(opr. DG/CC BY by paparutzi)
W latach poprzedzających światowy kryzys Stany Zjednoczone pod względem tempa ekspansji gospodarczej dominowały w Ameryce Północnej i Południowej, a Niemcy w Europie. Ta dominacja wynikała z wielkości obu państw oraz ich wyników ekonomicznych. Były jednak między nimi poważne różnice w polityce gospodarczej. Stany Zjednoczone i Niemcy wprowadzały bowiem w życie całkowicie różne programy rządowe w sferze nieruchomości mieszkaniowych oraz szkolnictwa. W USA ze środków publicznych dotowano inicjatywy służące zwiększeniu odsetka obywateli posiadających własne lokum, w Niemczech w większym stopniu koncentrowano się na szkolnictwie i kształceniu zawodowym.
W USA za sprawę priorytetową uznano posiadanie własnego domu lub mieszkania. Wprowadzano ulgi podatkowe dla Amerykanów kupujących nieruchomości z wykorzystaniem kredytów hipotecznych oraz dla osób już je posiadających. Wspierano quasi-publiczne instytucje, które miały się przyczynić do zwiększenia odsetka obywateli, mających na własność dom lub mieszkanie (1). Mniejszą wagę władze amerykańskie przykładają natomiast do dotowania systemu szkolnictwa (placówek przedszkolnych oraz szkół podstawowych, średnich ogólnokształcących, zawodowych i wyższych), w dodatku ich zaangażowanie maleje.
W Niemczech natomiast nie ma publicznych dopłat mających propagować w społeczeństwie posiadanie nieruchomości. Rynek najmu domów i mieszkań jest tam znacznie bardziej rozwinięty. W większym za to stopniu rząd i inwestorzy wspierają rozwój sieci dobrych placówek oświatowych, świadczących tanie usługi edukacyjne. Do tej sieci należą między innymi dysponujące świetnym zapleczem szkoły zawodowe i placówki oferujące kursy specjalistyczne. Przeznacza się na ten cel środki zarówno publiczne jak i prywatne, dążąc do przygotowania obywateli na zmiany zachodzące na rynku pracy we współczesnej gospodarce (2).
Ameryka kocha nieruchomości
Przed globalnym kryzysem finansowym w USA wzrastał odsetek obywateli posiadających własny dom lub mieszkanie. W 1994 r. ten wskaźnik wynosił około 64 proc., w połowie pierwszego dziesięciolecia obecnego stulecia osiągnął rekordową wielkość 69 proc. Teraz jest to 66 proc., przy czym, z powodu spowolnienia gospodarczego, ten odsetek dalej maleje (świadczy o tym wskaźnik USHOWN – USA Home Ownership Rate, publikowany corocznie przez Bank Rezerwy Federalnej w St. Louis).
W Niemczech ten wskaźnik utrzymuje się na niezmienionym poziomie około 40 proc. i należy do najniższych w Europie (3).
Zestawienie zmian cen nieruchomości w ciągu ponad 12 lat, na rys. 1, ujawnia duże rozbieżności między skutkami programów politycznych wdrażanych w USA i Niemczech (oraz w Wielkiej Brytanii i Japonii). W latach 1994–2006, poprzedzających światowy kryzys finansowy, w USA doszło do nominalnej aprecjacji nieruchomości mieszkalnych o 115 proc., w Niemczech zaś odnotowano nominalną deprecjację w wysokości 4 proc.
Co prawda boomu na rynku mieszkaniowym w USA nie można tłumaczyć wyłącznie ulgami podatkowymi dla osób zaciągających kredyty hipoteczne, ale interakcje tej polityki z innymi czynnikami przyczyniły się do, nacechowanego sporą amplitudą, cyklu koniunktury na tamtejszym rynku nieruchomości (4). Oprocentowanie w Niemczech było podobne do stóp obowiązujących w USA, ale wobec braku większości pozostałych czynników, decydujących o cenach nieruchomości amerykańskich, doszło w Niemczech do znacznego spadku rzeczywistych cen domów i mieszkań.
Niemcy trzymają się produkcji
Malejący udział produkcji przemysłowej w PKB to zjawisko charakterystyczne zarówno dla procesu wyrównywania produktywności, jak i dla rozwoju sektora usługowego. W ostatnich dziesięcioleciach cechowało ono gospodarkę całego świata.
Między omawianymi tu państwami występują jednak poważne różnice, co wyraźnie można dostrzec na rys. 2. Przed kryzysem stosunek produkcji przemysłowej do PKB w Stanach Zjednoczonych był mniej więcej dwukrotnie niższy niż w Niemczech. W Niemczech, w piętnastoletnim okresie poprzedzającym kryzys (to lata po zjednoczeniu tego kraju), ten wskaźnik pozostawał stały. W USA natomiast w tym samym czasie doszło do dalszego znacznego jego zmniejszenia – odnotowano spadek o kolejne 4 pkt proc. PKB.
Interpretacje i zagadki
W realizowanych w USA programach polityki publicznej stosowano ulgi podatkowe w celu wspierania inwestycji w nieruchomości mieszkaniowe, ale nie w kapitał ludzki i kształcenie zawodowe, co robiono w Niemczech.
W okresie, w którym doszło do gwałtownej aprecjacji nieruchomości w USA, nadal systematycznie i szybko malał stosunek wielkości produkcji przemysłowej do PKB. Niemcy w tym czasie uniknęły bańki na rynku nieruchomości, a jednocześnie w okresie świetnego tempa wzrostu gospodarczego utrzymały stały stosunek wielkości produkcji przemysłowej do PKB (rys. 3). Wyniki naszej analizy świadczą o wyraźnie widocznej w różnych państwach zależności między szybką, realną aprecjacją nieruchomości, a malejącym stosunkiem wielkości produkcji przemysłowej do PKB w latach poprzedzających kryzys.
Dane te prowadzą do wniosku, że amerykańskie programy polityczne nie przyniosły oczekiwanych skutków. Nie ma jednoznacznych dowodów na to, że dotowanie własności nieruchomości mieszkaniowej zamiast inwestycji w kapitał ludzki i kształcenie zawodowe doprowadziło z czasem do zmniejszenia różnic między dochodami, albo obniżenie odsetka ubogich obywateli (5).
Kryzys z lat 2008–2009 ujawnił natomiast zagrożenia, które niosła z sobą polityka prowadzona w USA. Spotęgowała się bowiem wrażliwość gospodarki na procesy zachodzące na rynku nieruchomości, na którym rozdmuchano groźną bańkę.
Z obserwacji gospodarki nie wynika jednoznacznie, że istnieje jakaś zależność między wspieraniem własności nieruchomości a inwestycjami w kapitał ludzki i kształcenie zawodowe. My jednak uważamy, że notowane w tych dwóch dziedzinach rozbieżności między USA a Niemcami można takimi powiązaniami wyjaśnić.
Ograniczenia budżetowe
Pierwsza możliwość, to najzwyklejsze ograniczenia budżetowe. Zasoby budżetowe są przecież określone, tak więc gdy przeznacza się ponad 5 proc. PKB na propagowanie własności nieruchomości, poprzez przyznawanie lukratywnych ulg podatkowych i stosowanie dopłat, to nie można zwiększać wydatków na szkolnictwo. Z danych dotyczących amerykańskich wydatków niekoniecznie jednak wynika, że wydaje się tam na cele edukacyjne mniej, raczej mierne są skutki wprowadzanych w życie inicjatyw edukacyjnych.
Skromne wyniki USA w tej dziedzinie nie muszą być więc spowodowane wyłącznie wielkością wydatków, lecz mogą również wynikać z systemowych problemów z kontrolą jakości działania placówek edukacyjnych, rozproszonych i niepowiązanych z sobą. Być może potrzeba centralizacji, aby lepiej kontrolować jakość, a także skuteczniej stosować politykę kija i marchewki.
Dotacje redystrybucyjne
Inna potencjalna zależność polega na tym, że poprzez dopłaty redystrybucyjne dla właścicieli nieruchomości ogranicza się możliwości lobbingu tych warstw społecznych, którym zapewnia się gorsze usługi edukacyjne.
Wzrost grupy obywateli posiadających własne nieruchomości prowadzi do tego, że maleje presja na decydentów politycznych, by więcej pieniędzy przeznaczali na cele edukacyjne. Właściciele domów, których wartość rośnie wraz ze wzrostem cen, dochodzą bowiem do przekonania, że czesne pobierane przez prywatne szkoły będzie dla nich coraz mniejszym obciążeniem finansowym. Zwłaszcza, że w związku z systemem ulg maleją ich obciążenia z tytułu spłaty hipoteki.
Mogą tu oddziaływać również inne czynniki. Na przykład właściciele nieruchomości biorą pod uwagę jedynie poziom nauczania w konkretnej lokalnej szkole, natomiast osoby wynajmujące domy czy mieszkania, tym samym bardziej mobilne (choć być może wcale tego nie chcą), skupiają się bardziej na ogólnej jakości kształcenia w całym rejonie.
Należy dodać jeszcze jedno. Ponieważ obciążenia podatkowe, w celu promowania własności nieruchomości, są mocno regresywne (maleją w miarę wzrostu dochodów) zapewnia to korzyści głównie przedstawicielom starszego pokolenia. Przez to zwiększają się wpływy polityczne osób w mniejszym stopniu zainteresowanych zrównaniem możliwości zdobywania dobrego wykształcenia. Skutek jest taki, że wraz ze wzrostem odsetka obywateli posiadających nieruchomości maleje społeczna gotowość do inwestowania w szkolnictwo.
Mylne przeświadczenie polityków
Sądzimy również, że decydenci polityczni mogą mieć błędne wyobrażenie o społecznym znaczeniu wzrostu odsetka właścicieli nieruchomości.
Panuje przekonanie, że politycy dążący do zmniejszenia nierówności dochodów albo redukcji odsetka ubogich obywateli (jeśli rzeczywiście jest to celem politycznym) odnoszą sukcesy, gdy wzrastają wskaźniki dotyczące własności nieruchomości. Dlatego przestają oni traktować rozwój szkolnictwa za sposób wyrównywania szans różnych warstw społecznych. W szczególności rezygnują z inwestowania w placówki świadczące usługi edukacyjne tym, którzy osiągają najniższe dochody, na przykład robotnikom.
Może to częściowo tłumaczyć, dlaczego w pierwszej dekadzie obecnego stulecia obie najważniejsze partie USA popierały politykę administracji Busha w kwestii nieruchomości mieszkaniowych (6).
Odmienne preferencje
Mówiąc prościej, różnice między priorytetami politycznymi w Niemczech i USA mogą po prostu wynikać z odmiennych preferencji politycznych.
Niższy odsetek obywateli niemieckich posiadających własny dom czy mieszkanie jest wynikiem większej gotowości władz do wspierania rodzin o najniższych dochodach, poprzez zakrojone na większą skalę socjalne programy mieszkaniowe. W takim przypadku zarówno niższy odsetek właścicieli nieruchomości, jak i zapewnienie obywatelom możliwości kształcenia zawodowego na wysokim poziomie, to skutek celu politycznego – dążenia do redukcji odsetka obywateli ubogich i zmniejszenia nierówności dochodów. Amerykańscy decydenci polityczni cel mieli inny – bardziej zabiegali o poparcie klasy średniej.
Warto również zwrócić uwagę, że w latach 1994–2006 w Japonii nie rozdmuchano bańki na rynku nieruchomości mieszkaniowych, podobnie jak w Niemczech. Stały był tam także stosunek wielkości produkcji do PKB. Natomiast w Wielkiej Brytanii sytuacja była bardzo podobna do tej w USA: doszło do realnej aprecjacji nieruchomości i zmalał stosunek wielkości produkcji przemysłowej do PKB (7).
W USA gorszy program wypiera lepszy
W Stanach Zjednoczonych zarówno Republikanie, jak i Demokraci wprowadzali ogromne dopłaty w celu propagowania własności nieruchomości. Nie do końca przy tym wiadomo, dlaczego ta nieskuteczna polityka wytrzymuje próbę czasu. Jeśli w okresie małych wpływów podatkowych można przeznaczyć 6 proc. PKB na wspieranie tylko jednego sektora, czemu politycy przedkładają dotowanie inwestycji w nieruchomości nad inwestycje w kapitał ludzki i kształcenie zawodowe? (8)
Trwałość i siłę nieskutecznych amerykańskich programów politycznych można tłumaczyć tylko jednym. Gdy przyjęto dopłaty do inwestycji w nieruchomości mieszkaniowe, zapewniono natychmiastowe korzyści nabywcom domów i mieszkań oraz firmom budowlanym. Ta polityka zyskała od razu wielu zwolenników wśród wyborców. Gdyby ograniczono te programy, spowodowałoby to straty kapitałowe właścicieli nieruchomości oraz przedsiębiorstw budowlanych.
Natomiast polityka dotowania inwestycji w kapitał ludzki i kształcenie zawodowe może przynieść korzyści społeczeństwu i jednostkom dopiero po długim czasie. Co więcej wyeliminowanie tego programu może zwiększyć quasi-renty przedstawicieli starszego pokolenia, które ma większe wpływy polityczne niż ludzie młodzi i pokolenie, które dopiero się narodzi (9).
Joshua Aizenman jest profesorem University of California, Santa Cruz, gdzie wykłada ekonomię i członkiem zespołu badawczego Krajowego Biura Analiz Ekonomicznych (NBER).
Ilan Noy wykłada ekonomię na Victoria Business School w Wellington, Nowa Zelandia.
1 W raporcie opublikowanym przez Tax Policy Center oszacowano, że odliczenia podatkowe, jakich w 2012 r. dokonają właściciele nieruchomości z tytułu ulg dla osób spłacających kredyty hipoteczne, to 609 mld dol. Ulga wynikająca z tego, że podatnik mieszka we własnej nieruchomości i nie odprowadza podatku od czynszu, który uzyskałby fiskus, gdyby ta nieruchomość była wynajmowana, to kolejna dotacja, w wysokości 303 mld dol. Wielkość obu tych dotacji to około 6 proc. PKB. Należą one do największych niejawnych dotacji w amerykańskim systemie podatkowym. Natomiast wydatki na cele edukacyjne traktowane są prawie jak wydatki neutralne podatkowo.
2 W USA i w Niemczech na publiczne inwestycje w szkolnictwo przeznacza się podobny odsetek PKB, mianowicie około 4,8 proc. w USA i 4,6 proc. w Niemczech. W połowie pierwszego dziesięciolecia tego wieku odsetek PKB przeznaczony na prywatne inwestycje w szkolnictwo był wyższy w USA (około 1,6 proc.) niż w Niemczech (około 0,9 proc.). Tak więc na inwestycje w szkolnictwo w USA przeznacza się łącznie większy odsetek PKB niż w Niemczech. Z dostępnych danych zdaje się jednak wynikać, że w Niemczech osiąga się lepsze średnie rezultaty niż w USA.
Podczas badań przeprowadzonych w 2009 r. w różnych państwach, w ramach koordynowanego przez OECD Programu Międzynarodowej Oceny Umiejętności Uczniów (PISA), okazało się, że Niemcy znacznie wyprzedzają Stany Zjednoczone w dziedzinie nauk ścisłych i matematyki (wynik w Niemczech to 520513, a w USA 502487; wyniki niemieckich uczniów są powyżej średniej państw OECD, natomiast amerykańskie są znacznie poniżej). Pod względem poziomu szkolnictwa wyższego Stany Zjednoczone znajdują się zdecydowanie w czołówce, ale państwowe uczelnie niemieckie są bardziej atrakcyjne od amerykańskich ze względu na niższy koszt studiów. Do podobnych wniosków prowadzi analiza kształcenia zawodowego oraz kursów specjalistycznych.
3 Michael Voigtländer zwraca uwagę, że stosunkowo niski odsetek Niemców posiadających własne domy i mieszkania to skutek czterech czynników: „Po pierwsze, rynek najmu stanowi większy udział w całym rynku nieruchomości z powodu dużego sektora mieszkań socjalnych. Wysoki standard tych mieszkań oraz fakt, że prywatnych inwestorów od początku uwzględniono w systemie dotacji, pozwoliły położyć podwaliny pod duży rynek nieruchomości wynajmowanych przez osoby prywatne.
Po drugie, właściciele nieruchomości w Niemczech nie odnieśli korzyści z dotacji państwa, równie wysokich jak te, które wprowadzono w Hiszpanii czy Holandii. Po trzecie, nie doprowadzono do niefunkcjonalności niemieckiego rynku najmu nadmiernymi ingerencjami w czynsze, co zrobiono na przykład w Hiszpanii i Wielkiej Brytanii. Po czwarte, ceny niemieckich nieruchomości pozostały stabilne przez długi okres”.
4 W pierwszym dziesięcioleciu tego wieku amerykański rząd federalny wprowadzał w życie szereg inicjatyw służących zwiększeniu odsetka Amerykanów posiadających domy i mieszkania. Stanowiły one część realizowanego przez administrację Busha programu Ownership Society. Oto cytat z komunikatu Białego Domu z 9 sierpnia 2004 r.: „W przekonaniu prezydenta posiadanie własnych nieruchomości to kamień węgielny prężnych społeczności amerykańskich, przynosi korzyści rodzinom poprzez zapewnienie stabilności i długoterminowego bezpieczeństwa finansowego”.
Do czynników powiązanych z tą inicjatywą należą: wzrastanie w szybkim tempie stosunku kredytów do wartości zabezpieczeń (współczynnik LTV), tworzenie pakietów kredytów hipotecznych sprzedawanych na rynkach wtórnych, zmiana roli banków, polegająca na przekształcaniu ich w agencje dążące do zdobywania prowizji, spadek stóp procentowych oraz coraz częstsze stosowanie kredytów z niskim oprocentowaniem początkowym, aby pozyskać kredytobiorców o niższych dochodach, upowszechniające się wśród Amerykanów, na początku pierwszego dziesięciolecia tego wieku, przekonanie, że realna aprecjacja nieruchomości się utrzyma.
5 Współczynnik Giniego określający nierówność dochodów jest w Niemczech mniej więcej o 10 punktów niższy niż w USA. W latach 2007–2008, poprzedzających kryzys, różnica ta się powiększała.
6 Przynajmniej częściowo celem wdrożonego przez Republikanów programu Ownership Society jest sprawienie, że niższe warstwy klasy średniej (tradycyjnie opowiadające się raczej za Demokratami) uznają znaczenie prywatnych aktywów oraz ochrony rynków aktywów ogólnie.
7 Procesy zachodzące w USA i Wielkiej Brytanii przypominają „chorobę holenderską”, kiedy przez znaczną i wzrastającą wartość nieruchomości oraz zapewniające wysoką rentowność usługi takie, jak świadczone przez sektory finansowe w USA i Wielkiej Brytanii przed kryzysem, dochodzi do spadku konkurencyjności przemysłu. Z drugiej strony, na dynamikę procesów zachodzących na rynku nieruchomości wpływają także zjawiska demograficzne. Społeczeństwa japońskie i niemieckie starzeją się szybciej niż amerykańskie i brytyjskie. Te wszystkie kwestie warto zbadać dokładniej.
8 Teoria ekonomiczna dostarcza przekonujących argumentów, że lepiej dotować inwestycje w kapitał ludzki i kształcenie zawodowe niż inwestycje w budynki.
9 Trwałość polityki państwa w kwestii inwestycji w kapitał ludzki i kształcenie zawodowe w Niemczech oraz sprawne funkcjonowanie rynku najmu nieruchomości mogą wynikać z historii tego państwa od czasów Bismarcka. Gdy dostatecznie skutecznie działa system usług publicznych, tworzy się partnerstwo, w którym wyborcy popierają znaczne zaangażowanie sektora publicznego w powiększanie kapitału ludzkiego.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w portalu VoxEu.org
Poglądy przedstawione w artykule to wyłącznie przekonania autorów, nie muszą się więc zgadzać ze stanowiskiem Banku Światowego bądź jego dyrektorów wykonawczych ani władz państw, z których autorzy pochodzą. Wersja oryginalna dostępna jest tutaj. Tam także dostępna jest pełna bibliografia.
Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w portalu VoxEu.org. Wersja oryginalna dostępna jest tutaj.
Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.