Archiwum własne
Jesteśmy po wyborach do Parlamentu Europejskiego, w trakcie których, jak i po, postulaty rolników oraz środowisk optujących za transformacją sektora są nadal żywe. Złotym środkiem, gdzie każda ze stron osiągnie swoje cele mogą być klauzule lustrzane. Ich temat zaczęto poruszać oficjalnie w 2022 r. podczas prezydencji Francji w Unii Europejskiej. Czym są zatem klauzule lustrzane?
Anna Sands: Idea klauzul lustrzanych polega na tym, że zasady, które obowiązują rolników w Unii Europejskiej, związane z ochroną środowiska i dobrostanem zwierząt, powinny również obowiązywać żywność importowaną. Aktualnie rolnicy w Unii muszą spełniać warunki np. dotyczące niestosowania niektórych rodzajów pestycydów, które nie obowiązują producentów eksportujących żywność do Europy. Organizacje rolnicze i środowiskowe krytykują ten stan rzeczy mówiąc, że zagraża on zielonej transformacji rolnictwa.
Co spowodowało, że właśnie podczas prezydencji Francji w Unii zajęto się tematem klauzul? Faktem jest, że kraj ten jest liderem rolniczym w Europie i dba o swoje interesy, a prezydencja niesie wiele dodatkowych możliwości.
Jest to głównie związane z negocjacjami traktatu między UE a MERCOSUR (Mercado Común del Sur, czyli Wspólny Rynek Południa -red.), które odbywały się w podobnym czasie. Brazylia ma ogromną produkcję rolną, a traktat z MERCOSUR miałby jeszcze bardziej uprościć eksportowanie jej żywności do UE. Francja ma bardzo silny sektor rolniczy, który protestował przeciwko takiej liberalizacji importów z Brazylii.
Negocjacje w sprawie tej umowy handlowej trwają już wiele lat i znacznie wpłynęły na postrzeganie wolnego handlu w obszarze żywności. Wiele organizacji środowiskowych czy rolniczych obawiała się presji jaką mogą wywrzeć na europejskim rolnictwie importy z krajów, gdzie nie ma takich samych ograniczeń środowiskowych. Przykładem są brazylijskie monokultury upraw soi i bydła, skorelowane z deforestacją i z używaniem szkodliwych substancji, które mogłyby konkurować z unijnym rolnictwem na zupełnie nierównych zasadach.
Historia klauzul lustrzanych jest zatem bardzo krótka?
Ich nazwa pojawiła się rzeczywiście stosunkowo niedawno, jednakże istnieją przykłady wcześniejszych regulacji importu towarów z krajów trzecich. Unia Europejska przodowała w tym temacie zakazując np. importu produktów z fok, zabijanych głównie dla futra, często w okrutny sposób. Kilka krajów na czele z Kanadą zakwestionowało te przepisy przed Światową Organizacją Handlu (WTO). Unia wygrała tę sprawę, gdyż była w stanie wykazać, że Europejczycy są przeciwko takiemu traktowaniu zwierząt. Zgodnie z zasadami WTO, zakazy importów mogą być uzasadnione ze względu na ochronę środowiska, jak i moralność publiczną. Jeśli więc można wykazać, że opinia publiczna jest przeciwko importowaniu jakiegoś produktu, to można tego zakazać.
A czy z drugiej strony można te zakazy importów odbierać jako stricte bariery handlowe?
Na ten temat jest cała debata w Światowej Organizacji Handlu – kiedy coś jest prawomocną barierą handlową. Już od początków Światowej Organizacji Handlu wiadomo było, że można inaczej traktować towary, które są inne w kompozycji. Dla przykładu, jeśli jabłko jest pokryte pestycydami albo jajko ma salmonellę, to możemy tego zakazać, bo jest to inny towar niż jajko bez salmonelli czy jabłko bez pestycydów. Debatowano jednak, czy można traktować produkty inaczej na podstawie różnych metod produkcji? Czy można inaczej traktować wołowinę, która pochodzi z hodowli przemysłowej, od tej którą hodowano na wolnym wypasie, gdy i jedno, i drugie mięso wygląda oraz smakuje tak samo? Aktualnie pozwala się na takie rozróżnienie, o ile jest ono związane z moralnością publiczną, ochroną środowiska czy zdrowia ludzi. Trzeba udowodnić, że nie jest to „przykrywka” dla bariery o charakterze wyłącznie ekonomicznym. Pojawia się natomiast problem, gdy niektóre grupy rolnicze, może mające porady prawnej, mówią, że chcą zabronić importów „taniej” żywności.
Tak to nie działa.
No właśnie. Nie można czegoś zabronić na podstawie tego, że jest tanie. Można zakazywać importów, gdy nie spełniają tych samych warunków środowiskowych i może dlatego mają niską cenę. Inaczej inne kraje mogłyby zarzucić państwu wprowadzającemu zakaz, że podejmuje działania na rzecz ochrony krajowej konkurencji, łamiąc zasady wolnego handlu.
Ostatnie protesty rolników wiązały się z tematem dodatkowych ograniczeń stosowania pestycydów. Czy Unia podobnie podchodzi do importerów?
Można sprowadzać produkty, przy których stosowano pestycydy, ale obowiązują tzw. maksymalne ilości ich pozostałości, ze względu na bezpieczeństwo żywności. Co prawda stosowane są czasem tolerancje importowe, które UE przyznaje niektórym krajom, ale jest to mocno krytykowane. Aktualnie nie ma zasad wobec większości pestycydów stosowanych podczas produkcji w krajach trzecich, które nie pozostawiają mierzalnego śladu na produkcie. Unia wprowadziła jednak ostatnio zakaz dla dwóch konkretnych pestycydów: klotianidyny i tiametoksamu z grupy neonikotynoidów. Są one znane z negatywnego wpływu na bioróżnorodność, m.in. na pszczoły. To jest duży krok do przodu. Było to szeroko uznane za zmianę podejścia UE, którą teraz interesuje nie tylko to, czy produkt jest bezpieczny, ale także szerszy wpływ stosowania pestycydów na środowisko.
Ciekawi mnie potencjał współpracy, czy bardziej zbieżności celów producentów rolnych, hodowców zwierząt z działaczami środowiskowymi. Czy dochodzi do kooperacji między nimi by bardziej kontrolować importowaną żywność?
Jest to jeden z tematów, który pozwala na taką współpracę między środowiskami, które potrafią mieć odmienne interesy. Obserwowałam to w Wielkiej Brytanii czy we Francji.
W postulatach wniesionych przez organizacje rolnicze w Polsce i w innych krajach UE pojawiły się standardy związane z importami. Jest duży potencjał na współpracę z ekologami i szukanie wspólnych rozwiązań, skupiając się na trosce o środowisko i rozwoju zrównoważonego rolnictwa.
Ponadto, przestrzeń do współpracy jest znaczna, gdyż przejście na rolnictwo regeneratywne na dłuższą metę jest nie tylko opłacalne dla rolników, ale jest koniecznością ze względu na zmiany klimatu. Bez tego z roku na rok pogarszać się będą warunki produkcji żywności, a już teraz pojawiają się susze i inne katastrofy naturalne zagrażające tej działalności.
W debacie niekiedy podważa się efektywność rolnictwa regeneratywnego.
Istnieje szerokie wyobrażenie, że regeneratywne rolnictwo jest powrotem do przeszłości, do takiej formy uprawy, w której wszystko robi się ręcznie. W Wielkiej Brytanii współpracowaliśmy z rolnikiem regeneratywnym zarządzającym swoimi uprawami przez smartfona, gdzie dla przykładu, miał pomiar ilości azotu w różnych częściach swojej uprawy. Był w stanie zaplanować bardzo szczegółowo, w którym miejscu potrzeba mu więcej nawozów, a w którym mniej. Rolnictwo regeneratywne może być bardzo nowoczesne.
Czy taka forma gospodarki może być opłacalna?
Promowanie rolnictwa regeneratywnego w różnych krajach ma potencjał biznesowy, gdyż to jest przyszłość agrobiznesu. To trochę podobne do rynków OZE – kiedyś może była to dosyć ryzykowna działalność biznesowa, było to nowe i drogie, nie mieliśmy infrastruktury. Teraz jest to biznes, który bardzo szybko rośnie. Tak samo powinno być z rolnictwem – duże przemysłowe rolnictwo jest biznesem przeszłości, od którego trzeba będzie odchodzić, mam na myśli monokultury, jak i hodowlę zwierząt paszami pochodzącymi z monokultur. Nowoczesne, zmechanizowane i regeneratywne rolnictwo jest rolnictwem przyszłości i bardzo dobrą inwestycją.
Czy przechodzenie państw trzecich na bardziej regeneratywne rolnictwo, co zwiększy koszty produkcji, nie doprowadzi do wzrostu cen produktów dla unijnych obywateli?
To, jak klauzule lustrzane wpłynęłyby na ceny żywności dla konsumentów, to oczywiście bardzo istotna kwestia, wzbudzająca najwięcej wątpliwości. Niektórzy zarzucają, iż ich wprowadzenie oznaczałoby brak tańszych produktów – jak wpłynęłoby to na społeczeństwo mające już teraz problem z rosnącymi cenami? Wiele czynników oddziałuje na ostateczną cenę żywności i konieczne jest przyjrzenie się całemu zestawowi polityk, które mogą te ceny kształtować. Nie można również zapomnieć o tym, że transformacja rolnictwa musi się odbyć, gdyż aktualny sposób uprawy ziemi wyniszcza gleby i zagraża bezpieczeństwu żywnościowemu przyszłości. Transformacja spowoduje wyższe koszty produkcji, przynajmniej na początku, ale to samo ma miejsce w innych sektorach. Państwo wspiera konsumentów w trakcie transformacji sektora energetyki, w modernizacji budynków czy w transporcie; odpowiednie polityki społeczne będą również potrzebne w przypadku żywności.
Musimy tę transformację przejść, ale kluczowe jest to, jak to zrobić w sposób sprawiedliwy zarówno dla konsumentów, jak i dla rolników. Mają znaczenie aspekty handlowe, finansowania czy odpowiednich warunków biznesowych.
Pewnym wynagrodzeniem dla rolników mogłyby być klauzule lustrzane?
Dzięki klauzulom lustrzanym nie musieliby oni konkurować z produktami, których nie obowiązują te same zasady. To jest na wielu poziomach podobne do Carbon Border Adjustment Mechanizm (CBAM, mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2). To forma klauzuli lustrzanej, w ramach której na importy nakładany jest podatek związany z emisyjnością produkcji. Producenci z krajów, w których jest system handlowania certyfikatami dwutlenku węgla, są zwolnieni z tego podatku. Jeśli natomiast w kraju nie ma takiego systemu i firma chce eksportować do Unii, musi zapłacić za swoje emisje – uzyskać taki certyfikat. Ten system ma prowadzić do równych zasad gry dla producentów eksportujących do Unii i dla europejskich podmiotów. Chodzi o zaadresowanie problemu konkurencji na nierównych zasadach, która wynika z tego, że niektóre kraje przechodzą zieloną transformację szybciej niż inne. W rolnictwie jest podobny problem.
Czy przy wprowadzaniu na szerszą skalę klauzul w ramach regulacji, nie doprowadzimy do izolacjonizmu rynku unijnego? Ze względu na wzajemność w relacjach międzynarodowych, mógłby to być miecz obosieczny dla unijnych eksporterów.
Jest to częsty argument przeciwko takim klauzulom. Kluczowe dla utrzymania dobrych relacji dyplomatycznych jest to, czego będą dotyczyły klauzule i jak wysoko postawić poprzeczkę. Klauzule można wprowadzać stopniowo, pozostawiając producentom w krajach trzecich czas na dostosowanie się do nowych zasad.
Jakie są aspekty o dużym potencjale, które można by wprowadzać do klauzul lustrzanych?
Tematy, które miałyby potencjalnie duży efekt, a jednocześnie są łatwiejsze do wprowadzenia, to np. dobrostan zwierząt – można go mierzyć podobnie w różnych krajach Jeżeli uważamy, że zbyt mała przestrzeń w hodowli krów powoduje ich cierpienie w Europie, to tak samo będzie w państwie trzecim. Poza szczegółami będą to te same zasady. W WTO jest wiele precedensów w tej kwestii, takich jak ów zakaz importu produktów z fok. Z drugiej strony można skupić się na pestycydach. Mamy już precedens w tym aspekcie, jest to łatwiejsze do regulacji niż niektóre inne tematy, gdyż dotyczy korzystania z konkretnych środków chemicznych i wiemy, które są bardziej toksyczne. Trzecim obszarem jest rybołówstwo – wiadomo, które metody są szkodliwe bez względu na to, gdzie się je stosuje, np. stosowanie eksplozywnych form rybołówstwa czy trałowanie denne.
A co z egzekwowalnością klauzul, bo nawet jeśli są, to ciężko jest je zweryfikować. Dochodzi wzrost kosztów dla samej UE jako instytucji – biurokracja czy wysłanie do kontrolowania urzędników w różne części świata. Czy nie jest to tylko zmiana naszego dobrego samopoczucia i element wzrostu cen importów, ale czy coś naprawdę się zmieni?
To temat rzeka. Można stosować różne metody, aby sprawdzać, czy coś rzeczywiście spełnia warunki. Czasem podstawą jest kontrola prowadzona przez państwa eksportujące albo przez lokalną instytucję certyfikującą. Tu pojawia się pytanie, na ile jej ufamy? W tym przypadku kontrola jest przeprowadzana na koszt państwa eksportującego. Ale może być też przeprowadzana przez państwo importujące, np. w przypadku UE, która wysyła swoich urzędników, aby sprawdzali, czy rzeźnie w krajach trzecich spełniają wymagane warunki. Pytanie czy to jest praktyczne i opłacalne, ale na pewno pozwala na większą kontrolę? Kontrola można także polegać na certyfikacji przez instytucję trzecią, gwarantującą spełnianie standardów. Wiele takich instytucji już istnieje, aby nadawać certyfikaty, takie jak Fairtrade czy Forest Stewardship Council, a także instytucje, które wydają certyfikaty (np. International Organisation for Standardisation, ISO), więc tych poziomów weryfikacji jest wiele.
Oprócz tych trzech wymienionych ścieżek, ciekawy jest rozwój różnych form technologii, które można zastosować, aby usprawnić przekazywanie danych. Kosztowne jest zatem wysyłanie unijnych urzędników, żeby coś sprawdzali. Mamy natomiast coraz więcej takich technologii, w których rolnik sam może swoim smartfonem podawać wymagane informacje.
Może więc pojawić się ryzyko cyberprzestępczości fałszowania danych.
Oczywiście może tak być, ale często problemem jest po prostu dostęp do danych. Niekiedy gubią się one w łańcuchu produkcji, przez co nie da się określić, czy produkt spełnił standardy, czy pochodził z terenu, który nie był wylesiony (zgodnie z rozporządzeniem EUDR, European Union Deforestation Regulation). Można zastosować rozwijające się technologie w celu uzyskania większej ilości danych. Konieczne jest to szczególnie ze względu na wprowadzenie przez UE nowych przepisów związanych z obowiązkami raportowania biznesu, dotyczących także wpływu na środowisko całego łańcuch dostaw danego biznesu (Corporate Sustainability Reporting Directive).
Jakie mogą być zagrożenia wprowadzenia klauzul lustrzanych?
Istnieje ryzyko, że unijne firmy będą po prostu zmieniały swoich dostawców na bardziej środowiskowych, tym samym zostawiając poprzednich bez nabywców. A takich dostawców, którzy nie mogliby od razu sprostać nowym warunkom, byłoby prawdopodobnie wielu; mogliby oni, prędzej niż zmienić swój typ produkcji, po prostu celować w inne rynki i zacząć eksportować na przykład do Chin. Czy Unia oprócz ustawiania nowych standardów importu żywności wesprze rozwój rolnictwa regeneratywnego w państwach trzecich? Dużo będzie zależało od jej aktywności w procesie wspierania rozwoju wiedzy, technologii oraz zdolności dostawców.
Czy klauzule lustrzane mają sens wobec poruszonych aspektów – od egzekwowania w krajach trzecich, kosztach, innych sposobów?
Koncepcja lustra jako odbicia tych standardów, jest niefortunna, gdyż w rolnictwie bardzo trudne jest wprowadzenie tych samych zasad, co w UE, ze względu na zależność tego sektora od klimatu w danej części świata. Stosowanie preparatów może wyglądać inaczej w klimacie, gdzie np. mamy więcej azotu w glebie. Sama klauzula lustrzana niekoniecznie to zawiera – musi być to bardziej przemyślane niż przepisanie regulacji unijnych słowo w słowo.
Uważam, że trzeba zmienić nazwę i koncepcję – odejść od sformułowania „klauzule lustrzane” i mówienia o całkowitym przełożeniu tych samych regulacji na importy. Należy stworzyć „normy podstawowe”, które są wybranymi normami produkcji żywności o szczególnym znaczeniu. W Wielkiej Brytanii jest podobna koncepcja: core standards. Tego typu normy podstawowe powinny być częścią szerszej polityki wspierania rozwoju rolnictwa regeneratywnego w Unii i poza nią. Bardzo istotne byłoby to w jaki sposób firmy, które importują towary, odniosłyby się do swoich dostawców – czy zaoferowałyby jakąś formę pomocy czy finansowania, aby wspomóc ich w transformacji. Takiej pomocy mogłaby również udzielić Unia.
Ale czy takim działaniem, nie zostawimy naszych rolników, którzy muszą spełniać więcej niż to minimum, samych sobie i nie pozostaniemy w status quo?
Aktualnie mamy kilka poszczególnych klauzul lustrzanych, a stworzenie czegoś, co ma charakter przekrojowy obejmujący różne aspekty rolnictwa byłoby dużym krokiem naprzód i tworzyłoby spójny kierunek, w jakim ewoluuje rolnictwo w UE. Dla rolników byłby to ogromny sukces pod kątem zapewnienia, że będą konkurencyjni. Należy pamiętać o tym, że rolnicy w Unii Europejskiej otrzymują również inne formy wsparcia, niedostępne producentom eksportującym do Unii, takie jak subwencje w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.
Nawiązując do ostatnich protestów rolników w całej Europie przeciwko Nowemu Zielonemu Ładowi, a także nakładającym się na to w Polsce sprzeciwom związanym z ukraińskim zbożem, to czy wprowadzenie klauzul lustrzanych może być rozwiązaniem? Sprawa jest jednak kontrowersyjna przez sprzeczne interesy szczególnie dla Warszawy: z jednej strony ochronę naszego rynku wobec krajów trzecich, a z drugiej strony wspieranie suwerenności Ukrainy.
Myślę, że jest to żywy temat, co pokazała kampania wyborcza do Parlamentu Europejskiego. Debata wciąż trwa. Teraz będzie wypracowywana kolejna wersja Wspólnej Polityki Rolnej. Sprawa tym bardziej dotyczy Polski, gdyż będzie to w trakcie prowadzonej przez nią unijnej prezydencji i będzie mogła znacząco wpłynąć na kształt tej polityki.
Anna Sands, ekspertka od polityki środowiskowej, współpracuje z Instytutem Reform jako Policy Fellow. Absolwentka prawa i nauki o rozwoju na Uniwersytecie Oksfordzkim.
Autorka wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko instytucji, w której jest zatrudniona.
Rozmawiała Katarzyna Zarzecka
