Trump nakłada cła na Chiny: wnioski dla dobrobytu społecznego

27.09.2019
Wobec wzrostu ceł w wymianie USA-Chiny koszty przekierowania amerykańskiego handlu do mniej wydajnych dostawców prawdopodobnie przewyższają wszelkie zyski z warunków handlowych, jakie Stany Zjednoczone mogłyby uzyskać. We wszystkich przypadkach korzystają na tym eksporterzy z reszty świata.

fot. Envato


W podręcznikach handlu zagranicznego dużo miejsca poświęca się podstawowej analizie wpływu ceł na dobrobyt w warunkach częściowej równowagi. Analiza wskazuje na mechanizmy prowadzące do strat gospodarczych wskutek podniesienia stawek celnych.

Punktem wyjścia, zwykle nazywanym „przypadkiem małego kraju”, jest sytuacja, gdy nałożenie cła nie wpływa na cenę (bez cła) na rynkach światowych.

Analiza ta zwykle koncentruje się na obszarach poniżej krzywych popytu i podaży wynikających ze zmian cen wywołanych wprowadzoną stawką celną (zob. np. Krugman i Obstfeld, 1991: 1988).

Z analizy wynikają dwa wnioski rzadko wymieniane w podręcznikach:

Rosnące cła, malejący dobrobyt

Wniosek 1: Utrata dobrobytu społecznego wynikająca ze stawek celnych rośnie bardziej niż proporcjonalnie wraz ze wzrostem stawki celnej.

Koszt podwyższenia stawki celnej z 10 do 20 proc. jest wyższy niż koszt jej podwyższenia (na te same towary) od zera do 10 proc. Wzrost cła od zera do pewnej wartości dodatniej powoduje bowiem przekierowanie jedynie popytu i podaży, które kształtują się na poziomie zbliżonym do cen na rynkach światowych. Oznacza to, że zmiana poziomu dobrobytu wynikająca z niewielkiej zmiany cła ma znaczenie drugorzędne.

Natomiast gdy stawka celna zostanie podwyższona z wartości dodatniej do jeszcze wyższej, krańcowe wartości przekierowanego popytu i podaży będą już miały za punkt wyjścia różnicę pomiędzy cenami na rynkach światowych a ceną krajową.

W przypadku liniowych krzywych popytu i podaży można to określić bardziej szczegółowo: utrata dobrobytu społecznego wynikająca ze stawki celnej (w przypadku małego kraju) jest proporcjonalna do kwadratu stawki celnej. Oznacza to, że przykładowo stawka celna w wysokości 25 proc. pociąga za sobą utratę dobrobytu społecznego 25 razy większą niż 5-procentowa stawka celna na ten sam towar.

Zasady te oznaczają, że jeśli interesuje nas utrata dobrobytu społecznego, nie powinniśmy patrzeć na średnią stawkę celną.

Ta zasada ponadproporcjonalnego wzrostu utraty społecznego dobrobytu ma poważne implikacje.

Wysokie koszty drugiego etapu

Amerykańskie stawki celne związane z prowadzeniem wojny handlowej mają charakter dodatkowy. Trzeba przyznać, że obowiązujące stawki były niskie.

Wiele stawek celnych zostało nałożonych w dwóch etapach: najpierw 10 proc. a następnie 25 proc.

W sierpniu 2019 r. prezydent Trump jeszcze podniósł stawki celne na wiele towarów do 30 proc.

Oznacza to, że koszt socjalny drugiego etapu musi być znacznie większy. W sierpniu 2019 r. prezydent Trump jeszcze bardziej podniósł stawki celne na wiele towarów do 30 proc. (podano powód, że rząd chiński nie spełnił żądań USA w obliczu 25-procentowych stawek). Ponownie oznacza to, że ten ostatni etap może okazać się bardziej kosztowny niż poprzednie, mimo iż następuje wzrost stawki celnej „tylko” o 5 punktów procentowych. Bown i Irwin (2018) wskazują, że gdyby Stany Zjednoczone miały opuścić WTO, w wielu przypadkach ich cła przywozowe mogłyby osiągnąć 40 proc.

Średnie stawki celne są mylące. Wkrótce Stany Zjednoczone nałożą 30-procentowe cło na większość towarów importowanych z Chin, czyli na jedną piątą całkowitego importu USA. Jest to często określane jako średnia stawka celna w wysokości 6 proc. (jedna piąta z 30 proc.). Ale średnia stawka celna w wysokości 5 proc. prowadziłaby do mniejszej utraty dobrobytu społecznego:

– utrata dobrobytu spowodowana stawką celną w wysokości 5 proc. nałożoną na cały import powinna być proporcjonalna do kwadratu z 5 lub 25 jednostek;

– utrata dobrobytu spowodowana wprowadzeniem 30-procentowej stawki celnej na jedną piątą importu powinna prowadzić do utraty dobrobytu proporcjonalnej do liczby 30 podniesionej do kwadratu i pomnożonej przez jedną piątą lub o 180 jednostek. Oznacza to, że strata jest ponad 6 razy większa.

Taką analizę można by oczywiście również zastosować do tego, jak na działania USA zareagowały Chiny, które nałożyły cła na towary amerykańskie. Stawki ceł nałożone przez Chiny początkowo stanowiły mniej niż połowę wysokości stawek amerykańskich i mieściły się w przedziale pomiędzy 5 a 10 proc. Oznaczałoby to, że koszty socjalne w Chinach stanowią jedną czwartą kosztów w Stanach Zjednoczonych na jednostkę handlu przed ocleniem. Ostatnio jednak Chiny podniosły swoje cła do poziomów podobnych jak USA.

Chiński import z USA jest jednak znacznie mniejszy. Wielkość importu objęta chińskimi stawkami celnymi stanowi ok. jedną trzecią towarów, które podlegają ocleniu wyższymi stawkami w USA. Oznacza to, że w przypadku Chin łączna utrata dobrobytu społecznego jest o rząd wielkości niższa.

Jeszcze większa utrata dobrobytu

Wniosek 2: Utrata dobrobytu społecznego wynikająca z dyskryminującej stawki celnej jest większa niż w przypadku, gdy cały import objęty jest taką samą stawką celną.

Stawka celna odnosząca się do konkretnego kraju z założenia jest równoznaczna z nałożeniem ogólnej stawki na cały import, przy jednoczesnym zapewnieniu dotacji do produkcji dla konkurujących producentów z reszty świata, tzn. wszystkich krajów nieobjętych stawkami celnymi (Gardner i Kimbrough, 1990).

Aktualnie amerykańskie stawki celne nakładane są jedynie na import z Chin, co oznacza, że dotacje do produkcji trafiają do konkurentów europejskich, azjatyckich oraz innych. Konsumenci amerykańscy płacą za te dotacje w postaci wyższych cen. Z tego natychmiast wynika, że koszt socjalny wynikający ze stawek celnych nałożonych na Chiny jest wyższy niż w sytuacji, gdyby USA nałożyły cła na cały import.

Przypadek małego kraju nie jest przydatny do przeprowadzenia analizy dyskryminujących stawek celnych, ponieważ przy dobrach jednorodnych każda dyskryminująca stawka w małym kraju doprowadziłyby po prostu do całkowitego przekierowania importu: amerykański import z Chin spadłby do zera i zostałby w pełni zastąpiony importem z reszty świata. W rzeczywistości w przypadku amerykańskiego eksportu produktów rolnych, np. ziarna sojowego, sytuacja wygląda dokładnie odwrotnie.

Chińskie cła na te towary doprowadziły do całkowitego załamania importu chińskiego ze Stanów Zjednoczonych, który został całkowicie zastąpiony importem od innych producentów, np. Brazylii (podczas gdy amerykański eksport ziarna sojowego na rynki wcześniej obsługiwane przez Brazylię, np. UE, gwałtownie rośnie).

W świetle standardowej teorii duży kraj mógłby skorzystać z nałożenia ceł przywozowych, jeśli mniejszy popyt na towary importowane spowodowany nałożonym cłem skłoniłby zagranicznych producentów do obniżenia cen. Wobec braku działań odwetowych może to prowadzić do sytuacji, w której kraj pochodzenia [towarów] zyskuje, ponieważ korzyści wynikające z warunków wymiany handlowej przewyższają opisaną wyżej utratę dobrobytu klientów i producentów (zob. Krugman i Obstfeld, 1991: 191).

Przekierowanie handlu USA-Chiny

Przekierowanie handlu czyli zamiana na konkurencyjną, ale droższą podaż z pozostałych części świata – odgrywa kluczową rolę w analizie kosztów i korzyści wprowadzenia dyskryminujących stawek celnych. W trwającej wojnie handlowej pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Chinami prawdopodobnie nastąpi znaczne przekierowanie handlu.

Potencjał przekierowania handlu można oszacować na dwa sposoby:

Chiny zapewniają jedną czwartą importu Stanów Zjednoczonych. Podaż z reszty świata (UE, Kanada, Meksyk, inne kraje azjatyckie) jest trzykrotnie większa.

Chiny odpowiadają za około jednej piątej globalnego eksportu. (Nie licząc Stanów Zjednoczonych i uwzględniając jedynie towary przemysłowe, które są tymi, na które Stany Zjednoczone nakładają cła). Inne źródła eksportu do Stanów Zjednoczonych są cztery razy większe niż Chiny.

Produkcja z Chin może migrować do innych krajów o niskich płacach np. do Wietnamu.

Istnieją oczywiście produkty, których Chiny są głównym światowym dostawcą. Produkcja może jednak migrować do innych krajów o niskich płacach; np. dynamicznie rośnie eksport smartfonów z Wietnamu.

Oba podejścia wskazują więc, że potencjalna podaż z innych źródeł (po kosztach wyższych niż koszty poprzednich dostawców z Chin) powinna być duża w stosunku do importu z Chin przekierowanego z powodu wprowadzenia ceł. W takiej sytuacji wydaje się wysoce prawdopodobne, że koszty przekierowania handlu przekraczają wszelkie korzyści wynikające z warunków handlowych, które Stany Zjednoczone mogłyby uzyskać. Wynika to z faktu, że importerzy amerykańscy zmieniają dostawców chińskich na mniej wydajnych dostawców z innych krajów.

Wojna handlowa USA wymierzona w Chiny obejmuje znacznie więcej niż stawki celne. Przykładowo stawianie w gorszej sytuacji wiodących chińskich firm technologicznych ma wyraźnie na celu zakłócenie przepływu idei, który stanowi trzecią falę globalizacji (Baldwin, 2018). Te aspekty mogą jedynie dodatkowo przyczynić się do utraty dobrobytu społecznego.

W realnym świecie zmieniają się inne czynniki. Może zmienić się kurs wymiany lub rząd chiński może zmienić inne elementy swojej polityki handlowej, np. wprowadzić ulgi w podatku VAT na eksport (Garred, 2019).

Przekierowanie handlu ma również konsekwencje makroekonomiczne. Ponieważ producenci z innych krajów (spoza Chin) mogą podnieść ceny nawet o 25 proc. i nadal być konkurencyjni w USA, ceny wielu towarów konsumpcyjnych w Stanach Zjednoczonych prawdopodobnie wzrosną. Pośredni wpływ stawek celnych wprowadzonych przez prezydenta Trumpa na ceny towarów konsumpcyjnych będzie prawdopodobnie większy, niż wskazują na to ostatnie szacunki Fed z San Francisco, które wskazują na bezpośredni wpływ o zaledwie 0,1 proc. (Hale i in., 2019).

W analizie równowagi ogólnej stawka celna ma niewielki wpływ na bilans handlowy, który jest określony przez ogólną różnicę pomiędzy wydatkami a dochodem. Z kolei przedstawionej tutaj analiza częściowej równowagi wskazuje, że cło prowadzi do poprawy bilansu handlowego (przynajmniej w przypadku towaru, na który nałożono stawką celną).

Wyniki analizy równowagi cząstkowej potwierdzają zatem tezę, że wojna celna może zmniejszyć deficyt handlowy, a zwłaszcza deficyt w wymianie dwustronnej. Podejście to jednak oznacza, że (czysto ekonomiczny) koszt socjalny osiągnięcia tego celu poprzez wprowadzenie dyskryminujących stawek celnych jest wysoki.

Daniel Gros – dyrektor brukselskiego think tanku „Ośrodek Badań Polityki Europejskiej”. Pracował dla Międzynarodowego Funduszu Walutowego i sprawował funkcję doradcy ekonomicznego dla Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, a także dla francuskiego premiera i ministra finansów.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test