Trzeba wspierać zwycięzców

Justin Yifu Lin (CC By UNIDO)

ObserwatorFinansowy.pl: Pański pomysł na gospodarkę to aktywne zaangażowanie państwa w jej rozwój, zgadza się?

Prof. Justin Yifu Lin: Tak. Państwo może realnie pomóc w rozwoju gospodarczym przez wspieranie wybranych sektorów.

Co to znaczy wspieranie? Protekcjonizm? W Unii Europejskiej nie jest on dozwolony.

Chodzi o inteligentną interwencję, a nie o taki protekcjonizm w starym stylu polegający na barierach, cłach i subsydiach, które prowadzą do wypaczeń.

Inteligentna interwencja – to się nie wyklucza?

Nie. W mojej koncepcji, Nowej Ekonomii Strukturalnej (NES), interwencja państwa polega na identyfikowaniu sektorów, w których dana gospodarka ma ukrytą przewagę komparatywną. Idzie o to, że istnieją takie sektory, w których koszty produkcji są na tle innych krajów niskie, ale ich rozwój tłumiony jest przez koszty transakcyjne. Rząd może te koszty obniżać, likwidując różnego typu bariery biurokratyczne, infrastrukturalne i technologiczne. Weźmy Indie i rozwój tamtejszych usług informatycznych. Pewna firma zauważyła kiedyś, że ze względu na różnicę stref czasowych może oferować usługi informatyczne albo call center firmom z USA. Hindusi pracowali, gdy Amerykanie spali, co dla tych drugich było bardzo korzystne. Tego typu działalność była niszą, dopóki w Indiach nie upowszechnił się internet i nie spadły jego koszty. Teraz Indie są w tej branży potęgą.

Jak rozumiem to zasługa rządu?

Tak. Polityka odegrała w tym dużą rolę.

Niektórzy uważają, że rząd nie jest zbyt skuteczny w znajdowaniu sektorów, które naprawdę mają potencjał rozwojowy. Wskazują Koreę Południową, mówiąc, że gdyby jej przywódcy korzystali z pańskich rad w latach 70. XX wieku, nie domyśliliby się potencjału tkwiącego w jej przemyśle stoczniowym i nie wspieraliby go. Na przykład prof. Ha-Joon Chang z University of Cambridge uważa, że na rozwój Korei Płd. pozwoliła właśnie tradycyjnie rozumiana protekcjonistyczna interwencja państwa. Dopiero ona wytworzyła tam przewagi konkurencyjne.

To nie jest właściwa diagnoza. W 1970 roku PKB per capita wynosiło w Korei zaledwie 40 proc. japońskiego. Japonia wówczas była liderem w produkcji stali, podstawowego surowca dla przemysłu stoczniowego. Produkcja stali w Korei mogła być tańsza niż w Japonii, gdyby państwo zainterweniowało, obniżając koszty transakcyjne i przeprowadzając pewne inwestycje, których nie chciał sfinansować rynek. I faktycznie państwo zainterweniowało, tworząc państwowy konglomerat stalowy, który w końcu stał się najbardziej konkurencyjną firmą na tym rynku. Korea Południowa to świetny przykład kraju, w którym polityka typu NES zadziałała.

Ale największą inspiracją dla NES są Chiny?

Tak.

Przecież wielu mówi o tym kraju jako o kolosie na glinianych nogach.

Od prawie 40 lat wróży się Chinom kryzys i nic z tych wróżb nie wynika. Eksperci mylą się, bo nie rozumieją tego kraju. Chiny to przykład dobrej polityki strukturalnej. Z jednej strony jesteśmy otwarci już od 1979 r. i wspieramy inwestycje zagraniczne, z drugiej strony nie wpuszczamy ich wszędzie, stawiając warunki i bariery w wybranych sektorach. Dane branże chronimy jednak tylko wtedy, gdy to konieczne, czyli np. jeśli są strategiczne dla obronności kraju. Wpuszczenie tam zagranicznej konkurencji równałoby się upadkowi działających w nich firm i zwięszonemu ryzyku dla bezpieczeństwa państwa. Ta właśnie taka polityka pozwalała nam się rozwijać przez 37 lat w tempie niemal 10 proc. rocznie. Gdy rozpoczynaliśmy tę przygodę, nasze PKB per capita było niższe niż w Indiach. Obecnie jest pięciokrotnie wyższe. Dlaczego? Ponieważ generalnie rzecz biorąc, Indie nie stosowały preferencji sektorowych. Owszem, rozwijały się szybko, w tempie średnio ok. 5,7 proc. PKB rocznie, ale mogły rozwijać się szybciej.

Może o względnie wolniejszym rozwoju Indii przesądziły inne czynniki? Na przykład duże różnice kulturowe…

Obecny premier Indii Narendra Modi był wcześniej przez 14 lat szefem rządu stanu Gudźarat. Budował tam infrastrukturę, wspierał sektory eksportowe i inwestycje, wybudował park przemysłowy, a więc realizował coś na wzór NES. Efektem było 10 proc. średniego wzrostu PKB per capita w tym stanie. Wniosek stąd taki, że polityka gospodarcza jest ważniejsza niż kultura.

Sądzi pan, że Polska po 1989 roku także mogła się szybciej rozwijać?

Wasza gospodarka – w porównaniu z innymi państwami satelickimi ZSRR i republikami postsowieckimi – osiągnęła wielki sukces, rozwijając się średnio w tempie 5 proc. rocznie. Ale to nie znaczy, że to jest maksymalne tempo, na jakie was stać. Dlaczego nie było to 7-8 proc.? Czas skończyć z minimalizmem. To możliwe, jeśli wasz rząd zacznie w polityce gospodarczej działać proaktywnie.

To w ogóle możliwe w warunkach europejskiej legislacji, która wyklucza pomoc publiczną?

Tak, bo – powtarzam – w NES nie chodzi o subsydia czy dotacje.

I w warunkach demokracji rozumianej po europejsku jako proces długiej debaty publicznej i powolnych decyzji?

Jak najbardziej. Proszę wziąć za przykład Irlandię, kraj właściwie aż do lat 80. XX w. bardzo biedny, z którego ludzie masowo emigrowali. Przez całe pół wieku wcześniej PKB per capita Irlandii był niższy od amerykańskiego o ponad 90 proc. Obecnie jest o kilka tysięcy dolarów wyższy! Jak to możliwe?

Irlandia wprowadziła bardzo niskie podatki dla firm, przyciągając w ten sposób amerykański kapitał, który potraktował ten anglojęzyczny kraj jako wrota do Europy.

Owszem, podatek korporacyjny na poziomie 12,5 proc. miał swój udział w sukcesie Irlandii, ale nie był on kluczowy. Przecież podatki obniżano tam już w latach 60. i 70. XX wieku, a w gospodarce niewiele się zmieniało. Dopiero w latach 80. zaczęto identyfikować sektory warte wsparcia i pomagać w ich rozwoju. Wtedy gospodarka ruszyła z kopyta.

Mówi pan o ukrytych przewagach komparatywnych w gospodarce i tym, że państwo może je ujawnić. Ale przecież państwo ma swoje główne zasługi w tłumieniu takich przewag – wiele barier na drodze do rozwoju biznesu ma swoje źródło w państwie. Może zanim zaczniemy oczekiwać od państwa wspierania i proaktywnej polityki, należałoby oczekiwać zdjęcia ciężaru podatków, biurokracji i regulacji z gospodarki, by zobaczyć, na co ją naprawdę stać? Wówczas może się okazać, że, aby osiągnąć 10 proc. rozwoju rocznie, nie trzeba będzie angażować już polityków.

Oczywiście, do idealnego modelu wolnego rynku Polsce wiele brakuje. Wciąż macie na przykład wiele firm w państwowych rękach. Czy jednak można oczekiwać, że to się zmieni? Łatwo rekomendować prywatyzację i deregulację, ale myślę, że trzeba wziąć pod uwagę, że Polska w 1989 roku nie rodziła się w próżni, ale była obarczona dziedzictwem pokoleń i poprzedniego systemu. To, że istnieją państwowe firmy, jest tego rezultatem. Czy negatywnym? Przed 1989 rokiem mieliście sporo firm w przemyśle cieżkim. Był on bardzo chłonny kapitałowo, ale jednocześnie bardzo nieefektywny i niekonkurencyjny. Gdyby te wszystkie firmy zamknięto, ryzykowano by wielkie bezrobocie, polityczną niestabilność i zahamowanie reform. Gdyby je sprywatyzowano, ryzykowano by oligarchizację gospodarki. Spójrzmy na Rosję, tam sprywatyzowane firmy utrzymały relacje z państwem. Prywatni przedsiębiorcy są przez państwo subsydiowani. Wytworzyła się oligarchia. Więc ani likwidacja, ani prywatyzacja nie stanowiły zawsze optymalnego rozwiązania. Politycy nie sprywatyzowali także firm związanych z obronnością i stabilnością energetyczną państwa. To zrozumiałe. Posunięcia reformatorskie zależą od okoliczności i żeby były skuteczne, należy dobrze ocenić, na jakim etapie znajduje się dana gospodarka. W Polsce już wyszliście z fazy transformacji, a weszliście w fazę rozwoju. Dopuściłbym więc u was dużą konkurencję w tych sektorach, w których Polska ma przewagi nad innymi. Wręcz aktywnie promowałbym tam konkurencję… Jestem tu jeden dzień i zdążyłem już namierzyć kilka sektorów wartych promocji, np. produkcję taboru kolejowego. Jestem pewien, że wasz rząd i jego eksperci znajdą jeszcze więcej branż.

Świetnie ma się nasz przemysł gier komputerowych i video. Odnosimy międzynarodowe sukcesy. To potencjalny kandydat na rządowe wsparcie?

Tak. Nawet liderzy potrzebują wsparcia, by swoje pozycje umacniać.

Skupmy się na tym przykładzie. O jakiego rodzaju wsparciu mówimy konkretnie?

Można próbować zrobić z Polski światową stolicę gier komputerowych. Należy inwestować w badania i rozwój, w kształcenie kadr, tworzyć inkubatory dla rozwoju nowych firm, próbować negocjować korzystne umowy o współpracy z innymi krajami, które pozwolą polskim firmom rozwijać w nich działalność, doskonalić prawo w kwestii ochrony własności intelektualnej, ściągać na wasz rynek zagraniczne firmy, pomagać polskim firmom w przejmowaniu podmiotów zagranicznych, by zyskiwały dostęp do ich know-how i technologii…

Pomagać w znaczeniu finansowania tych przejęć?

Należy ułatwiać finansowanie przez przyciąganie uwagi funduszy typu venture capital do wybranych sektorów, przez gwarancje kredytowe… Macie też bank inwestycjny, który może wejść w ich współfinansowanie. Niektóre inwestycje są dla rynku zbyt ryzykowane albo każą czekać na zwrot zbyt długo, by zainteresował się nimi prywatny kapitał. Państwo może pomóc w likwidowaniu tych niedoskonałości.

Czegoś tu nie rozumiem. Mamy firmy, które świetnie sobie radzą bez pomocy państwa i pan twierdzi, że państwo właśnie dlatego powinno im pomagać? Jaką wartość dodaną do świata tych profesjonalistów może wnieść urzędnik państwowy i jego działania?

Cóż, niektóre rzeczy po prostu zależą od urzędników. Na przykład wspomniana ochrona praw własności intelektualnej. Bez dobrych mechanizmów ochronnych wielu inwestycji nie opłaca się przeprowadzać. Sektor gier to sektor bazujący na kapitale ludzkim. Wspominałem o kadrach – urzędnik może reformować edukację tak, by kierować utalentowanych ludzi właśnie do tej branży. Wówczas to, co już jest sukcesem, w skali makro przełożobyły się na sukces większej liczby pojedynczych osób. Stany Zjednoczone prowadzą bardzo aktywnie politykę, o której mówię, w sektorze badań i rozwoju. Nie finansują pierwszych lepszych badań, ale starannie wybierają dziedziny warte wsparcia, np. farmację. Współczesny rząd jest jak przedsiębiorca, który musi alokować optymalnie ograniczone zasoby w dane branże, żeby uzyskać bądź utrzymać pozycję swoich gospodarek. Politycy, którzy podejmują właściwe decyzje strategiczne, wspierają rozwój.

A może po prostu przesuwają zasoby z jednych sektorów do innych, szkodząc jednym i pomagając drugim? Jeśli jutro zaczniemy promować sektor A, wzrosną tam płace i wyssie on ludzi z sektora B i C, hamując ich rozwój.

Rozwój jednego sektora, jeśli jest to sektor z przewagą komparatywną, napędza inne sektory z potencjałem. Jeśli faktycznie jakieś firmy jednak ucierpią, bo np. działają tam, gdzie przewaga jest mała, albo nie ma jej wcale, rząd może łagodzić negatywne efekty, redystrybuując część zysków z sektorów szybciej do wolniej rosnących.

Czy Nowa Ekonomia Strukturalna nie działa do pewnego stopnia wbrew dynamice rynku? Studiował pan na University of Chicago, mateczniku doktryny, powiedzmy, neoliberalnej. Pańscy koledzy z wydziału stwierdziliby, że wspieranie branż z przewagą komparatywną może prowadzić do nieoptymalnej alokacji zasobów. Założmy, że dzisiaj produkcja gier jest szybko rosnącą branżą, ale za rok może ten status stracić na rzecz innego sektora. Jeśli rząd wejdzie z polityką wsparcia gier, może uniemożliwić taki naturalny, rynkowy obrót spraw.

Przede wszystkim nie ma dowodów, że takie zjawisko się zadarza. Po drugie, rynek to na tyle silne narzędzie, że i tak w końcu to on wskaże te najbardziej rokujące branże. Moja koncepcja polega właśnie na tym, by w polityce gospodarczej kierować się sygnałami wysyłanymi przez rynek i faktycznymi uwarunkowaniami danych gospodarek.

Rozmawiał Sebastian Stodolak

Justin Yifu-Lin – chiński ekonomista, były szef Banku Światowego, obecnie wykładowa Peking University; jeden z najbardziej prominentnych propagatorów aktywnej roli państwa w gospodarce; autor koncepcji Nowej Ekonomii Strukturalnej.

Justin Yifu Lin (CC By UNIDO)

Zamknij pokaz zdjęć