Dla USA silne wzrosty importu to pretekst dla protekcjonizmu

02.03.2018
Obecnie Biały Dom przedstawia Chiny jako podmiot zaburzający globalne obroty handlowe. Przypadki silnych wzrostów importu do USA, także z Chin, nie dają jednak podstaw do wprowadzania ogólnych ograniczeń w handlu.


W niniejszym artykule analizujemy przypadki silnych wzrostów importu do Stanów Zjednoczonych w latach 2006-2016, w celu wskazania czy wprowadzenie dodatkowych obciążeń celnych jest zasadne. Przy pomocy prostej, opartej o teorię, metody identyfikacji silnych wzrostów  importu stwierdzamy, że w okresie 2014-2016 prawdopodobieństwo ich wystąpienia dla pojedynczej kategorii artykułów przemysłowych w Stanach Zjednoczonych wynosiło każdego roku zaledwie 1:32. Silne wzrosty  importu do Stanów Zjednoczonych nie są również skoncentrowane w sektorach, w których Chiny posiadają znaczące nadwyżki mocy produkcyjnych.

Prezydent Donald Trump wprowadził w styczniu cła ochronne na importowane pralki oraz panele i ogniwa słoneczne. W przeszłości Stany Zjednoczone rzadko sięgały do tej formy ograniczania importu. Obecnie kontekst prowadzonej polityki jest zasadniczo inny. Urzędnicy administracji prezydenta Trumpa bardzo często przedstawiają Chiny jako podmiot zaburzający funkcjonowanie znacznych obszarów globalnego handlu, zwłaszcza w sektorach, które mają duże nadwyżki mocy produkcyjnych.

Czy przypadki silnych wzrostów wielkości importu są jednak na tyle częste, że dają podstawy do powszechnego protekcjonizmu w stosunku do Chin i innych partnerów handlowych Stanów Zjednoczonych? Czy może wzrosty importu są tak zlokalizowane, że wymagana jest co najwyżej chirurgiczna interwencja w zakresie prowadzonej polityki?

Aby umieścić w odpowiedniej perspektywie niedawne podwyżki ceł, jak również oskarżenia przeciwko Chinom, w niniejszym artykule przedstawiamy dane na temat częstotliwości silnych wzrostów wielkości importu dóbr przemysłowych do Stanów Zjednoczonych w latach 2006-2016. Analizowana jest także częstotliwość występowania takich wzrostów importu w sektorach, w których zgodnie z opinią rządu chińskiego występują w Chinach znaczące nadwyżki mocy produkcyjnych.

Identyfikacja

Czym są silne wzrosty wielkości importu? Czym są one spowodowane? I jak można je zidentyfikować na podstawie łatwo dostępnych danych handlu międzynarodowego?

Uznając, że silny wzrost wielkości importu może zaszkodzić konkurującym firmom krajowym oraz ich pracownikom, ekonomiści mają często problem ze zrozumieniem, dlaczego decydenci skupiają się na takich wzrostach (zmienna endogeniczna), a nie na ich przyczynach. Nawet w takich sytuacjach często uznaje się, że ogólne korzyści wynikające z większego importu przewyższają straty ponoszone przez producentów krajowych.

Aby skonkretyzować omawiany problem, rozważamy przypadek dużej otwartej gospodarki, w której krajowi nabywcy są zaopatrywani zarówno przez dostawców zagranicznych, jak i firmy krajowe. Załóżmy, że jedna grupa zagranicznych dostawców uzyskuje korzyści, wynikające ze znacznego spadku kosztów produkcji (np. z powodu dużego wsparcia rządu) lub, że ci dostawcy decydują się na „zalanie” rynku nadwyżkami zapasów. Na konkurencyjnym rynku teoretyczne przewidywania w przypadku towarów jednorodnych są jasne: zagraniczni dostawcy, których koszty spadną, zwiększą swoje udziały w rynku, a całkowita wartość importu od innych dostawców zagranicznych spadnie. Kluczem do zidentyfikowania silnego wzrostu wielkości importu jest nie tylko sprawdzenie, czy znacznie zwiększył się import z jednego źródła (lub większej ich liczby), ale czy całkowita wartość importu z innych źródeł spadła.

Łatwo dostępne dane Organizacji Narodów Zjednoczonych na temat zgłaszanych wartości handlu międzynarodowego mogą zostać wykorzystane do określenia, kiedy występują silne wzrosty wielkości importu, a naszym celem było opracowanie metody, która mogłaby być łatwo powielana przez innych. Konkretniej, używając zdezagregowanych danych (na poziomie sześciocyfrowym), zbadaliśmy import produktów przemysłowych do Stanów Zjednoczonych w latach 2006-2016 i określiliśmy, dla każdego produktu i roku, zagranicznych partnerów handlowych, w przypadku których:

  • udział importu z jednego źródła zagranicznego (lub większej ich liczby) wzrósł o co najmniej 5 proc. w danym roku;
  • całkowita wartość importu ze wszystkich innych źródeł (niedoświadczających silnego wzrostu) spadła w danym roku.

Aby uniknąć uwzględniania przepływów handlowych o niewielkim znaczeniu komercyjnym, jako silnych wzrostów wielkości importu, nałożyliśmy również dwa następujące wymogi odnośnie obserwowanych przepływów handlowych w roku, w którym nastąpił rzekomy silny wzrost wielkości importu:

  • łączna wartość importu od każdego zagranicznego partnera handlowego odpowiedzialnego za silny wzrost przekroczyła 100 milionów dol.;
  • udział importu od zagranicznych partnerów handlowych odpowiedzialnych za gwałtowny wzrost przekroczył 10 proc.

Oczywiście, sprawdziliśmy czy uzyskane wyniki jakościowe są wrażliwe na powyższe założenia – okazało się, że nie są. Ta metoda pozwala nam określić: ile silnych wzrostów importu do Stanów Zjednoczonych ma miejsce każdego roku, jaki odsetek importu produktów przemysłowych do Stanów Zjednoczonych dotknięty jest silnymi wzrostami każdego roku, jacy partnerzy handlowi odpowiadają za te silne wzrosty oraz, w których sektorach takie silne wzrosty wielkości importu następują.

Rzadkie zjawisko

W wykorzystanym przez nas zestawie danych, import produktów przemysłowych do Stanów Zjednoczonych podzielony jest na 4 152 kategorie. Wskazano 1710 przypadków, w których w latach 2006-2016 nastąpił silny wzrost wielkości importu produktów przemysłowych, co odpowiada średniej liczbie 155 takiego typu wzrostów rocznie.

Silne wzrosty wielkości importu produktów przemysłowych osiągnęły swój szczytowy poziom w czasie chaosu, towarzyszącego załamaniu handlu światowego w 2009 roku. W tym roku 216 kategorii produktów przemysłowych doświadczyło silnych wzrostów wielkości importu. Jednakże, nawet w tamtym roku, prawdopodobieństwo, że dana ​​kategoria produktów przemysłowych doświadczyła silnego wzrostu importu wynosiło tylko 1:19.

W 2009 roku mniej niż 10 proc. wartości importu towarów przemysłowych do Stanów Zjednoczonych przypadało na kategorie produktów, dla których występowały silne wzrosty wielkości importu. Od 2009 roku znacznie spadła częstotliwość takich wzrostów oraz udział importu z takimi wzrostami. W ciągu ostatnich trzech lat naszej próby, w okresie lat 2014-2016, prawdopodobieństwo, że w danej kategorii produktów przemysłowych wystąpił silny wzrost wielkości importu wynosiło 1:32.

Silne wzrosty i importu stały się zjawiskiem tak rzadkim, że dotyczyły mniej niż 5 proc. całkowitego importu towarów przemysłowych. Zakładając, że na pierwsze strony gazet trafiają przypadki silnych wzrostów importu, wartych miliardy dolarów, to w ostatnich latach występowały one w przypadku produktów, odpowiadających za mniej niż 3 proc. importu w danej kategorii.

Chiny za to nie odpowiadają

Spośród partnerów handlowych Stanów Zjednoczonych, odpowiedzialnych za dużą liczbę przypadków silnych wzrostów wyróżnić można:

  • Kanadę,
  • Chiny,
  • Meksyk.

Uderzający jest fakt, że udział Chin w silnych wzrostach importu do Stanów Zjednoczonych mocno spadł po 2011 roku. Do 2016 roku, ostatniego, dla którego dostępne są dane, silne wzrosty wielkości importu pochodzące z Chin odpowiadały za zaledwie 10,8 proc. importu produktów przemysłowych do USA, które takich wzrostów doświadczyły. Tzw. „chiński szok importowy” osiągnął szczytowy poziom w 2010 roku i od tego czasu stracił znaczną część swojej mocy.

Udział Kanady i Meksyku naprzemiennie wzrasta i obniża się, co może mieć wpływ na stanowisko negocjacyjne administracji prezydenta Donalda Trumpa w zakresie renegocjacji układu NAFTA.

W 2015 i 2016 roku decydenci, zajmujący się kwestiami handlu, często twierdzili, że nadwyżki mocy produkcyjnych w chińskim przemyśle prowadziły do zaburzeń w globalnej wymianie komercyjnej oraz konfliktów handlowych. Kwestia nadwyżek produkcji stała się tak kontrowersyjna, że ​​była omawiana nawet na spotkaniach G20.

Aby ocenić zasadność tych obaw, obliczyliśmy odsetek importu produktów przemysłowych do USA, za jaki odpowiadają kategorie produktów z sektorów, w odniesieniu do których Chiny przyznały się do poważnego problemu z nadmiarem mocy produkcyjnych. Należy zauważyć, że nie każda kategoria produktów w danym sektorze odnotowała silny wzrost wielkości importu do Stanów Zjednoczonych.

Jeżeli transgraniczne efekty zewnętrzne powodowane nadwyżką mocy produkcyjnych w Chinach są tak poważne jak twierdzą niektórzy eksperci i politycy, to nie powinniśmy ograniczać naszych obliczeń do silnych wzrostów wielkości importu z Chin. Zamiast tego uwzględniliśmy w naszych obliczeniach silne wzrosty wielkości importu z dowolnego źródła, w kategoriach produktów związanych z sektorami, o którym wiadomo, że w ich przypadku występują w Chinach nadwyżki mocy produkcyjnych.

W 2013 roku Rada Państwowa Chin wydała oficjalną opinię, w której wyróżniła sektor stalowy, sektor aluminium, szkła, produkcji cementu oraz sektor stoczniowy, jako obszary występowania poważnych nadwyżek mocy produkcyjnych. Dopasowaliśmy te sektory, na ile to było możliwe, do sektorowych kategorii centralnej klasyfikacji produktów ONZ.

Wbrew wielu dyskusjom, toczonym w ramach G20, linie produktów, w przypadku których zdarzają się silne wzrosty wielkości importu do Stanów Zjednoczonych, nie znajdują się w sektorach, w odniesieniu do których Chiny przyznały się do poważnego problemu z nadmiarem mocy produkcyjnych. Na te sektory przypada mniej niż 12,5 proc. importu produktów przemysłowych do USA, w przypadku którego wystąpiły silne wzrosty wielkości importu.

Nie znaczy to, że chińska nadwyżka mocy produkcyjnych nie przysporzyła partnerom handlowym problemów w obrębie tych sektorów, a jedynie, że niewielka część gwałtownych wzrostów wielkości importu do Stanów Zjednoczonych występuje w tych sektorach. Systemowy wpływ chińskich nadwyżek mocy produkcyjnych został prawdopodobnie wyolbrzymiony.

Implikacje dla decydentów i analityków

Silne wzrosty wielkości importu produktów przemysłowych do Stanów Zjednoczonych występują zbyt rzadko i wiążą się ze zbyt małym wolumenem wymiany handlowej, aby mogły przyczynić się do daleko idących zniekształceń w międzynarodowym handlu Stanów Zjednoczonych.

Tzw. „chiński szok importowy”, w szczególności nadwyżki mocy produkcyjnych w chińskim przemyśle wytwórczym, nie odpowiadają za znaczną część obrotu handlowego USA, doświadczającego zjawiska silnych wzrostów wielkości importu.

Z tej analizy wynikają trzy konsekwencje dla polityki państwowej:

  1. Silne wzrosty wielkości importu do Stanów Zjednoczonych są zjawiskiem tak rzadkim, że nie powinny być wykorzystywane jako pretekst do wprowadzania ogólnych ograniczeń w handlu.
  2. Biorąc pod uwagę, że silne wzrosty wielkości importu z Chin stanowią coraz mniejszy odsetek ogólnego importu do USA, trudno opierać na tej podstawie krytykę polityki władz chińskich.
  3. Grupa G20 musi ponownie przemyśleć, czy, i w jaki sposób, nadwyżki mocy produkcyjnych powodują szkodliwe skutki uboczne dla obrotu handlowego.

Niektórzy obrońcy twardego amerykańskiego systemu kontroli importu mogą ripostować, że silne wzrosty wielkości importu są tak rzadkie właśnie z powodu skutecznego, odstraszającego działania tego systemu. Powtórzyliśmy więc powyższą analizę dla Szwajcarii, państwa o wysokim dochodzie, w którym udział produkcji w PKB jest znacznie większy niż w przypadku Stanów Zjednoczonych, i które nie posiada systemu antydumpingowego, antysubsydyjnego, ani ochronnego. Za wyjątkiem okresów, kiedy szwajcarska waluta doświadczyła silnej aprecjacji, silne wzrosty wielkości importu do Szwajcarii niewiele różniły się pod względem skali i częstotliwości od obserwacji poczynionych odnośnie Stanów Zjednoczonych.

Kalkulacje te generują szereg pytań dla analityków. Czy istnieje lepszy sposób na identyfikację silnych wzrostów wielkości importu, zwłaszcza na podstawie dostępnych danych ONZ na temat wartości handlu?

Dlaczego amerykańskie firmy składają każdego roku tak małą liczbę wniosków o zbadanie potrzeby wprowadzenia środków ochronnych, w porównaniu z liczbą silnych wzrostów wielkości importu? Jakie są przyczyny występującej w różnych okresach i różnych sektorach zmienności liczby silnych wzrostów wielkości importu? I jakie mechanizmy, jeżeli takie istnieją, w ramach których sektorowe nadwyżki mocy produkcyjnych generują silne wzrosty wielkości importu oraz tarcia handlowe, mogą wyjaśnić te zjawiska?

Simon Evenett – profesor Handlu Międzynarodowego, Uniwersytet w St. Gallen; Pracownik naukowy CEPR.

Johannes Fritz – pracownik naukowy w katedrze im. Fundacji Max Schmidheiny’ego, Uniwersytet w St. Gallen.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły