Prof. Martin Feldstein (Fot. PS)
Nowe amerykańskie zaporowe cła na pralki oraz panele i komórki słoneczne to część flagowej polityki administracji Donalda Trumpa w zakresie zmiany relacji handlowych z zagranicznymi partnerami USA. Ministerstwo handlu wprowadziło do końca 2017 roku 79 antydumpingowych i wyrównawczych ceł, zwiększając liczbę tego rodzaju postępowań o całe 52 procent w porównaniu do roku 2016.
Trwają renegocjacje umowy NAFTA (North American Free Trade Agreement) z Kanadą i Meksykiem w kwestii energii, inwestycji, usług finansowych i rolnictwa. Administracja Białego Domu zapowiada też renegocjacje umów z Unią Europejską. Polityka ta została podjęta pod hasłem konieczności zmniejszenia deficytu handlowego USA. Wywołało to falę krytyki ze strony ekonomistów, którzy jednogłośnie wskazali, iż jest to błędne rozumienie przyczyn deficytu, i protekcjonizm nie pomoże w jego zbiciu.
Donald Trump nie znosi deficytu, uważa bowiem, że ujemne saldo w handlu zagranicznym dowodzi, iż Stany Zjednoczone tracą na wymianie handlowej więcej importując niż eksportując, a więc jest skutkiem nieuczciwych praktyk zagranicznych partnerów. Taka asymetria prowadzi też jego zdaniem do likwidacji amerykańskich miejsc pracy.
Jak wskazał ekonomista Timothy Taylor kierujący kwartalnikiem Amerykańskiego Stowarzyszenia Ekonomistów – tak rozumieją zjawisko politycy i część Amerykanów, ale żaden z ekonomistów.
Pytanie skąd bierze się deficyt pojawia się w amerykańskiej debacie publicznej nie po raz pierwszy, bo deficyt utrzymuje się od ponad 30 lat; ostatnią nadwyżkę w handlu USA miało w 1975 roku.
Jak napisał ekonomista CATO Institute 20 lat temu, deficyt „jest problemem handlu tyleż często dyskutowanym co najmniej rozumianym”. Wyjaśniał wówczas, iż deficyt jest rezultatem napływu do USA kapitału – Ameryka była, i wciąż jest, atrakcyjnym rynkiem dla inwestorów z całego świata, stała się więc netto importerem kapitału. Inwestycje w USA są większe niż własne oszczędności. Deficyt rośnie, bo rośnie popyt na dolara.
Deficyt USA zaczął narastać w latach 80. XX wieku, równolegle ze wzrostem wartości amerykańskiej gospodarki i zasobności gospodarstw domowych. W 1982 roku wynosił 24 mld dol., pięć lat później, po cięciach podatkowych wprowadzonych przez prezydenta Ronalda Reagana, już 153 mld dolarów.
Największy skok nastąpił w latach 1992-2006 (z 39 do 762 mld dolarów), kiedy pod naciskiem USA uwolniony został przepływ międzynarodowego kapitału i handlu. Kraje rozwijające się otworzyły swoje rynki finansowe, co istotnie zintensyfikowało proces globalizacji. Kluczem była pozycja dolara jako międzynarodowej waluty i rosnący na nią popyt. Po kryzysie 2008 roku deficyt zmniejszył się o 200 mld dolarów, ale od 2016 r. rośnie.
Deficyt napędza zakup tanich, produkowanych zagranicą, gotowych produktów, głównie konsumpcyjnych (wartość w 2016 r. 584 miliardów dolarów), w tym samochodów (350 mld dol.). Deficyt podnosił też zwykle mocno import ropy naftowej, ale dzięki boomowi łupkowemu zależność od importu ropy zmniejsza się, choć wciąż przekracza on eksport – w 2016 roku proporcja wynosiła 144 mld do 81 miliardów dolarów (boom łupkowy wspierały poprzednie rządy USA, aby podnieść bezpieczeństwo energetyczne Stanów Zjednoczonych, uniezależniając kraj od importu ropy z krajów OPEC. USA ma natomiast nadwyżkę w handlu zagranicznym w usługach – własności intelektualnej (licencje i tantiemy), turystycznych i transportu, finansowych i ubezpieczeniowych oraz informatycznych.
Instytucje zajmujące się handlem zagranicznym USA (ministerstwo, izba handlu, specjalni przedstawiciele) postrzegają deficyt w handlu z mieszanymi uczuciami. W minionych dekadach tani import pomógł w łagodzeniu inflacji, którą wielu ekonomistów wskazywało jako zagrożenie dla gospodarki pod koniec lat 1990-tych. Jednakże zwiększony import specyficznych towarów jest widziany jako zagrożenie dla krajowych producentów czy nawet całych sektorów.
Dlatego chociaż USA jak dotąd miało niskie stawki celne, o blisko połowę niższe niż Unia Europejska (na przykład cła na panele słoneczne prawie identyczne jak obecnie wprowadzone przez USA, Unia Europejska ma już od 2013 roku) nie mniej najwyższe wśród krajów G20 bariery pozacelne. Obecny protekcjonizm jednak narósł na niezadowoleniu z nieuczciwych praktyk niektórych partnerów handlowych.
Główni partnerzy handlowi USA to Chiny, Kanada i Meksyk. Deficyt mają Stany Zjednoczone w wymianie z ośmioma partnerami – największy jednak, stanowiący 70 procent całego deficytu, w handlu z Chinami.
Amerykański eksport do Chin miał wartość w 2016 roku jedynie 116 miliardów, import natomiast trzykrotnie więcej – 463 mld dol. USA importuje z Chin elektronikę, odzież i różnego typu urządzenia. Często amerykańscy producenci wysyłają do produkcji i montażu w Chinach surowce i półprodukty. Powracające do USA produkty gotowe uważane są także za import.
Produkcja i eksport Chin obficie korzystają z subsydiów chińskiego rządu. Przykładem są tu producenci stali, statków, czy samochodów elektrycznych – rządowe „zachęty” wyniosły w ubiegłym roku średnio 15 tysięcy dolarów na jeden taki samochód. Jest to częścią polityki przestawiania kraju na tego rodzaju transport. Według badania opublikowanego w VoxEU chińskie stocznie podwoiły w minionych latach udział w światowym rynku ponieważ subsydia rządu obniżyły koszty produkcji średnio o 13-20 proc.
Amerykański przedstawiciel do spraw handlu wszczął w minionym roku dochodzenia przeciwko Chinom w obszarach: prawa własności intelektualnej, innowacji i rozwoju technologii. Kwestię zagrożenia bezpieczeństwa narodowego USA stanowi nieuczciwie wyceniany eksport chińskiej stali. Administracja USA rozważa nałożenie sankcji, jeśli dochodzenie wykaże naruszania międzynarodowego prawa. Polityka ta może wspomóc eksport amerykański, o ile nie wywołała polityki odwetowej, nie zmniejszy jednak deficytu na rachunku bieżącym państwa.
Co więcej, jak wskazuje Jeffrey Frankel z Harvardu cięcia podatkowe wprowadzone pod koniec roku mogą podnieść deficyt handlowy i budżetowy państwa, bo podniosą konsumpcję. Podobne zjawisko miało miejsce po wprowadzeniu cięć podatkowych przez prezydenta Ronalda Reagana w latach 1981–1983 oraz George’a W. Busha w 2001 i 2003 roku.
Jak można zmniejszyć deficyt? Ekonomiści wskazują na dwa podstawowe sposoby redukcji. Pierwszy to oczywiście wydawać mniej, oszczędzać więcej. Oznaczałoby to konieczność zmiany stylu życia Amerykanów na wzór społeczeństwa Niemiec, które mają legendarnie wysokie nadwyżki w handlu. Konieczność zaciśnięcia pasa dotyczyłaby indywidualnych osób i gospodarstw domowych, albowiem amerykański biznes oszczędza więcej niż wydaje.
Drugą możliwością jest deprecjacja waluty. Słabszy dolar sprawia, że import jest droższy, a eksport tańszy, co poprawia bilans handlowy. W tym duchu sekretarz skarbu Steven Mnuchin anonsował niedawno w Davos pozytywne strony osłabienia dolara.
Wprowadzenie takich polityk korekcyjnych uderzyłoby jednak Amerykanów po kieszeni. Jak pisze Martin Feldstein, zredukowanie deficytu handlowego USA o 1 proc. PKB wymaga, aby ceny eksportu spadły o 10 procent a importu wzrosły o 10 procent.
Jest też trzecia możliwość zbicia deficytu – przez ograniczenie napływu kapitału do USA. Jest jednak sprzeczna z interesami tak Stanów Zjednoczonych, jak i reszty świata.
Na makroekonomicznym poziomie deficyt USA trzeba rozpatrywać w ścisłym związku ze specjalną rolą USA w globalnej gospodarce, która operuje faktycznie na standardzie dolara. 64 proc. światowych rezerw jest utrzymywane w dolarach. W ostatniej dekadzie centralne banki zwiększyły te rezerwy o ok. 5 bilionów dolarów. Tłumaczy to m.in. fakt, że 87 procent transakcji walutowych na świecie przeprowadzanych jest w dolarze i tylko 13 procent kontraktów walutowych dotyczy dwóch walut innych niż dolar.
Głębokość i wysoki stopień bezpieczeństwa amerykańskich rynków finansowych i nieporównywalna wciąż siła tej gospodarki powodują, że faktycznie USA może utrzymywać deficyt handlowy bez podwyższania stóp procentowych lub innych konsekwencji finansowych.
I tak długo, jak długo Stany Zjednoczone pozostają wiarygodne politycznie i ekonomicznie, deficyt na rachunku bieżącym, a więc i handlowy, nie są niebezpieczne. Czy może się to zmienić? Oczywiście. Na przykład poprzez szok polityczny czy gospodarczy. Jeśli inwestorzy „trzymający” amerykańskie zadłużenie przestaną postrzegać USA jako wiarygodnego partnera, może mieć to katastrofalne dla USA skutki – od spadku wartości dolara, przez podwyżkę stóp procentowych i „uduszenie” gospodarczej aktywności.
Czy to jest prawdopodobne? Obecna zwyżka na amerykańskiej giełdzie świadczy, iż mało, chociaż europejskie banki zaczynają sięgać po chińską walutę. Warto jednak pamiętać, że tego rodzaju obawy leżały u podstaw decyzji wykupowania upadających amerykańskich banków w 2008 roku tak, aby amerykański system finansowy nie stracił wiarygodności. Obecna administracja nie ma takiego problemu. Chce zmniejszyć deficyt handlu, bo prezydent uważa, że USA jest ofiarą nieuczciwych praktyk handlowych innych krajów.
Trzeba zauważyć zmianę w retoryce administracji i Białego Domu w ostatnich miesiącach, w kierunku potrzeby przeciwdziałania nieuczciwej konkurencji. Najważniejszym świadectwem tej zmiany jest opublikowana przez Biały Dom w grudniu ubiegłego roku Strategia Narodowego Bezpieczeństwa. Nowatorskim podejściem w stosunku do podobnych dokumentów poprzednich administracji, jest to, iż kładzie nacisk na gospodarkę, której bezpieczeństwo jest także „narodowym bezpieczeństwem”.
W rozdziale o wspieraniu amerykańskiego dobrobytu autorzy podkreślają, że administracja będzie starała się zapewnić Amerykanom możliwości zwiększenia eksportu i przełamać bariery, jakie inne kraje wprowadziły wobec amerykańskich produktów, jak dumping, bariery pozataryfowe, czy wymuszone transfery technologii.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
