„Window dressing” finansów publicznych

19.05.2011
Ministerstwo Finansów przedstawiło trzy dokumenty, pokazujące ścieżkę ograniczenia deficytu i utrzymania długu publicznego poniżej granicy 55 proc. Są to znowelizowany Program Konwergencji, Wieloletni Plan Finansowy na lata 2011-2014 oraz projekt ustawy budżetowej na rok 2012.  Przedstawione w nich wyliczenia odnoszące się do długu i deficytu są w wielu miejscach niespójne.

Jacek Rostowski, minister finansów (c) PAP


Niespójność ta częściowo wynika z niespójności celów, jakie stawia Ministerstwo Finansów, a częściowo z różnych definicji, stosowanych do sfery finansów publicznych.

Polityka fiskalna obecnego rządu podporządkowana jest dwu celom. Celem zewnętrznym jest obniżenie deficytu sektora finansów publicznych do poziomu poniżej 3 proc. PKB w roku 2012. Cel wewnętrzny to niedopuszczenie do przekroczenia przez dług publiczny progu 55 proc., zapisanego jako ważny próg ostrożnościowy w ustawie o finansach publicznych. Te cele nie są rozbieżne, ale nie są też tożsame. W praktyce może to oznaczać, że rząd wiedząc, iż niemożliwe jest zrealizowanie celu trudniejszego, skupi się na łatwiejszym, a jednocześnie ważniejszym z politycznego punktu widzenia.

Cel łatwiejszy, a zarazem politycznie ważniejszy to utrzymanie długu poniżej granicy 55 proc. Gdyby została ona przekroczona – o czym oficjalnie wiadomo jest najpóźniej w końcu maja – na kolejny rok (czyli r+2, gdzie r oznacza rok przekroczenia przez dług granicy 55 proc..) rząd musi przedstawić budżet, w którym deficyt jest na tyle mały, by zapewnić obniżenie relacji długu do PKB.

Co ten zapis oznaczałby w praktyce – nie wiadomo, gdyż sytuacja taka przez kilkanaście lat obowiązywania ustawy (z poprawkami zaostrzającymi sankcje za przekroczenie długu) nigdy jeszcze nie miała miejsca.

Teoretycznie, w takim wypadku budżet powinien zostać zbilansowany, a nawet zanotować nadwyżkę, gdyż i tak sektor finansów publicznych ma wydatki nie ujęte w budżecie centralnym. Oznaczałoby to zatem redukcję wydatków państwa lub podniesienie podatków o łączną kwotę co najmniej 40-50 mld zł. Ale równie dobrze można oczekiwać innej interpretacji ze strony ministra finansów. Mógłby na przykład uznać, że zależny od niego deficyt: 30-40 mld zł – zwiększa zadłużenie państwa w tempie nie przekraczającym nominalnego wzrostu PKB, a zatem niewielkie jego ograniczenie będzie zabiegiem wystarczającym do spełnienia wymogów ustawy.

Tak, czy inaczej przekroczenie 55 proc. byłoby polityczną porażką rządu i wywołałoby falę krytyki. Dlatego też Ministerstwo Finansów bardzo pilnowało, by poziom ten w roku przedwyborczym nie został przekroczony.

Na użytek wewnętrzny zarówno dług publiczny, jak i deficyt sektora finansów, a już zwłaszcza deficyt budżetu centralnego są ustalane według definicji określanej przez Ministerstwo Finansów. Innymi słowy – rząd niemal całkowicie kontroluje finanse publiczne, w tym sensie, że może arbitralnie zmieniać podstawowe definicje, określające ich stan. W dodatku to Ministerstwo Finansów oblicza wysokość długu i deficytu, a kontrola instytucji zewnętrznych, np. NIK, jest ograniczona. Nie chcę przez to sugerować, że rząd prowadzi kreatywną księgowość (podobnie jak przed laty czyniła Grecja), ale w sytuacji zbliżania się do kolejnego progu ostrożnościowego ma duże pole manewru. Może na przykład przeprowadzić operacje zakupu swapów walutowych (co zresztą już czyni).

Skoro rząd może sam określać, co jest, a co nie jest długiem publicznym, zapisane w ustawie progi ostrożnościowe są raczej miękkim ograniczeniem budżetowym. Według kryteriów krajowych w roku 2010 dług sektora finansów publicznych wyniósł 53 proc., a dług publiczny liczony według unijnej metodologii ESA’95 – 55 proc. PKB.

Warto zauważyć, że z roku na rok rozpiętość między „długiem krajowym”, a „długiem ESA 95” rośnie. W roku 2008 odpowiednie wielkości wynosiły: 47,1 i 47,2 proc.   (różnica 0,1 pkt. proc.), w roku 2009: 49,9 i 51 proc. (różnica 1,1 pkt. proc.). A w roku 2010 różnica wyniosła 2 pkt. proc.

Cel zewnętrzny – obniżenie deficytu liczonego metodą ESA’95 poniżej 3 proc. jest trudniejszy do osiągnięcia, gdyż pole do manipulowania statystykami jest znacznie mniejsze, choć istnieje (swapy, sztuczne umacnianie złotego na kilka dni przed końcem roku). Ale konsekwencje polityczne nie osiągnięcia tego celu będą mniejsze, a w dodatku odłożone w czasie. Rząd zobowiązał się wobec Komisji Europejskiej do tak znacznego zacieśnienia fiskalnego dopiero w roku 2012. Dla ekonomisty to horyzont niedługi, ale dla polityka oznacza niemal epokę.

W końcu 2012 roku lub na początku roku 2013, gdy będzie znany wynik finansów publicznych, będzie już dawno po wyborach. Nie wiadomo, kto będzie wówczas premierem, jakie partie będą tworzyły rząd i kto będzie ministrem finansów. Nawet jeżeli założymy polityczne status quo, niewielkie przekroczenie celu fiskalnego (nie więcej niż o 1 pkt. proc.) będzie miało ograniczone konsekwencje dla Polski, a jeszcze mniejsze dla rządu. Utrzymana zostanie procedura nadmiernego deficytu, ale jest wątpliwe, by miało to poważniejsze skutki finansowe.

Wprawdzie w marcu Rada Ecofin uzgodniła projekt zmian Paktu Stabilności i Wzrostu, prowadzący do silniejszego egzekwowania obowiązku osiągania średniookresowych celów budżetowych i zwiększenie sankcji dla krajów (przede wszystkim strefy euro) za nieprzestrzeganie rekomendacji Rady odnośnie wysokości deficytu, ale kary finansowe nie będą zbyt dotkliwe. We wrześniu 2010 Komisja Europejska zaproponowała, by kraj, który przekroczy dopuszczalną granicę deficytu musiał złożyć depozyt w wysokości 0,1-0,2 proc. PKB, czyli w przypadku Polski 1,6-3,2 mld zł. Na razie to tylko propozycje, których ostateczny kształt poznamy za kilka miesięcy. Nie wiadomo od którego momentu naliczana byłaby opłata i czy będzie obejmowała kraje spoza strefy euro.

Przy lekturze dokumentów Ministerstwa Finansów, odnoszących się do polityki budżetowej ma się wrażenie, że autorom nie zależy na klarownym przedstawieniu scenariuszy kształtowania się deficytu i długu w najbliższych latach. W Wieloletnim Planie Finansowym zakłada się na przykład, że w końcu roku 2011 państwowy dług publiczny wyniesie 799 mld zł, a w roku 2012 potrzeby pożyczkowe państwa netto 51,9 mld zł. Jeśli państwo pożyczy netto prawie 52 mld zł, to na koniec roku 2012 dług powinien wynosić 850,9 mld zł, tymczasem według wyliczeń Ministerstwa Finansów wyniesie 839,6 mld zł.

Potrzeby pożyczkowe państwa dotyczą operacji Ministerstwa Finansów i nie obejmują samorządów. Skoro przyrost długu ma być mniejszy niż potrzeby pożyczkowe netto, to najwyraźniej Ministerstwo Finansów zakłada, że samorządy nie tylko nie będą w roku 2012 zaciągały długów, ale się oddłużą. Wyliczenia te dotyczą „krajowego” długu i deficytu. Być może Ministerstwo Finansów zakłada kolejną zmianę definicji, dzięki której niespójne wyliczenia osiągną logiczne wytłumaczenie.

Pozostaje jednak niespójność między celem fiskalnym, zapisanym w Programie Konwergencji, a projektem ustawy budżetowej na rok 2012. Minister finansów obiecuje Unii, że w roku 2012 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zostanie obniżony do 2,9 proc., czyli w porównaniu z rokiem 2011 o 2,7 proc. PKB. W wielkościach bezwzględnych oznacza to zacieśnienie o 38 mld zł. Chodzi o wielkości liczone metodą ESA’95.

W projekcie ustawy budżetowej na rok 2012 przyjmuje się tymczasem, że w przyszłym roku deficyt budżetu centralnego (według definicji „krajowej”) wyniesie 35 mld zł, a w uzasadnieniu do ustawy stwierdza się, że deficyt budżetu państwa w roku 2011 wyniesie 35,742 mld zł, wobec planowanego 40,2 mld. Ministerstwo planuje zatem zacieśnienie własnych finansów zaledwie o 742 mln zł (0,046 proc. PKB), a cała reszta ma się dokonać w obszarze przez Ministerstwo Finansów niekontrolowanym lub kontrolowanym tylko częściowo.

10,7 mld zł „oszczędności” ma pochodzić z bilansu środków europejskich. W roku 2011 deficyt w tym obszarze wyniesie 15,4 mld zł (dochody 68,6 mld zł, a wydatki 84,0 mld zł), a w 2012 deficyt spadnie do 4,7 mld zł (dochody wyniosą 74,1 mld zł, a wydatki 78,8 mld zł). To efekt kończenia realizacji projektów inwestycyjnych finansowanych w ramach perspektywy budżetowej 2007-2013. Ale to wciąż o wiele za mało, by osiągnąć obiecany Komisji Europejskiej poziom deficytu.

Co ciekawe, w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata 2011-2014 tylko w jednym miejscu jest odniesienie do Krajowego Funduszu Drogowego oraz Funduszu Kolejowego, które według „krajowej” definicji nie są zaliczane do sektora finansów publicznych, a według ESA’95 są. W dokumencie nie ma wyszczególnionych wydatków i dochodów tych funduszy z rozpisaniem na poszczególne lata, a jedynie stwierdza się, że „w latach 2011-2013 zaplanowano, że KFD wyda na ten cel (tzn. na infrastrukturę) 63,3 mld zł, natomiast wydatki Funduszu Kolejowego na infrastrukturę w latach 2011-2014 wyniosą 1,1 mld zł.

Skądinąd wiadomo, że w roku 2012 wydatki z Państwowego Funduszu Drogowego mają wynieść 29,96 mld zł, z czego 10,5 mld (0,65 proc. PKB) ma pochodzić z obligacji Banku Gospodarstwa Krajowego. I ta suma zwiększy deficyt.

Spójrzmy jeszcze raz na rachunki budżetowe roku 2012. Deficyt budżetu centralnego ma wynieść 35 mld zł, czyli 2,16 proc. PKB. Obniżone transfery do OFE (według projektu ustawy budżetowej) 9 mld zł, czyli 0,56 proc. PKB, przyrost zadłużenia PFD 10,5 mld zł, czyli 0,65 proc. PKB. Łącznie zatem  deficyt  budżetu centralnego (w pewnym uproszczeniu – liczony metodą ESA’95) wyniesie w 2012 roku 3,36 proc. I znów wychodzi na to, że jedynym sposobem obniżenia deficytu sektora rządowego i samorządowego do 2,9 proc. PKB będzie nadwyżka w finansach samorządów. Minister stara się narzucić gminom większą dyscyplinę wydatków, co wywołuje protesty, ale jest mało prawdopodobne, by zmusił samorządy do osiągnięcia w przyszłym roku nadwyżki, a to oznacza, że obietnice tak znacznego zacieśnienia fiskalnego są mało wiarygodne.

Trudno też przypuszczać, by nadwyżkę zanotowały powiązane z budżetem fundusze. Wprawdzie w Programie Konwergencji Ministerstwo Finansów zakłada, że w 2012 roku fundusze ubezpieczeń społecznych zanotują nadwyżkę 0,2 proc. PKB (czyli ponad 3 mld zł), ale w projekcie ustawy budżetowej na rok 2012 o niczym takim nie ma mowy. Przeciwnie – wydatki FUS będą większe od dochodów, przy czym ponad 40 mld zł wyniesie dotacja z budżetu.

Nie wykluczam, że Ministerstwo Finansów dysponuje pewnymi rezerwami, które mogą doprowadzić do obniżenia deficytu budżetu centralnego. Na przykład w projekcie ustawy zakłada się niewielki wzrost dochodów pozapodatkowych i zerową wpłatę z zysku NBP. W sumie deficyt określony w ustawie może być niższy niż 30 mld zł i w ostatecznym rachunku uda się wypełnić obietnice złożone w Programie Konwergencji. Nie rozumiem tylko dlaczego obliczenia Ministerstwa Finansów są tak niespójne i nieprzekonujące.

Nasuwają się dwa postulaty:

1. Należy jak najszybciej przyjąć za podstawę wszystkich rachunków budżetowych metodę ESA 95. Nie widzę żadnego uzasadnienia dla utrzymywania rozbieżnych definicji długu i deficytu. Służy to tylko poprawie samopoczucia rządzących polityków, lecz nie dają się na to nabrać ani instytucje międzynarodowe, ani rynki finansowe. Ujednolicenie metodologii w oczywisty sposób zwiększyłoby wiarygodność naszych finansów. Sprawa jest istotna, gdyż Polska nie może być wolna od obaw, że kryzys finansowy uderzy także w nas.

2. Należy powołać niezależne ciało do nadzoru nad finansami publicznymi. Postuluje to zresztą miedzy innymi MFW. Takie ciało – umownie nazwane Radą Polityki Fiskalnej – powinno mieć wgląd we wszystkie rachunki Ministerstwa Finansów, opiniować Programy Konwergencji i Wieloletnie Plany Finansowe, postulować zmiany scenariuszy fiskalnych i reformy w obszarze finansów publicznych, a nawet mieć prawo weta (przy odpowiedniej kwalifikowanej większości) wobec posunięć MF, które Rada uznałaby za nieodpowiedzialne.

Na koniec postulat polityczny. Rozumiem, choć nie popieram, politykę upiększania finansów publicznych przed wyborami. Ale jeśli praktyki takie będą kontynuowane po wyborach, rząd (jakikolwiek będzie) znajdzie się na równi pochyłej. Sensowniejsza byłaby zupełnie inna taktyka. Należy po wyborach ogłosić, że sytuacja finansów państwa jest krytyczna, Unia Europejska zmusza nas do znacznego ograniczenia deficytu, a dług publiczny, liczony metodą ESA’95, przekracza 55 proc. PKB.

A zatem koniczne są reformy poważne, a nie manipulowanie statystykami. Rząd znajdzie się pod ostrzałem opozycji, ale będzie miał 4 lata, by z tarapatów wybrnąć. Jeśli wybierze „window dressing” znajdzie się w pułapce w połowie przyszłej kadencji i już z niej nie wyjdzie.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test