Wskaźniki korupcji nie zwalczą

(infografika Dariusz Gąszczyk)

Magazyn „Foreign Policy” pokusił się niedawno o podsumowanie największych skandali korupcyjnych 2015 roku. Na szczycie zestawienia znalazła się, oczywiście, afera FIFA (światowego związku piłkarskiego). Wierzchołek olbrzymiej góry lodowej – jaką jest korupcja w tejże organizacji – odsłonił w maju 2015 roku amerykański departament sprawiedliwości. Na trop afery FBI wpadło niejako mimochodem, przy okazji prowadzenia dochodzenia w sprawie rosyjskiej przestępczości zorganizowanej. W efekcie w grudniu 2015 r. szef FIFA Sepp Blatter i kierujący UEFA Michel Platini zostali zawieszeni na 8 lat przez Komisję Etyki FIFA.

Korupcja nie omija nawet szczytów ONZ. Jesienią 2015 r. okazało się, że John Ashe – który od września 2013 do września 2014 roku pełnił funkcję przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych – przyjął ponad 1 mln dolarów łapówek od chińskich biznesmenów. Jednemu z nich obiecał ułatwienie budowy centrum konferencyjnego w Makau, z którego korzystałoby ONZ.

Głośne afery korupcyjne wstrząsały także tzw. rynkami wschodzącymi. Okazało się na przykład, że pod płaszczykiem walki z muzułmańską organizacją terrorystyczną Boko Haram administracja byłego prezydenta Nigerii Goodluck Jonathana wyprowadziła z kasy państwa co najmniej 2 mld dolarów (przy okazji podpisywania kontraktów na broń). W związku z tą sprawą w połowie listopada aresztowany został doradca Jonathana ds. bezpieczeństwa narodowego, Sambo Dasuki.

Istnieją również poważne przesłanki do wątpienia w uczciwość premiera Malezji. Najib Razak od kilku miesięcy musi się tłumaczyć, skąd na jego koncie wzięło się 700 mln dolarów. „The Wall Street Journal” stwierdził, że Razak wziął je sobie z państwowego funduszu 1Malaysia Development Berhad. Później pojawiły się również wątki korupcyjne. W sierpniu 2015 r. premier został jednak oczyszczony z zarzutów przez krajową komisję ds. korupcji, która stwierdziła, że pieniądze pochodziły od zagranicznych darczyńców i miały zostać wydane na cele publiczne. Od momentu wybuchu afery malezyjska waluta (ringgit) straciła na wartości w stosunku do dolara, po części z tego właśnie powodu, aż 16 proc. Razak twierdzi, że jest „czysty” i nie poda się do dymisji, ale cień pozostał.

W maju 2015 roku w Gwatemali dziesiątki tysięcy ludzi protestowały w reakcji na ujawnienie skandalu korupcyjnego w środowisku prezydenta. Wiceprezydent Roxana Baldetti ustąpiła ze stanowiska po tym, jak wyszło na jaw, że jej najbliższy współpracownik – Juan Carlos Monzón Rojas – stworzył organizację czerpiącą zyski z obniżania ceł na drodze decyzji administracyjnych.

W drugiej połowie 2015 roku dziennikarz Aremeyaw Anas ujawnił film, na którym udokumentował korupcyjny proceder kwitnący w Ghanie. Sędziowie obniżali wyroki w zamian za pieniądze. W grudniu 21 spośród 32 uwiecznionych na filmie sędziów zostało zmuszonych do porzucenia togi.

To tylko wybrane przykłady głośnych ubiegłorocznych skandali korupcyjnych z całego globu. Pojedyncze przykłady, pod szkłem powiększającym, wyglądają zastraszająco. A jak wygląda obraz makro?

Korupcja pozostaje problemem

27 stycznia 2016 r. Transparency International opublikuje, po raz dwudziesty pierwszy, Corruption Perceptions Index – najpopularniejszy wskaźnik próbujący opisać zjawisko korupcji w sektorze publicznym (w tej edycji obejmie 168 krajów świata).

Wskaźnik CPI pokazuje, że korupcja – mimo podejmowanych wysiłków i stosowania różnorakich narzędzi – pozostaje dużym problemem w skali globalnej. W zestawieniu za 2014 rok 69 proc. krajów otrzymało mniej niż 50 pkt. – czyli łapówkarstwo było stałym elementem ich polityczno-biznesowego krajobrazu. Tak samo wyglądała ta statystyka w notowaniu dotyczącym 2013 roku.

Jeśli chodzi o poszczególne regiony świata, to w ostatnich latach sytuacja dość znacząco poprawiła się w Europie Zachodniej i Unii Europejskiej, a lekko pogorszyła się w obydwu Amerykach (głównie w Ameryce Łacińskiej) oraz w Afryce subsaharyjskiej, w której korupcja kwitnie i jest wielkim społecznym problemem.

Od lat w ścisłej czołówce rankingu utrzymują się najmniej dotknięte korupcją kraje skandynawskie (Dania, Szwecja, Norwegia) oraz Nowa Zelandia i Szwajcaria. Na końcu rankingu plasują się kraje afrykańskie (Somalia, Sudan) i azjatyckie (Korea Płn., Afganistan, Irak, Turkmenistan, Uzbekistan). Polska, w zestawieniu za 2014 rok, znalazła się na 35 pozycji. Według Transparency International, z roku na rok w naszym kraju jest trochę mniej łapówkarstwa. Za nami znalazły się takie kraje, jak Czechy, Węgry, Chorwacja, Włochy czy Brazylia.

Co ciekawe, w zestawieniu za 2014 rok największe pogorszenie – w porównaniu do 2013 roku – zanotowały Chiny. Korupcja jest coraz większa również w Turcji. Zjawisko maleje za to w dużym tempie w Egipcie czy Wybrzeżu Kości Słoniowej.

Transparency International nie jest jedyną organizacją, która próbuje regularnie monitorować zjawisko korupcji na świecie. Również Bank Światowy liczy swój wskaźnik: Control of Corruptio Indicator (wskaźnik kontroli korupcji), realizowany w ramach projektu Worldwide Governance Indicators. Notuje on te same trendy, co indeks TI: pokazuje, że korupcja nie jest wielkim problemem w Ameryce Płn. i Europie Zachodniej, za to w Afryce utrzymuje się na wysokim poziomie, a niepokojąco narasta w Ameryce Łacińskiej.

Niezwykle ciekawą próbę zilustrowania zjawiska korupcji twardymi danymi podjęli w 2015 roku Laarni Escresa i Lucio Picci, tworząc Public Administration Corruption Index (PACI). Wzięli oni pod uwagę wszystkie sprawy sądowe (zakończone i trwające) z lat 1998-2012, dotyczące korumpowania urzędników państwowych przez przedstawicieli firm zagranicznych. Łapówki przyjmowali najczęściej funkcjonariusze publiczni w Chinach (49), Nigerii (32) i Indiach (12). Korumpowali najczęściej przedstawiciele korporacji z siedzibą w USA (227 przypadków), Niemczech (50) i Wielkiej Brytanii (25). Stosując odpowiednią formułę, naukowcy stworzyli indeks PACI. Polska, co ciekawe, znalazła się w ich rankingu o wiele wyżej, niż w zestawieniu Transparency International z 2012 roku (była tam wówczas na miejscu 41).

Z kolei Stowarzyszenie TRACE International – zrzeszające setki korporacji działających globalnie – opracowało ponad rok temu wraz z firmą doradczą RAND Corp. pierwsze notowanie Global Business Bribery Risk Index. Wskaźnik ten ma ułatwiać biznesowi zarządzanie ryzykiem związanym z korupcją. Na czele zestawienia za 2014 rok uplasowała się Irlandia, a na podium i tuż za nim znalazły się również Kanada, Nowa Zelandia i kraje skandynawskie. Końcowe pozycje okupowane są przez kraje afrykańskie i azjatyckie (Nigeria, Jemen, Angola, Uzbekistan). Polska znalazła się na 31 miejscu.

Co ciekawe, w jednej z kategorii które budują ranking TRACE – dotyczącej jakości prawa antykorupcyjnego i jego stosowania – w czołówce znajdują się kraje, w których łapówkarstwo kwitnie (np. Mołdawia, Tadżykistan czy Malawi). Być może budowa odpowiedniej kultury funkcjonowania w sferze publicznej jest tak naprawdę ważniejsza od jakości i surowości przepisów?

Co problemu nie rozwiąże

Jednym z narzędzi stosowanych do walki z korupcją jest zaostrzanie kar i powołanie do życia urzędu antykorupcyjnego. Z doświadczeń indonezyjskich wynika na przykład, że istnienie Komisi Pemberantasan Korupsi (Komisji ds. Walki z Korupcją) znacząco zwiększyło koszt korupcji dla jej uczestników, gdyż wzrosło prawdopodobieństwo poniesienia kary (a wyroki sądowe stały się ostrzejsze).

Drogę zaostrzania prawa jako metody walki z korupcją wybierają nawet USA i Wielka Brytania. Problem łapówkarstwa występuje nie tylko w ramach sektora publicznego, ale także prywatnego. W USA do lat 70-tych tego rodzaju korupcja nie była w ogóle penalizowana. Obecnie jest karana w wybranych przypadkach, zarówno na poziomie federalnym, jak i stanowym (np. Nowy Jork, Teksas). Znaczące zaostrzenie w Wielkiej Brytanii przyniosło wejście w życie ustawy Bribery Act z 2010 r. (więcej na ten temat w artykule Stuarta P. Greena „Official and commercial bribery: should they be distinguished?”).

Istnieją również dwa kraje, w których – w określonych okolicznościach – karze się śmiercią za uzyskiwanie korzyści prywatnych z faktu pełnienia funkcji publicznej. Są to Chiny oraz Indonezja. Kara ta nie jest jednak skutecznym straszakiem: Chiny w 2014 roku osunęły się w rankingu Transparency International dość znacząco, a Indonezja co prawda powoli poprawia swoją pozycję, ale daleko jej do ideału (zajęła 107 miejsce na 175 w zestawieniu za 2014 rok, uzyskała 34 pkt.).

Naukowcy z University of London w swoim opracowaniu dotyczącym efektywności metod walki z korupcją w państwach rozwijających się podkreślają, że nie ma jednej uniwersalnej recepty, ale z pewnością zaostrzanie kar – połączone z bardziej efektywnym działaniem wymiaru sprawiedliwości – jest na krótką metę skuteczne. W dłuższym horyzoncie potrzebne są zmiany systemowe – m.in. większa przejrzystość działań administracyjnych czy aktywne wykorzystanie mediów i organizacji pozarządowych.

Jeśli chodzi o skuteczność urzędów antykorupcyjnych, to jest ona uzależniona od tego, czy są one niezależne od władzy oraz czy prawo wspomaga ich działalność. John R. Heilbrunn w najlepszym chyba raporcie na ten temat („Anti-Corruption Commissions: Panacea or Real Medicine to Fight Corruption?”, wydanym pod egidą The World Bank Institute) wskazuje, że jest bardzo ciężko stworzyć system, w którym urząd antykorupcyjny jest niezależny od rządzących, a jednocześnie nie ma zbyt dużych uprawnień a jego działania są transparentne. Według Hielbrunna, najbliżej ideału jest instytucja hongkońska (Independent Commission Against Corruption) oraz jedna z australijskich (Independent Commission Against Corruption działająca w Nowej Południowej Walii). Z kolei singapurski urząd – mimo że w tym kraju korupcja jest na niskim poziomie – jest według naukowca zbyt upolityczniony.

Również z całkiem świeżego badania włoskich naukowców z uniwersytetów w Kalabrii i Katanii wynika, że nie ma innej drogi do zwalczenia korupcji, niż większa transparentność. Na przykład w systemie zamówień publicznych proces ich realizacji powinien być maksymalnie przejrzysty na każdym etapie (chodzi np. o publikowanie informacji o przekroczeniu kosztów czy o opóźnieniach), a nadzór nad ich wykonaniem bardziej surowy (ze strony funkcjonariuszy publicznych). Z ich badania wynika, że np. większa konkurencja w ramach przetargów publicznych wcale nie jest dobrym narzędziem do walki z korupcją. Przeanalizowali oni dane dotyczące zamówień z włoskiego sektora publicznego z lat 2000-2005.

Wpływ korupcji na rozwój gospodarczy

Jednym z najciekawszych problemów dotyczących korupcji jest kwestia jej wpływu na tempo rozwoju gospodarczego. Można przecież rzec: cóż z tego, że kilka osób weźmie na boku pieniądze, skoro inwestycja publiczna (np. budowa drogi ekspresowej) zostanie dzięki temu zrealizowana o wiele szybciej (choć drożej), niż na drodze w pełni legalnej?

Z badań wynika, że w tych krajach, w których aparat urzędniczy funkcjonuje efektywnie, korupcja wyrządza większe szkody, niż w krajach, w których administracja szwankuje. Taką tezę można postawić po zajrzeniu zarówno do dokumentów sugerujących pozytywny (efekt „krótszej kolejki” w przypadku niesprawnie działających urzędów, np. Francis T. Lui, “An equilibrium queuing model of bribery”), jak i negatywny wpływ korupcji na tempo wzrostu gospodarczego (Pierre-Guillaume Méon i Khalid Sekkat, “Does corruption grease or sand the wheels of growth?”, „Public Choice” nr 122). Dokładniej teza ta została omówiona w artykule „Is corruption an efficient grease?”, którego autorami są Pierre-Guillaume Méon oraz Laurent Weill.

Nie oznacza to oczywiście, że kraje rozwijające powinny wywiesić białą flagę na polu walki z łapówkarstwem w sferze publicznej. Wręcz przeciwnie. Korupcja, nawet jeśli pozwala na przyspieszenie niektórych inwestycji, zawsze niesie ze sobą koszty dla całego społeczeństwa i jest szkodliwa dla państwa w długim terminie (np. obniżając jego wiarygodność w oczach inwestorów zagranicznych).

(infografika Dariusz Gąszczyk)

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć