Wolny przepływ towarów wydaje się czymś najbardziej oczywistym. Problemem jest jednak zdefiniowanie towaru. Można rozumieć pod tym terminem rzeczy fizyczne, albo też szerzej wartości, podlegające obrotowi handlowemu, czyli także usługi. Stanowią one ponad dwie trzecie PKB Unii Europejskiej i tworzą 90 proc. miejsc pracy w gospodarce. W handlu transgranicznym wewnątrz UE stanowią one jednak zaledwie nieco ponad piątą obrotów.
Niski udział usług w obrotach międzynarodowych wynika w dużej mierze z ich specyfiki. Jak się szacuje jedynie 25 do 33 proc. usług można transferować do innych krajów. Większość ma charakter lokalny, w szczególności usługi publiczne. Niemniej rozwój technologii, w tym internetu, poszerza zakres usług, które mogą być transferowalne przez granice.
Jedynie 25 do 33 proc. usług można transferować do innych krajów.
Ekonomiści podkreślają, że na rynku usług występuje większa asymetria informacyjna między producentem, a konsumentem niż na rynku towarów fizycznych. Usługi są też trudniejsze do standaryzacji i to wszystko sprawia, że większe znaczenie ma zaufanie do firmy oferującej usługi. Zagraniczny sprzedawca usług ma zatem utrudnioną konkurencję z firmami lokalnymi, które zdobyły już zaufanie klientów.
Produktywność usług rośnie wolno, co wynika w dużej mierze z mało intensywnej konkurencji, którą ograniczają utrzymujące się bariery. Usługi mają największy udział w obrotach handlowych w Luksemburgu (79 proc. eksportu), na Cyprze (75 proc.) i Malcie (72 proc.). Niemcy, które są największym w Unii eksporterem mają w handlu usługami wewnątrz Unii bilans ujemny. W przypadku Polski usługi stanowią 16,5 proc. eksportu towarów i usług, co stawia nas poniżej średniej unijnej.
Wolna konkurencja mogłaby obniżyć ceny usług, zachęcić do większej innowacyjności i przyspieszyć reakcję usługodawców na zmieniające się potrzeby konsumentów.
Próby zliberalizowania obrotu usługami zaczęły się w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej (poprzedniczce Unii Europejskiej) znacznie później niż obrotu towarami. W latach 80. XX wieku rozpoczęto liberalizację usług finansowych, transportowych oraz wzajemne uznawanie dyplomów dotyczących niektórych profesjonalnych usług. Wprowadzenie wspólnej waluty było bodźcem dla dalszego uwalniania usług na wspólnym europejskim rynku. W marcu 2000 roku Rada Europejska dała Komisji Europejskiej mandat dla zainicjowania strategii zniesienia barier dotyczących obrotu usługami. Była to część „strategii lizbońskiej”, która miała stworzyć w Unii Europejskiej bodźce dla szybszego rozwoju i unowocześnienia gospodarki.
W styczniu 2004 roku holenderski polityk, w latach 1999-2004 członek Komisji Europejskiej ds. usług i rynku wewnętrznego Frederik Bolkenstein zaproponował przyjęcie dyrektywy dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, zakładającej całkowitą likwidację barier w tym obszarze. Według wyliczeń firmy konsultingowej Copenhagen Economics poprawa konkurencyjności na rynku usług miała spowodować wzrost miejsc pracy w Unii Europejskiej o 600 tysięcy i wzrost konsumpcji o 37 mld euro.
Inicjatywa Bolkensteina spotkała się ze sprzeciwem Francji, a w mniejszym stopniu także Niemiec i Belgii. Polityk francuski, kandydujący w wyborach prezydenckich Philippe de Villiers użył pojęcia plombier polonais, czyli polskiego hydraulika, stanowiącego zagrożenie dla francuskich fachowców. Prezydent Francji Jacques Chirac określił propozycje Bolkensteina jako „nie do zaakceptowania”.
Zachodni politycy obawiali się „socjalnego dumpingu”, to jest konkurencji niżej opłacanych pracowników Europy Środkowowschodniej. Podlegaliby oni przepisom prawa pracy obowiązującym w kraju pochodzenia, zwykle mniej uciążliwym dla pracodawców. Związkowcy z krajów Europy Zachodniej argumentowali, że konkurencja tańszych i słabiej zaopatrzonych w benefity socjalne pracowników doprowadzi do erozji systemu zasiłków socjalnych w ich krajach. Przeciwnicy Dyrektywy Bolkensteina wskazywali, że stoi ona w sprzeczności z Dyrektywą z grudnia 1996 roku dotyczącą delegowania pracowników w ramach świadczenia usług.
Sprzeciw wobec dyrektywy Bolkensteina wyraziła też część polskich organizacji związkowych, w tym „Solidarność”. Polscy związkowcy domagali się takich samych wynagrodzeń za pracę wykonywaną za granicą, jak miejscowi pracownicy. Inicjatywę Bolkensteina poparła natomiast Wielka Brytania, Hiszpania i Holandia oraz większość nowych krajów UE.
Ostatecznie dyrektywę przyjęto w grudniu 2006 roku, w wersji kompromisowej. Jej przepisy weszły w życie w grudniu 2009 roku. Wszystkie kraje członkowskie miały obowiązek stworzenia portali internetowych, dzięki którym każdy świadczeniodawca usług może się dowiedzieć jakie musi spełnić wymagania prawne, by działać w danym kraju.
Dyrektywa, powołując się na artykuł 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej stwierdza, że „zniesienie przeszkód w rozwoju działalności usługowej między państwami członkowskimi jest niezbędne dla wzmocnienia integracji narodów Europy”. Zgodnie z dyrektywą usługodawcy mogli:
– prowadzić działalność w dowolnym kraju Unii Europejskiej lub
– korzystać ze swobodnego przepływu usług.
Sami mogli dokonać wyboru między tymi dwoma swobodami.
Dyrektywa z 1996 roku przewiduje, że pracownik delegowany do pracy w innym kraju podlega przepisom prawa tego kraju, co obejmuje między innymi płacę minimalną, maksymalny czas pracy, przepisy BHP, minimalny wymiar urlopów rocznych, warunki zakwaterowania. Dyrektywa ta narzuca zatem silne ograniczenia firmom, świadczącym usługi poza swoim krajem. Liczba pracowników delegowanych w Unii Europejskiej szybko rośnie i wynosi obecnie ok. 2 mln.
W marcu 2016 roku Komisja Europejska przyjęła projekt zmiany dyrektywy o delegowanych pracownikach. Zawiera między innymi propozycję zrównania wynagrodzeń pracowników delegowanych z wynagrodzeniami w danym zawodzie pracowników lokalnych. 14 krajów UE zaprotestowało przeciwko temu rozwiązaniu, ale 4 kraje o najwyższych zarobkach stwierdziły, że projekt jest zgodny z zasadami Unii Europejskiej.
Dyrektywa o pracownikach delegowanych uderza w polską branżę przewoźników. Niemcy i Francja, a także Norwegia żądają, by kierowcy z innych krajów (Polska jest liderem w europejskiej branży przewozów samochodowych) byli wynagradzani co najmniej na poziomie płacy minimalnej krajów, w których świadczą usługi. Domagają się również spełniania przez polskie firmy przewozowe warunków socjalnych, zgodnie z przepisami krajów goszczących. Chodzi między innymi o czas pracy oraz warunki noclegu.
Spełnienie tych żądań doprowadziłoby do utraty konkurencyjności polskich przewoźników. Problemem jest między innymi sposób naliczania wynagrodzeń. Zgodnie z polskimi przepisami kierowcy ciężarówki należy się oprócz płacy zasadniczej zwrot kosztów delegacji (tzw. kilometrówka). Ostateczne zarobki kierowców są więc kilka razy wyższe niż ich wynagrodzenie zasadnicze wpisane do umowy o pracę i zwykle wyższe niż płaca minimalna w Niemczech i Francji. Ale władze Niemiec i Francji sprawdzają umowę o pracę, w której wymieniona jest niska kwota wynagrodzenia podstawowego i uznają, że jest to złamanie lokalnych przepisów. Polska interweniuje w Komisji Europejskiej i grozi skierowaniem pozwu do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Komisja Europejska zamierza w przyszłym roku zaproponować rozwiązania, które jednoznacznie określą status kierowców ciężarówek. Jeżeli zostaną przyjęte rozwiązania niekorzystne dla polskich przewoźników, uderzy to nie tylko w tę branżę, ale też w polski eksport do Unii.
Dyrektywa Usługowa miała usuwać bariery dla konkurencji w sektorze usług, ale jej realizacja okazała się trudna, gdyż w krajach UE działają silne grupy interesu, które domagają się narzucenia kontroli cen usług (ustalania cen minimalnych) i reglamentowania możliwości wchodzenia usługodawców na rynek innego kraju.
Sama dyrektywa ogranicza zakres usług, które powinny być przedmiotem swobodnej wymiany transgranicznej. Znalazł się w niej zapis: „Przepisy niniejszej dyrektywy (…) powinny mieć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim dane działania są otwarte na konkurencję i tym samym przepisy te nie zobowiązują państw członkowskich do liberalizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ani do prywatyzacji podmiotów publicznych świadczących takie usługi, ani też do zlikwidowania istniejących monopoli w zakresie innych rodzajów działalności lub pewnych usług dystrybucyjnych.”
Zapis ten daje rządom znaczną swobodę w zakresie utrzymania wcześniej istniejących ograniczeń, jeśli uznają to za konieczne dla ochrony „interesu publicznego”.
Co więcej, dyrektywa wymienia szereg obszarów, których nie dotyczy uwolnienie obrotu usługami wewnątrz Unii Europejskiej. Są to:
– Usługi finansowe, które są regulowane odrębnymi przepisami unijnymi;
– Łączność elektroniczna, którą również regulują osobne przepisy;
– Usługi transportowe, w tym transport miejski, taksówki i karetki pogotowia ratunkowego, jak również usługi portowe;
– Większość usług zdrowotnych;
– Usługi audiowizualne, bez względu na tryb nadawania, w tym w kinach;
– Działalność hazardowa, w tym gry losowe i zakłady wzajemne;
– Usługi społeczne w dziedzinie budownictwa socjalnego, opieki nad dziećmi oraz usługi dla rodzin i osób potrzebujących, świadczone przez państwo na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym przez usługodawców upoważnionych do tego przez państwo;
– Usługi agencji pracy tymczasowej;
– Usługi ochrony osobistej;
– Usługi świadczone przez notariuszy i komorników powołanych na mocy aktu urzędowego.
Swoboda świadczenia usług w całej UE jest związana z uznawaniem kwalifikacji zawodowych przez państwa członkowskie UE. Według badania z 2015 roku 21 proc. pracowników europejskich pracuje w zawodach regulowanych. Najmniej w Szwecji i Danii (15 proc.), najwięcej w Niemczech (33 proc.). Dyrektywa 2005/36/WE z września 2005 roku w sprawie wzajemnego uznawania kwalifikacji dopuszcza do pracy we wszystkich krajach UE pracowników siedmiu zawodów pod warunkiem, że spełniają oni uzgodnione w całej UE kwalifikacje. Są to: lekarze, pielęgniarki, lekarze dentyści, lekarze weterynarii, położne, farmaceuci, architekci. Kwalifikacje wielu regulowanych zawodów z dziedziny rzemiosła, handlu i przemysłu są uznawane na podstawie doświadczenia zawodowego. Dyrektywa została zmieniona w roku 2013. W nowej znalazła się zapowiedź wprowadzenia europejskiej legitymacji zawodowej dla różnych zawodów regulowanych. Posiadacz takiej legitymacji miałby prawo wykonywania zawodu w całej Unii.
W ostatnich latach kraje UE przeprowadziły szereg zmian w prawie, liberalizujących rynki usług. Według konserwatywnych szacunków zwiększy to w ciągu 10 lat PKB Unii Europejskiej o 0,8 proc. Jeśli kraje członkowskie będą liberalizowały rynek usług w szybszym tempie, możliwy jest dodatkowy wzrost o 1,8 proc. Samo uwolnienie rynku usług pocztowych dałoby dodatkową wartość 11 mld euro rocznie, zaś liberalizacja całego rynku usług do poziomu, obowiązującego w USA dałaby dodatkową wartość w wysokości 39 mld euro rocznie.
Według ocen Komisji Europejskiej tylko część krajów członkowskich przedsięwzięła jednak reformy rynku usług – głównie kraje z Europy Środkowowschodniej, korzystające z funduszy unijnych. Raport Parlamentu Europejskiego z kwietnia 2016 roku „Reducing Costs and Barriers for Businesses in the Single Market“ wskazuje, że wiele sektorów usług w krajach UE jest wciąż przeregulowanych, co ogranicza konkurencję.
Dotyczy to w szczególności usług sieciowych, handlu detalicznego i usług profesjonalnych. W wielu krajach wymagane jest by firma zagraniczna, świadcząca usługi wykupowała dodatkową polisę ubezpieczeniową, mimo że posiada taką we własnym kraju. Wbrew dyrektywie o uznawaniu kwalifikacji niektóre kraje żądają miejscowych świadectw i licencji na świadczenie pewnych usług. W krajach członkowskich Unii istnieje 368 regulacji dotyczących usług i tysiące dotyczących zawodów zamkniętych. Profesjonalne usługi są najmniej regulowane w Wielkiej Brytanii, Irlandii i Finlandii. Regulacje tam są mniej restrykcyjne niż w USA. Najwyższy poziom regulacji występuje we Włoszech, Luksemburgu, Słowenii i Niemczech.
Krytycznie ocenia europejski rynek usług OECD w opracowaniu z kwietnia 2014 roku Economic Surveys European Union. Według niego kraje UE nie dokonują postępów w deregulacji usług, a niektóre kraje nawet się cofają, mimo Dyrektywy Usługowej.
Dokument European Court of Auditors z 2016 roku zatytułowany „Has the Commission ensured effective implementation ofthe Services Directive?“ stwierdza: „Komisja Europejska jest tylko częściowo skuteczna we wdrażaniu Dyrektywy Usługowej. Kilka lat po dacie wyznaczonej na wdrożenie Dyrektywy utrzymują się bariery, a Komisja Europejska niechętnie wdraża procedury przeciwko krajom, które nie dostosowują się do dyrektywy (…) Potencjał korzyści z pełnego wdrożenia Dyrektywy Usługowej nie jest znany, choć często przytaczane są konkretne wielkości dla pokazania korzyści z potencjalnego obniżenia barier”.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
