Zakupy zamiast zamówień publicznych

05.01.2016
Ustawa o zamówieniach publicznych zajmuje się tylko wąskim fragmentem zagadnienia. Dlatego wymaga gruntownej zmiany podejścia – uważa dr Stanisław Gasik z Akademii Finansów i Biznesu Vistula.

Stanisław Gasik (zdj. z archiwum autora)


ObserwatorFinansowy.pl: Jaka jest najważniejsza wada obecnego Prawa zamówień publicznych (PZP)?

Stanisław Gasik: Wycinkowość. Obecnie PZP skupia się na wąskim fragmencie całego zagadnienia. Zajmuje się właściwie tylko zawarciem umowy i tym, żeby nie było odstępstwa od jej realizacji. Założeniem pierwszej ustawy w tym względzie było zapewnienie równości dostępu, ograniczenie uznaniowości, walką z korupcją. Ten cel w moim przekonaniu został w dużej mierze osiągnięty. Doświadczenie uczy natomiast, że w trakcie realizacji każdego procesu zawsze pojawiają się jakieś problemy, wątpliwości, odchylenia od planu. Z tym trzeba nauczyć się sobie radzić, a nie przerzucać całą odpowiedzialność na wykonawców. Dotyczy to zwłaszcza projektów, które z definicji są obarczone ryzykiem.

W obecnej ustawie nawet nie pojawia się pojęcie projektu…

No właśnie, PZP widzi trzy rodzaje zamówień – dostawy, usługi i roboty budowlane. A czym jest np. wykonanie systemu informatycznego? Na dobrą sprawę nie należy do żadnej z tych kategorii. Z dostawą mamy do czynienia, gdy kupujemy gotowy towar z półki, więc to na pewno nie jest dostawa. Z pewnością nie są to też roboty budowlane. Ponieważ nie możemy się obejść bez zamawiania systemów informatycznych, to udajemy, że to jest usługa, choć naprawdę jest to projekt.

Czy to ma aż takie znaczenie?

Usługa może być rutynowa, projekt z definicji – nie. Jest to działanie, które ma swój początek i koniec, zmierza do osiągnięcia konkretnego, nierutynowego rezultatu. Jest to więc działanie obarczone ryzykiem i dlatego wymaga elastyczności. Prawo musi uwzględniać tę rzeczywistość.

W jaki sposób?

Jeżeli w ustawie projekty nie występują, to nie może ona wymagać ich właściwej realizacji. Projektami trzeba zarządzać, jeśli chcemy, aby realizowały zakładane cele. Zarządzanie zakłada podejmowanie decyzji w trakcie ich trwania, a to jest coś, co obecna ustawa właściwie wyklucza. Udaje, że wszystkie decyzje można podąć na etapie udzielenia zamówienia, a potem należy jedynie egzekwować ustalenia. To jest – z natury rzeczy oraz z punktu widzenia współczesnej wiedzy o zarządzaniu – niemożliwe. Dlatego nieodzowna jest całkowita zmiana filozofii: prawo musi obejmować cały proces realizacji zakupu, od przetargu aż po dostarczenie produktu. Znamienne jest to, że w Polsce mamy ustawę – Prawo zamówień publicznych. W rozwiniętych krajach istnieją regulacje dotyczące zakupów publicznych.

W przednim sejmie został złożony projekt nowej ustawy. Czy ona odpowiadała potrzebom?

W żadnym razie. Były tam tylko zmiany drugorzędne, np. większa dostępność kanałów elektronicznych w procesie przetargowym itp. Założenia, że prawo ma obejmować cały proces zakupów, tam nie było. W każdej instytucji publicznej powinien być ktoś w randze wiceszefa odpowiedzialny za realizację projektów. Każda instytucja publiczna musi mieć swój sposób zarządzania projektami oparty na najlepszych światowych standardach. Fundamentem tych standardów jest relacja partnerstwa, która powinna łączyć zamawiającego i wykonawcę.

Partnerstwo jest kwestią kultury, a kultury nie można zmienić ustawą. (patrz tekst – przyp. red.)

Zgadzam się, że jest to jest kwestia kultury, aczkolwiek są techniki i procedury, które naprawdę mogą być pomocne. Na przykład kompleksowe przeglądy w toku (Integrated Baseline Review), które są wymagane w przypadku realizacji projektów na kwotę większą niż pewna wielkość graniczna. Na ich mocy co jakiś czas obydwie strony projektu spotykają się, oceniają stan jego realizacji, prawdopodobieństwo ukończenia zgodnie z planem. Umożliwia to wykrycie problemów na wczesnym etapie i rozwiązanie ich, zanim dojdzie do eskalacji.

Na podobnej zasadzie działa inna bardzo często stosowana technika jak najwcześniejszego włączania partnerów do projektu. Na przykład w projektach budowlanych pracę rozpoczyna architekt, potem jest projektant, następnie firma wykonawcza, a na końcu podwykonawcy. Im wcześniej włączy się projektantów, tym mniej będzie nieporozumień z możliwością wykonania projektu w granicach wyznaczonych przez architekta. Im wcześniej do projektowania włączy się wykonawców, tym okaże się, co można zrobić, a czego się nie da.

To są twarde techniki, które świetnie sprawdzają się w najbardziej zaawansowanych krajach, np. w Australii, Hongkongu, Wielkiej Brytanii czy Stanach Zjednoczonych.

Jestem przekonany, że nie przez przypadek wszystkie te kraje mają anglosaski system prawny i rozwiniętą kulturę służby publicznej.

Jest to przypadek w tym sensie, że literatura przedmiotu dotycząca tych właśnie krajów jest pisana w najbardziej dostępnym języku – angielskim.

Chodzi mi o to, że możemy do polskiego porządku prawnego wprowadzić zapis o kompleksowych przeglądach w toku albo równym rozłożeniu ryzyka, ale w praktyce nie powstrzyma to strony publicznej przed traktowaniem wykonawcy z góry. Obecna ustawa nikomu nie zabrania stosowania partnerskiego podejścia w zamówieniach, ale ono nie występuje i powodem jest nie tyle prawo, ile niechęć urzędników do nadstawiania karku. Dobre relacje z dostawcą mogą np. budzić podejrzenia o korupcję…

Dlatego warto też promować wzory, które mogą poprawić funkcjonowanie zakupów publicznych, także poprzez zmniejszenie osobistego ryzyka urzędników. Na przykład dzięki zastosowaniu tzw. otwartego księgowania jedna strona ma wiedzę o przepływach finansowych drugiej. W ten sposób dla partnera jest jasne, czy druga strona ma pieniądze, wiadomo, że nie zarabia więcej, niż deklaruje, że nie zachowuje dla siebie nieuzasadnionej marży. Na podstawie tych informacji można określić, że projekt został zrealizowany taniej niż zakładano i podzielić się oszczędnościami. W umowach przewiduje się z góry taką ewentualność, zwykle jest to 60 proc. dla zamawiającego, 40 proc. dla wykonawcy.

W Polsce częściej mamy problem z przekraczaniem budżetu…

W takim przypadku również powinny odpowiadać obie strony. Musimy skończyć z podejściem, że gdy pojawiają się problemy, to automatycznie jest to wina wykonawcy. W najbardziej zaawansowanych krajach do pewnego progu przekroczenia budżetu (o 10– 20 proc.) strony solidarnie pokrywają dodatkowe koszty. Powyżej tego limitu odpowiedzialność spoczywa wyłącznie na wykonawcy.

W jaki sposób praktycznie wdraża się otwartą księgowość?

  • Powiązane tematy:

Najlepiej przez dostęp do systemu ewidencjonowania przepływów finansowych drugiej strony. Można też przygotowywać okresowe raporty. Takie wzajemne informowanie się naprawdę buduje zaufanie.

Sądzi Pan, że można zmienić sposób funkcjonowania urzędników odpowiedzialnych za zakupy publiczne?

Tak, oczywiście. Po pierwsze zalecałbym prowadzenie wspólnych treningów umiejętności codziennej, życzliwej współpracy tak, aby członkowie zespołów z obydwu stron tworzyli oni jedną, zgraną drużynę. Doświadczenia z innych krajów pokazują, że zmiana wzajemnego podejścia z wrogiego na partnerski daje kolosalne wymierne efekty. Ale tego trzeba ludzi nauczyć.

Rozmawiałem z właścicielem firmy, która zbudował m.in. operę w Sydney. Miał do wybudowania dla strony publicznej platformę wiertniczą, budżet 375 mln dol., harmonogram 36 miesięcy. Przedsiębiorca obliczył, że jest w stanie zmieścić się z realizacją w 25 miesięcy. Forma doradcza oceniła, że ma na to tylko 0,8 proc. szans, ale udało się. Dlaczego? Odpowiedział mi: „Na początku zainwestowałem 1 mln dol. w szkolenie na temat codziennego partnerstwa i to była przyczyna sukcesu, bo ludzie zaczęli ze sobą naprawdę współpracować. A gdybym o tym wiedział wcześniej, to bym zainwestował 2 mln dol.”.

Co jeszcze robi się żeby poprawić współpracę zamawiającego i wykonawcy?

Bardzo mocno zaleca się, żeby na początku projektu zrobić warsztat partnerstwa. Ma on jasno określić, o co komu chodzi w projekcie. O minimalizację kosztów, o zdobycie sławy, dostęp do nowych technologii czy o rozwój kadr?

Chyba nie wyobraża Pan sobie, że jakiś zamawiający przyzna, że jego celem jest zdobycie rozgłosu? W sumie nie jest to nic złego, ale zawsze będzie to rzecz niewygodna do zakomunikowania…

Oczywiście nie jest to proste zadanie, trzeba naprawdę wykwalifikowanych moderatorów, żeby uzyskać od uczestniczących stron informacje, o co tak naprawdę im chodzi. Praktycznie rzecz biorąc, jeśli taki warsztat się odbywa, zainteresowani spędzają ze sobą dwa dni, rozmawiając o różnych aspektach, to szansa, że przekażą sobie tę najistotniejszą informację nawet w przysłowiowej przerwie na korytarzu, jest o wiele większa, niż gdy warsztatu partnerstwa nie będzie. Dla mnie jest to lepszy scenariusz niż mnożenie niebotycznych kosztów, gdy strony naprawdę nie wiedzą, o co im chodzi.

Przypomina mi się podobna sytuacja w branży reklamowej. W przesłanym do agencji briefie były jakieś informacje, ale prawdziwym celem było to, żeby zamówiona kampania została zauważona przez centralę i nadawała się do retransmisji w innych krajach. Agencja o tym wiedziała i cel został zrealizowany z powodzeniem, tylko to się działo między dwoma prywatnymi podmiotami. Naprawdę trudno mi wyobrazić sobie podobną współpracę między publicznym zamawiającym a prywatnym wykonawcą w Polsce, nawet gdyby to zawsze było z korzyścią dla rezultatu końcowego. Co można zrobić, aby uzyskać radykalną poprawę także w sferze zakupów publicznych?

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych powinien współodpowiadać za całokształt funkcjonowania systemu. W tej chwili w zakresie modyfikacji systemu jego rola kończy się na wykonywaniu analiz lub proponowaniu nowych rozwiązań, ale nie jest to powiązane z rozliczaniem go ze sprawności systemu. Myślę, że sytuacja jest analogiczna do tej na rynku finansowym, za który w dużej mierze opowiada KNF.

A jak Pan widzi rolę Najwyższej Izby Kontroli w obszarze projektów publicznych?

Z raportu NIK za rok 2014 wynika, że jej działania w około 80 proc. to kontrole standardowych działań różnych agend państwa – np. kąpielisk publicznych czy bezpieczeństwa drogowego. Jedynie około 20 proc. dotyczy projektów, czyli działań, które najbardziej popychają rozwój kraju. Nie są to kontrole systematyczne, często odbywają się na zlecenie jakiegoś podmiotu. W przypadku największych projektów publicznych typu Gazoport wykonawca i inwestor muszą wiedzieć, że będą przeglądy w określonych punktach realizacji projektu i to jest po prostu element realizacji projektu. Powinny one być realizowane przez wyspecjalizowaną jednostkę, być może umiejscowioną w Ministerstwie Finansów, ale w przypadku kontroli wykonywanych przez NIK muszą też być one rzeczowe.

Co ma Pan na myśli?

Podam przykład. Budowa Gazoportu opóźniła się o dwa lata. Dlaczego? Jeżeli nie ma rozsądnego planu projektu, to projekt będzie się zataczał od ściany do ściany. Kiedy NIK przeprowadził kontrolę, w wynikach nie znalazło się ani jedno odwołanie do planu projektu, jakim jest Gazoport. Wszystko wskazuje, że takiego planu w ogóle nie było. A jeżeli planu nie było i kontrola nie uznała tego za najważniejszy problem, to jest to po prostu kompromitacja.

Jak więc usprawnić NIK?

Trzeba zagwarantować, że będzie kierowany przez fachowca, a nie polityka. W Stanach Zjednoczonych czy w Australii ludzie, którzy kierują odpowiednikami NIK, są wybierani na okresy 10–15 lat. Ian McPhee, poprzedni szef australijskiego ANAO, całą karierę zawodową spędził w tej instytucji. Należałoby wprowadzić przepis, że szefem NIK może zostać wyłącznie osoba mająca 10–15 lat stażu w tej instytucji. Złożone z fachowców kolegium NIK proponowałoby trzech kandydatów. Wyboru dokonywałby premier lub prezydent.

Trudno się spodziewać, że wybór nie był polityczny…

Ale wpływ czynnika politycznego będzie chociaż trochę ograniczony przez włączenie twardych kryteriów merytorycznych.

Rozmawiał Krzysztof Nędzyński

dr Stanisław Gasik wykłada zarządzanie projektami na Akademii Finansów i Biznesu Vistula. Prowadzi blog Polskie projekty.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły