Bank Światowy w erze Donalda Trumpa

Jim Yong Kim, prezes Banku Światowego (CC BY-NC-ND World Bank Photo Collection)

„Należy współczuć Bankowi Światowemu. Jego kluczową rolę, którą jest zapewnianie finansowania dla krajów rozwijających się, kwestionują inni kredytodawcy. Walczy on o legitymizację, próbując odzwierciedlić rosnący wpływ rynków wschodzących i zmagając się z niezadowoleniem własnego personelu. Do tego wszystkiego dochodzi wrogość ze strony administracji Donalda Trumpa, który zagroził cięciami finansowego wkładu Stanów Zjednoczonych. Wydaje się, że reakcją Kim Yong Jima, prezesa Banku Światowego, jest oddanie banku na usługi prezydenta Trumpa. Zaproponował on powołanie i administrowanie funduszem dla wspierania przedsiębiorczości kobiet promowanej przez Ivankę Trump, córkę prezydenta USA, oraz zaoferował dostarczenie wiedzy eksperckiej na potrzeby planowanego programu infrastrukturalnego Trumpa” – pisał Financial Times.

Dziennik dostrzegł zakłopotanie prezesa Banku Światowego dotyczące tego, jak powiedzieć „nie” córce prezydenta Stanów Zjednoczonych. Wskazywał również na egzystencjalne zagrożenia dla tej instytucji, gdy sam sens jej istnienia jest kwestionowany kilkadziesiąt lat po jej utworzeniu przez Johna Maynarda Keynesa i Harry’ego Dextera White’a na konferencji w Bretton Woods w 1944 roku. W rzeczywistości chociaż Trump faktycznie jest powodem do niepokoju dla integralności Banku Światowego, to głównie epoka, w której żyjemy, podważa sens podstawowej konstrukcji i struktury tej instytucji jako odpowiedzi na problemy o zasięgu globalnym. Jakże różna jest ta sytuacja od wizji tych, którzy byli „obecni w momencie stworzenia”. Oczywiście wyrażenie to pochodzi od Deana Achesona [chodzi o książkę z 1969 r. „Present at the Creation” – przyp. red.].

Przypomnijmy, że Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju (International Bank for Reconstruction and Development ‒ IBRD) powstał w wyniku obrad Komisji II na konferencji w Bretton Woods, której przewodniczył Keynes. Pracom Komisji I do spraw Międzynarodowego Funduszu Walutowego przewodniczył White, amerykański odpowiednik Keynesa. Numery komisji odzwierciedlały relatywne znaczenie przyznane dwóm pakietom kwestii, a przewodnictwo komisji odzwierciedlało relatywne znaczenie Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii w powstającym porządku światowym.

W przemówieniu inauguracyjnym w roli przewodniczącego Keynes określił kluczowe zasady tej instytucji i podkreślił najważniejsze innowacje w jej konstrukcji:

„W niebezpiecznych i niepewnych czasach, które są przed nami (…), premia za ryzyko ustalana na zasadach ściśle komercyjnych może być poza zasięgiem możliwości zubożałego kredytobiorcy i sama w sobie może przyczynić się do ryzyka ostatecznego krachu (…). W związku z tym proponujemy, aby wszystkie kraje członkowskie dzieliły ryzyko w proporcjach, które odpowiadają ich możliwościom. Gwarancje będą wspólne i solidarne, do limitu składki danego członka, tak aby brak realizacji gwarancji przez jakiegokolwiek członka nie miał negatywnego wpływa na pożyczkodawcę (…). Uważam, że podstawowa koncepcja wspólnej i solidarnej gwarancji wszystkich państw członkowskich na świecie (…)  może być składką o fundamentalnej wartości (…)” (Keynes, 1944, s. 74-75).

Wkład Banku Światowego w dramatyczną powojenną odbudowę gospodarczą jest świadectwem sukcesu keynesowskiego projektu. Podstawowy model pożyczek państwowych przyjęto następnie na całym świecie. Poczynając od końca lat 50. XX wieku, zakładane były regionalne banki rozwoju uzupełniane przez podmioty poniżej szczebla regionalnego. W ostatnim okresie powstały (w roku 2014) Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych (Asian Infrastructure Investment Bank ‒ AIIB), na czele którego stoją Chiny, oraz Nowy Bank Rozwoju (New Development Bank ‒ NDB) założony przez Brazylię, Rosję, Indie, Chiny i RPA (kraje tzw. BRICS) w 2015 roku.

Do czego przyda się Bank Światowy przez następne ćwierć wieku? Odpowiedź musi być jedna: powinien zająć się kwestiami, które mają zasięg prawdziwie globalny, kwestiami, które przecinają granice poszczególnych krajów.

W rezultacie Bank Światowy nie jest już jedyną dostępną opcją w zakresie dostarczania finansowania rozwojowego. W ostatnim dziesięcioleciu podwyższenie kapitału Banku Światowego w porównaniu do tych podmiotów regionalnych i podmiotów poniżej szczebla regionalnego było stosunkowo skromne. Oczywiście nie obejmuje to szybko rosnących przepływów kapitału prywatnego.

Do czego w takim razie przyda się Bank Światowy przez następne ćwierć wieku? Jaką rolę John Maynard Keynes i Harry Dexter White przypisaliby globalnej instytucji rozwojowej w świecie, w którym jest już mnóstwo instytucji zapewniających poszczególnym krajom napływ środków finansowych na potrzeb inwestycji?

Odpowiedź musi być jedna: powinna ona zająć się kwestiami, które mają zasięg prawdziwie globalny, kwestiami, które przecinają nie tylko granice poszczególnych krajów, ale także dotykają różnych regionów świata. To właśnie te kwestie nie mogą zostać zadowalająco rozwiązane przez rosnącą liczbę instytucji regionalnych ani przez instytucje pozarządowe, ani przez przepływy kapitału prywatnego. Innymi słowy: globalne dobra publiczne. Ale co mówi nam teoria globalnych dóbr publicznych na temat podziału pracy przy ich dostarczaniu (Kaul i inni, 2016, Kanbur 2017)?

Pomiędzy państwami narodowymi występuje wiele czynników zewnętrznych i skutków ubocznych.  Cztery najbardziej oczywiste z nich to rozprzestrzenianie się problemów finansowych, choroby zakaźne, zmiany klimatu i migracje. Ale innym ważnym aspektem skutków ubocznych jest ich zasięg i rozprzestrzenianie. Duża część z nich ograniczona jest do zamkniętej liczby sąsiadujących ze sobą państw narodowych.

Dla przykładu prawa nadbrzeżne krajów dzielących dorzecza rzek i wody gruntowe lub gdy pokrywa leśna lub obszary dzikiej przyrody rozciągają się ponad granicami państw, lub gdy konflikt w jednym kraju prowadzi do powstania fali uchodźców tylko do kraju sąsiedniego. Podczas projektowania mechanizmów i instytucji do rozwiązywania tych transgranicznych efektów zewnętrznych pojawiają się różne sprzeczne kompromisy. I to są właśnie te mechanizmy i instytucje, które są dobrami publicznymi, posiadają elementy braku rywalizacji i niewykluczania ‒ aby sięgnąć do podręcznikowy definicji ‒ i w związku z tym mierzą się z problemem niedoinwestowania przez świat jako całość.

Oczywiście mechanizmy i instytucje nie istnieją bez kosztów. Istnieją duże stałe koszty tworzenia instytucji, co sugeruje istnienie niewielkiej liczby instytucji. Ale jakiej dokładnie liczby i jakiego typu? Zasada pomocniczości sugeruje podział między instytucje regionalne dla problemów zewnętrznych o zasięgu regionalnym i instytucje globalne dla problemów zewnętrznych, które mają charakter globalny w tym sensie, że obejmują one kraje z różnych regionów. W związku z tym dla instytucji globalnych takich jak Bank Światowy uzasadnieniem udziału w problemach transgranicznych nie może być po prostu fakt, że istnieją, ale to, że mają charakter globalny i ponadregionalny.

Kwestia globalnych dóbr publicznych wywołuje jednak inne fundamentalne pytanie – o przydatność głównego instrumentu Banku Światowego, czyli pożyczki państwowej, do finansowania mechanizmów globalnych dóbr publicznych. Wiele globalnych problemów transgranicznych, z którymi boryka się nasz zglobalizowany świat, wymaga reakcji o zasięgu globalnym. Jednakże realizacja tych działań będzie musiała mieć miejsce na poziomie krajowym w świecie, który pod względem struktury nadal jest światem westfalskim i prawdopodobnie pozostanie takim w najbliższej przyszłości.

Tak więc potrzebujemy obecnie odpowiedzi, które pociągać za sobą będą konkretne skoncentrowane koszty krótkoterminowe dla niektórych państw w zamian za obietnicę bardziej rozproszonych długoterminowych zysków dla wszystkich.

Center for Global Development proponuje nowe okno dla finansowania dotacji w wysokości 10 mld dol. rocznie dla samego Banku Światowego.

Jest to klasyczny problem koordynacji, w odniesieniu do którego standardowy instrument Banku Światowego, jakim jest pożyczka państwowa, jest wysoce niedopasowany. Pożyczki i ich spłata wymagają określenia tego, kto otrzyma pożyczkę i kto ją spłaca, ale korzyści wynikające z rozwiązywania problemów transgranicznych, choć mogą być znaczne, gdy traktowane są łącznie, nie mogą zostać tak łatwo przypisane do poszczególnych stron. Oczywiście możliwe są (i były już wypróbowywane) różne metody, takie jak pożyczki „wierzchołkowe” udzielane wspólnym podmiotom. Ale nie mogą one w pełni rozwiązać problemu podstawowej konstrukcji. Jest rzeczywiście ironią, że wspólna i solidarna gwarancja, z elementami braku rywalizacji i niewykluczania, sama jest dobrem publicznym dla udziałowców Banku Światowego. Instrument ten jest globalnym dobrem publicznym, ale nie jest w stanie rozwiązać kwestii publicznych o zasięgu globalnym.

Z tych względów instrument dotacji jest bardziej odpowiedni niż klasyczna pożyczka państwowa Banku Światowego, która okazała się tak skuteczna w rozwiązywaniu problemów występujących po 1944 roku. Zostało to zauważone w niedawnym raporcie Center for Global Development z 2016 roku, który proponuje nowe okno dla finansowania dotacji w wysokości 10 mld dol. rocznie dla samego Banku Światowego.

Poza standardowymi globalnymi dobrami publicznymi istnieje w szczególności jedno, w odniesieniu do którego wspólnota międzynarodowa już obecnie polega na Banku Światowym i w zakresie którego Bank Światowy mógłby zrobić jeszcze więcej. Globalne dobra publiczne są kwestiami spornymi i osiągnięcie globalnego konsensusu odnośnie do dalszego działania nie jest łatwe ani w sprawach ogólnych, ani w szczegółach. Ale rozwój globalnego konsensusu jest sam w sobie globalnym dobrem publicznym. Jest on z pewnością globalny, a konsensus jest z zasady oparty na braku rywalizacji i niewykluczaniu.

Dla przykładu celem zrównoważonego rozwoju jest wyeliminowanie skrajnego ubóstwa. Ale kto miałby zdefiniować, czym jest skrajne ubóstwo? Kto miałby zbierać, zestawiać i zarządzać danymi, w celu monitorowania tego globalnego celu? Kto miałby rozwijać i utrzymywać globalny konsensus w sprawie tych pozornie technicznych, ale często bardzo zabarwionych politycznie pytań? Ostatni raport Komisji Atkinsona dotyczący pomiaru globalnego ubóstwa, wykonany na zlecenie Banku Światowego, jest przykładem ćwiczeń w zakresie budowania konsensusu (Atkinson 2016). Byłem jednym z głównych członków tej Komisji.

Jest to znaczący wkład w rozwój tego niedocenianego globalnego dobra publicznego. Tego rodzaju budowanie konsensusu wiąże się z dwoma warunkami wstępnymi: doskonałością techniczną oraz rzeczywistą i postrzeganą niezależnością. Jednakże struktura zarządzania Banku Światowego osłabia postrzeganą i być może rzeczywistą niezależność wszelkich działań z zakresu budowania konsensusu. Gdyby nowa konferencja w Bretton Woods miałaby się odbyć dzisiaj, prawdopodobnie nie zostałaby zdominowana jedynie przez dwa nazwiska – Keynes i White – po prostu dlatego, że gospodarcze znaczenie innych państw jest obecnie znacznie większe. Z tego samego powodu instytucja, która miałaby służyć rozwiązaniu problemów transgranicznych obejmujących cały świat, potrzebować będzie odpowiedniej reprezentacji obejmującej cały świat, odzwierciedlającej gospodarcze i polityczne znaczenie poszczególnych państwa w naszych czasach.

Bank Światowy stoi w obliczu niebezpieczeństw zagrażających jego egzystencji nie tylko z powodu nastania epoki Trumpa, ale ze względu na czas, w którym żyjemy.

Rzeczywistość obecnego impasu związanego z podwyższeniem kapitału w Banku Światowym jest również jasna. Stany Zjednoczone nie są skłonne do przeznaczenia znacznie większej kwoty na zwiększenie kapitału. Ale zarazem nie chcą, aby inne państwa zwiększyły swój wkład, ponieważ to mogłoby obniżyć ich udział kapitałowy poniżej kluczowego poziomu 15 proc. dającego prawo weta. W związku z tym impasem Bank Światowy rzeczywiście będzie tracić na znaczeniu wraz ze wzrostem poziomu kapitału będącego w obrocie na świecie.

Dodatkowo w epoce Trumpa prawo weta w rękach rządu, który nie uznaje kwestii globalnych dóbr publicznych, o czym świadczy wycofanie się USA z porozumienia paryskiego, jest potencjalnie śmiertelne dla postrzeganej i rzeczywistej niezależności w kwestii budowania konsensusu.

W związku z tym Bank Światowy stoi w obliczu niebezpieczeństw zagrażających jego egzystencji nie tylko z powodu nastania epoki Trumpa, ale ze względu na czas, w którym żyjemy. Bank Światowy jest instytucją, której kluczowy instrument został pomyślnie zreplikowany przez innych do tego stopnia, że oryginalnie stosująca go instytucja wydaje się coraz bardziej niepotrzebna. Zarazem instrument ten nie jest w stanie rozwiązać kwestii globalnych dóbr publicznych, których pozostałe instytucje nie mogą rozwiązać, ponieważ nie mają zasięgu globalnego. Świat potrzebuje globalnych instytucji dostarczających globalnych dóbr publicznych. W tym celu Bank Światowy potrzebuje znacznie rozbudowanych instrumentów dotacji. Ale ta globalna instytucja potrzebuje także przejścia do legitymacji w dzisiejszym świecie, a nie w świecie sprzed 75 lat. Nadejście epoki Trumpa po prostu sprawia, że to przejście jest znacznie trudniejsze.

Ravi Kanbur – profesor spraw światowych imienia T. H. Lee, międzynarodowy profesor ekonomii stosowanej i zarządzania, profesor ekonomii na Uniwersytecie Cornella i pracownik naukowy CEPR.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

Jim Yong Kim, prezes Banku Światowego (CC BY-NC-ND World Bank Photo Collection)

Zamknij pokaz zdjęć