Bankowe ryzyko regulacyjne można zmniejszyć

W latach szybkiego rozwoju sektora bankowego, nowych usług, wzrostu aktywów i zysków ryzyko regulacyjne w tym obszarze wydawało się czymś wydumanym. Procesy stanowienia regulacji dowodzą, że bez wprowadzenia zarządzania ryzykiem w tym obszarze do praktyki legislacyjnej, sfera bankowości może stać się największym zagrożeniem dla perspektyw rozwojowych Polski.
Bankowe ryzyko regulacyjne można zmniejszyć

(CC By Christian Schnettelker)

Regulacja jak wiadomo jest dowolną, bezpośrednią interwencją władz ustawodawczych (parlamentu) lub administracyjnych (rządu lub jego agend) w mechanizmy funkcjonowania rynku motywowaną jego słabościami (zawodność, niedoskonałość) lub zmianami wynikającymi z deklarowanej polityki gospodarczej. W coraz większym stopniu można wykazać, że nie jest to tylko interwencja tych organów, a przede wszystkim mniej lub bardziej transparentna decyzja władz politycznych. Formy oddziaływania mogą być różnorodne, ale instytucje publiczne, nie tylko w Polsce, preferują regulacje w formie aktów prawnych (ustaw, rozporządzeń, dyrektyw, rekomendacji).

W literaturze występują różne definicje ryzyka regulacyjnego, moim zdaniem najbardziej uznaną jest zaproponowana przez OECD w 2010 r. jako zagrożenie realizacji zapowiadanych czy oczekiwanych celów projektów regulacyjnych (Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. OECD Reviews of Regulatory Reform OECD 2010, punkt 2.3.). Można też tę definicję rozszerzyć na odchylenia od oczekiwanych celów regulacji na tzw. neutralną definicję ryzyka regulacyjnego, która może odzwierciedlać zarówno efekty w postaci zagrożeń jak i szans.

Trudno jest precyzyjnie określić genezę powstania ryzyka regulacyjnego, gdyż często utożsamia się go z ryzykiem prawnym, jakie dana regulacja może spowodować dla regulowanych instytucji (podmiotów). Skłaniałbym się do opinii, że faktycznych źródeł zajmowania się tą kategorią w sferze legislacji finansowych należy poszukiwać w raporcie P. Hamtpona z 2005 r. i koncepcji teoretycznej opracowania regulacji opartej na ryzyku (Risk-based Regulation – Philip Hampton, Reducing Administrative Burdens: Effective Inspections and Enforcement, HM Treasury, London 2005 oraz Stanisław Kasiewicz, Ryzyko regulacyjne w koncepcji Risk-based Regulation (RbR), Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Sectio H Oeconomia, 2015, Vol. 49, nr 4.).

Przestrogi i drogi wyjścia

Istota ryzyka regulacyjnego jest niezwykle czytelna, można ją wyrazić w kilku punktach. Uznaje, że pełną odpowiedzialność za efekty regulacji ponosi regulator. Przestrzega, aby nie wprowadzać do praktyki legislacyjnej regulacji o wysokim poziomie ryzyka. Ponadto zaleca, aby zasoby będące w dyspozycji regulatora kierowane były do tych czynników, które kreują największe ryzyko regulacyjne. Rekomenduje też, aby regulator w większym stopniu zajmował się działaniami na rzecz respektowania zasad regulacyjnych niż przestrzeganiu nadmiernie szczegółowych przepisów prawnych.

Za wykorzystaniem ryzyka regulacyjnego przemawiają aktualne warunki, w jakich funkcjonują instytucje finansowe. Okoliczności te odznaczają się zmiennością, wysoką niepewnością, złożonością, a także ryzykiem. Wobec tego tworzenie oraz implementacja projektów regulacyjnych opierających się na założeniach deterministycznych jest nie tylko poważnym błędem metodycznym, ale i prowadzi do deprecjonowania prawa oraz utraty zaufania obywateli i podmiotów gospodarczych do państwa.

Polski sektor finansowy funkcjonuje w Unii Europejskiej, której dyrektywy, rozporządzenia, a także realizowane programy i projekty w bardzo wysokim stopniu determinują działania krajowych podmiotów. Ponadto nakładają się na to jeszcze uwarunkowania i zalecenia instytucji światowych (np. Komitetu Bazylejskiego). Dlatego nie można wykluczyć zagrożeń wynikających z pozycji rynkowej polskiego sektora bankowego wobec oddziaływania czynników międzynarodowych.

Na znaczenie ryzyka regulacyjnego wpływają także silnie fundamentalne cechy rynków finansowych, które nie są zdolne do szybkiej samodzielnej restrukturyzacji, działają procyklicznie, wykorzystują w dużym stopniu oczekiwania, dźwignię finansową i cechują się silnymi współzależnościami między kluczowymi segmentami poszczególnych rynków (bankowego, ubezpieczeniowego i kapitałowego). Wiąże się z tym zjawisko łatwego przenoszenia zagrożeń zagranicznych na rynek krajowy, które są wysoce kosztowne dla lokalnych instytucji finansowych, obywateli i gospodarki.

Istotną przesłanką jest również to, że w polskim sektorze finansowym nie wykorzystuje się tej kategorii ryzyka, ani też nie jest powszechnie stosowana w praktyce koncepcja Risk-based Management.

Uniknąć niepotrzebnych kosztów

Korzyści z uwzględniania ryzyka regulacyjnego w procesie legislacyjnym są wielorakie. Skupiają one uwagę regulatora na realizacji celów regulacji, eliminują projekty regulacyjne o wysokim ryzyku już we wczesnych etapach tworzenia idei kształtu regulacji. Nie ponosimy zatem wysokich kosztów ekonomicznych, społecznych i politycznych, jakie wynikają ze słabo opracowanych i źle implementowanych regulacji.

Praktyka legislacyjna dowodzi, że wiele krajowych regulacji jest uchwalanych w wyniku rządowych lub politycznych deklaracji, chociaż rynek usług finansowych dowodzi w krótkim czasie ich fałszywą racjonalność. Regulacje opracowane z wykorzystaniem ryzyka regulacyjnego prowadzą też do efektywniejszej alokacji posiadanych zasobów. Ograniczają te rodzaje ryzyka, które stanowią największe wyzwanie dla regulatora i podmiotów regulowanych. Nie jest to alokacja zasobów będących w posiadaniu regulatora według reguł przypadkowych czy intuicyjnych. Angażują niemal wszystkich pracowników regulatora, dają większe szanse dla demokratyzacji procesu stanowienia prawa, nadają dynamiczny charakter procesom opracowania i egzekwowania finansowych legislacji we wszystkich jego etapach poprzez większe zaangażowanie społecznych interesariuszy. Jednym słowem sprzyjają poprawie skuteczności i efektywności opracowanych i wdrażanych regulacji.

Nic zatem zaskakującego, że kategoria ryzyka regulacyjnego znalazła powszechne zastosowanie w zarządzaniu sektorem publicznym przez rządy w szczególności w tych dziedzinach, które mają charakter strategiczny i są narażone na ponoszenie wysokich strat z tytułu wystąpienia wysokiego ryzyka. Należą do nich m.in. ochrona środowiska naturalnego, ochrona zdrowia, system edukacyjny, transport, energetyka i sektor finansowy

Autor jest profesorem zwyczajnym w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, jest sekretarzem naukowym Ośrodka Badań i Analiz Systemu Finansowego Alterum

 

(CC By Christian Schnettelker)

Otwarta licencja


Tagi