Dokąd zmierza polityka pieniężna
Kategoria: Trendy gospodarcze
Emerytowany profesor w Grupie Rynków Finansowych, London School of Economics
Getty Images
A przekonania te dotyczyły przede wszystkim następujących kwestii:
Głównym instrumentem kontroli akcji kredytowej – i ogólniej, warunków monetarnych – był bezpośredni nadzór nad kredytem bankowym. Takie „ręczne” mechanizmy kontrolne stosowano już podczas II wojny światowej, kiedy to się starano ograniczać akcję kredytową na rzecz sektora prywatnego, by zachować możliwość pozyskania wystarczających środków na wojenne wydatki państwa. O konkretnych instrumentach kontroli decydowało Ministerstwo Finansów (Skarbu), a nie bank centralny. W tamtych czasach za jedną z przyczyn Wielkiego Kryzysu uznawano nadmierną konkurencję na rynku finansowym, skutkującą spadkiem zysków i marż – a więc i większą skłonnością banków do ryzykownej akcji kredytowej. Postanowiono więc powiązać stopę odsetek naliczanych przez banki i innych pośredników finansowych – zwłaszcza wyspecjalizowanych kredytodawców hipotecznych, takich jak S&Ls (USA) i Towarzystwa Budowlane (Wielka Brytania) – ze stopą banku centralnego, w ramach formuły kartelu – zorganizowanego oraz popieranego przez państwo. Wzrost stóp rynkowych względem stopy, którą mogli narzucać hipoteczni kredytodawcy, groziłby wystąpieniem „głodu hipotecznego”. Zgodnie z ówczesnymi przekonaniami stopy procentowe nie miały poza tym istotniejszego wpływu na wydatki krajowe i wykorzystywano je raczej do kształtowania międzynarodowych przepływów kapitału. Opisane sztywne stopy procentowe ustalano świadomie na poziomie zapewniającym bankom przyzwoitą rentowność. W związku z tym podczas pierwszego dwudziestolecia po II wojnie światowej sytuacja nie dawała żadnych powodów do obaw o stabilność finansową.
Zobacz również:
Czego nauczyli nas o systemach kursów walutowych trzej wielcy ekonomiści
Ramy operacyjne systemu wyglądały następująco: głównym celem krajowej polityki pieniężnej – tu wyjątkiem jest USA – było utrzymanie stabilności zewnętrznej. System ustanowiony na konferencji w Bretton Woods zakładał stałe, choć podlegające regulacji kursy walutowe. Z wyjątkiem USA, gospodarki wszystkich państw uczestniczących w II wojnie światowej zostały dramatycznie osłabione na skutek fizycznych zniszczeń i wzrostu zadłużenia. USA rychło stały się gospodarczą potęgą, która mogła narzucać – ustami Harry’ego Dextera White’a – własne pomysły ma powojenną odbudowę innym państwom. W tym systemie Stany Zjednoczone ustalały kurs dolara względem złota, podczas gdy inne, osłabione gospodarki, ustalały kursy swoich walut opierając się na dolarze.
Od końca lat 40. do lat 60. XX w. trwał okres dynamicznego ożywienia gospodarczego, z bezrobociem na konsekwentnie bardzo niskim poziomie – w Wlk. Brytanii było to około 2 proc. Presję inflacyjną początkowo ograniczały obawy przed powtórką sytuacji z okresu międzywojennego. Ale w miarę jak stan pełnego zatrudnienia powszechnie zaczęto przyjmować za normę, a związki zawodowe rosły w siłę, inflacja też zaczęła rosnąć – powoli, chociaż systematycznie.
Tymczasem w latach 60. i 70. XX w. ujawniła się rozbieżność w rozwoju gospodarczym – Niemcy i Japonia rozwijały się szybciej niż USA, zaś Włochy i Wielka Brytania wolniej. Powodowało to napięcia w systemie stałych kursów wymiany ustanowionym w Bretton Woods. Państwa o słabszych warunkach zewnętrznych byłyby bowiem gotowe dewaluować swe waluty w razie dużej presji, mimo tego, że już wtedy dewaluację poczytywano za oznakę słabości i strategicznej klęski. Silniejsze zaś państwa, na przykład Niemcy, nie doświadczały presji na aprecjację, do której zresztą nie byłyby skłonne. Ponadto istniał problem Triffina: pokrycie amerykańskiego dolara złotem systematycznie spadało, po części ze względu na obniżkę realnej wartości złota spowodowaną inflacją dolara. USA nie chciały zaś rewaluować złota, bo skorzystałyby na tym głównie RPA i Rosja.
Z drugiej strony, w warunkach dobrej koniunktury, wzrostu gospodarczego i poprawy stopy życiowej nasilała się krytyka systemu bezpośredniej kontroli kredytu, za pomocą której usiłowano zarządzać gospodarką – w tym kontroli kursów walut i bezpośredniej kontroli stóp procentowych, kredytu bankowego oraz cen. Na początku lat 70. XX w. wszystko to doprowadziło do załamania systemu z Bretton Woods oraz przeniesienia punktu ciężkości polityki pieniężnej z równowagi zewnętrznej na wewnętrzną. System stałych kursów waluty ustąpił cokolwiek chaotycznemu systemowi kursów płynnych. Uwolnienie jednocześnie banków i innych instytucji finansowych do swobodnej konkurencji (w tym na międzynarodową skalę – w centrach finansowych różnych krajów otwierano filie i spółki zależne banków amerykańskich, rozwijał się rynek obligacji eurodolarowych i euroobligacji) stworzyło ewentualność nadmiernej akcji kredytowej oraz zagrożeń dla systemu finansów. Świadczyły o tym m. in. problemy banków Herstatt i Franklin National w 1974 r. Te zmiany uwarunkowań doprowadziły do stworzenia międzynarodowego systemu regulacji banków pod egidą Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego.
Rozpad systemu Bretton Woods i zwiększona elastyczność kursów walutowych stały jednak w sprzeczności z dążeniem krajów europejskich do ściślejszej integracji. Druga wojna światowa wytworzyła w Europie silne pragnienie zapobieżenia ponownym konfliktom w jej łonie, które tak zaciążyły na poprzednich stuleciach. W związku z tym główne kraje europejskie zdecydowały się utworzyć wspólny mechanizm kursów walutowych (ERM), ograniczający – z wyjątkiem sytuacji ekstremalnych – wahania wzajemnych kursów walutowych w głównych krajach zachodnioeuropejskich.
Zobacz również:
W oceanie historii gospodarczej i myśli ekonomicznej
Ruch w kierunku wolnego rynku oznaczał również odwrót od keynesowskiej koncentracji na polityce fiskalnej i państwowym zarządzaniu, zwłaszcza w postaci „ręcznej” kontroli, na rzecz większej roli polityki pieniężnej w świecie, w którym wszak (idealne) rynki same miały się skutecznie równoważyć. W środowisku nadal niskiego bezrobocia, ale wzrostowej tendencji inflacji – niezbyt ostrej, ale wyraźnej i stałej, monetaryzm wydawał się nową teorią, która mogłaby sprostać keynesowskim dogmatom na temat uwarunkowań inflacji.
W tym powoli zmieniającym się krajobrazie nagle wybuchła wojna arabsko-izraelska w 1973 r., która spowodowała czterokrotny wzrost cen ropy naftowej. Był to wstrząs znacznie silniejszy niż wywołany wybuchem obecnej wojny między Rosją a Ukrainą (chociaż ceny gazu w Europie Zachodniej w tym drugim przypadku wzrosły w tym samym stopniu). Wcześniej koszty energii zasadniczo pozostawały niskie i niezmienne. W tamtej sytuacji, podobnie jak dziś, rozlegały się apele o reakcję na ten niekorzystny szok podażowy. Ale kraje, które tego nie zrobiły, w szczególności Niemcy z polityką przyjętą przez Bundesbank oraz Szwajcaria z polityką Swiss National Bank, poradziły sobie ze wstrząsem dużo lepiej niż te, które próbowały zamortyzować i złagodzić szok. W Wielkiej Brytanii sytuację pogarszała wcześniejsza zgoda na indeksację płac – katastrofa w tych warunkach. Całe doświadczenie spowodowało znaczny wzrostu poparcia dla celów monetarnych: strategia ta zyskiwała rosnącą popularność, zwłaszcza w Europie, w ciągu lat 70. XX w.
Dryf ku permanentnie wysokiej inflacji w latach 1973–1975 został częściowo opanowany dzięki szeregowi restrykcyjnych przedsięwzięć (w tym, tzw. Gorsetowi w Wielkiej Brytanii), które były zawoalowaną formą bezpośredniej kontroli nad kredytem bankowym. Utrzymujący się natomiast strach (polityczny) przed bezrobociem uniemożliwił zdecydowany zwrot ku stabilności cen. Umocniła się ponadto pozycja związków zawodowych, ograniczając pole manewru dla obniżania płac realnych, co było niezbędne w przypadku niekorzystnego szoku związanego z warunkami handlowymi – terms of trade.
Po tym częściowym przywróceniu stabilności cen nastąpił drugi szok naftowy w 1979 r. Zwłaszcza na tle doświadczeń z początku lat 70. XX w. przyczynił się on do przekonania, że wrogiem numer 1 jest teraz inflacja, a fakt, że trzeba ją będzie pokonać – przede wszystkim instrumentami monetarnymi – oznaczał, że stopy procentowe będą musiały wzrosnąć o tyle, ile trzeba. Żywiono nadzieję, że zaszkodzi to mniej rynkowi pracy, jeśli surowa polityka pieniężna zyska wiarygodność, a związki zawodowe zostaną okiełznane. Takiej strategii sprzyjał wybór Margaret Thatcher pod koniec lat 70. XX w. na premiera Zjednoczonego Królestwa., a także powołanie Paula Volckera, jeszcze za prezydentury Jimmyego Cartera, na stanowisko przewodniczącego Zarządu Rezerwy Federalnej oraz oczywiście zwycięstwo Ronalda Reagana w wyborach na prezydenta USA.
W Stanach Zjednoczonych Fed rozpoczął następnie kontrolę rezerw nieoprocentowanych. Krok ten postrzegano gdzieniegdzie jako odmianę kontroli bazy monetarnej. W praktyce był to mechanizm półautomatycznego podnoszenia stóp procentowych – do zawrotnego poziomu – ilekroć przyrost podaży pieniądza przekraczał założony poziom. Podobnie w Wielkiej Brytanii nowo wybrana Partia Konserwatywna wprowadziła długoterminową politykę pieniężną (LTMP). Poza tym, dążąc do zahamowania tempa przyrostu podaży pieniądza i obniżenia poziomu stóp procentowych (oraz kursu walutowego, który wzrósł w stopniu powodującym całkowity brak konkurencyjności brytyjskiej produkcji), ówczesny minister finansów, Geoffrey Howe, w budżecie na 1982 r. – czyli w szczycie recesji – zaostrzył politykę fiskalną. Przeczyło to założeniom keynesizmu i zbulwersowało znaczną większość brytyjskich ekonomistów. Ta radykalna i daleko idąca polityka pieniężna ostatecznie odniosła sukces w postaci znacznego spadku inflacji.
Zobacz również:
Ewolucja polityki banków centralnych
Nie obyło się jednak bez poważnych konsekwencji. W latach 1980–1982 główne gospodarki rozwinięte Zachodu dotknęła głęboka recesja, w jeszcze bardziej niesprzyjającej sytuacji międzynarodowej. W poprzednim epizodzie inflacyjnym ceny towarów rosły w tempie równym stopie inflacji krajów Zachodu, a nawet ją przewyższały, natomiast realne stopy procentowe były na ogół niskie, a nawet ujemne, ponieważ stopa inflacji przewyższała nominalne stopy procentowe. Tym razem polityka kontroli podaży pieniądza doprowadziła do załamania cen surowców w środowisku dość szybkiego wzrostu realnego oprocentowania zadłużenia zagranicznego. Doprowadziło to do kryzysu, który dotknął przede wszystkim część krajów Ameryki Łacińskiej – Meksyk, Argentynę i Brazylię – choć kryzys ten bywa też nazywany „kryzysem LDC” (krajów słabiej rozwiniętych). Wiele dużych banków międzynarodowych w krajach rozwiniętych, w szczególności banki w Nowym Jorku, udzielało tym trzem krajom ogromnych kredytów i zgodnie z wyceną rynkową stałyby się one niewypłacalne, zwłaszcza gdyby dłużnicy faktycznie nie wywiązali się ze zobowiązań. Udało się temu zapobiec dzięki skutecznemu międzynarodowemu zarządzaniu przez banki centralne za pomocą oficjalnie sankcjonowanej formy manipulacji, polegającej na tym, że zachodnie banki nadal udzielały pożyczek Meksykowi, Argentynie, Brazylii i innym dłużnikom, tak aby następnie mogli oni przesłać pieniądze z powrotem do tych samych banków jako zapłatę należnych odsetek. Wszyscy udawali, że zarówno kraje-dłużnicy, jak i zachodnie banki pozostały wypłacalne, mogły więc utrzymać swoje bilanse w rzekomym zdrowiu.
Jednocześnie doświadczenie lat 70. spowodowało następujące zmiany w analityce makroekonomicznej i monetarnej z poniższymi rekomendacjami.
Po okresie wyjątkowo wysokich stóp procentowych i głębokiej recesji na początku lat 80. XX w., stopa inflacji rzeczywiście spadła mniej więcej zgodnie z oczekiwaniami, po czym nastąpiło dość silne ożywienie gospodarcze. Wydawało się jednak, że relacja przyrostu pieniądza – niemal bez względu na sposób pomiaru – do wzrostu dochodów nominalnych stała się niestabilna. I tak w niektórych okresach przyrost pieniądza był dynamiczny, ale dochody nominalne i inflacja obniżały się zgodnie z planem. Empiryczne doświadczenie względnie niestabilnej szybkości obiegu pieniądza podważyło wiarę w podaż pieniądza jako cel polityki pieniężnej i poparcie dla tej strategii banków centralnych. Skoro cel monetarny został zdyskredytowany, jaki był właściwy cel polityki pieniężnej? W niektórych przypadkach odpowiednim celem mógłby być kurs walutowy, gdyby udało się go usztywnić wobec silniejszej, właściwej waluty. Nie był to jednak kierunek uznany za odpowiedni dla silniejszych, centralnych państw, takich jak USA czy Niemcy.
Zobacz również:
Fachowo o celu inflacyjnym
Pod koniec lat 80. XX w. w Nowej Zelandii rozgorzała poważna debata na temat właściwych celów dla całego sektora publicznego, znacjonalizowanych branż i instytucji, w tym Banku Rezerw Nowej Zelandii, po latach chybionych, politycznie motywowanych ingerencji w ich działalność ze strony Roberta Muldoona, ówczesnego premiera. Przeprowadzono szerokie konsultacje na temat sposobu ustalania celów dla takich instytucji sektora publicznego, które zachęcałyby je do prowadzenia właściwej polityki, a jednocześnie wymagały od nich odpowiedzialności. Po wielu dyskusjach zgodzono się, że odpowiednim celem dla banku centralnego Nowej Zelandii powinno być zapewnienie stabilności cen, mierzonej dość wąskim zakresem niskich stóp inflacji, przy operacyjnej niezależności banku w zakresie ustalania stóp procentowych, pozwalającej zrealizować ten cel. Chociaż ustalenia te stanowiły część szerszej debaty na temat ustalania zadań dla instytucji sektora publicznego, rekomendacja, że banki centralne powinny cieszyć się operacyjną niezależnością w dążeniu do stabilności cen, głównie przez zmiany stóp procentowych, została następnie powszechnie przyjęta w wielu innych krajach jako rozwiązanie optymalne. Co więcej, po roku 1990 w coraz większym stopniu stawało się ono normą.