Autor: Ignacy Morawski

Ekonomista, założyciel serwisu SpotData.

Bazylea III: bezpieczniejsze banki, ale większe koszty

Unia Europejska szykuje się do wprowadzenia nowych regulacji bankowych, znanych, jako Bazylea III. Sami bankowcy twierdzą, że mogą one zwiększyć koszt kapitału i ograniczyć wzrost gospodarczy. Z takimi wnioskami nie zgadzają się m.in. ekonomiści OECD, czy Europejskiego Banku Centralnego. Trwa wojna na opinie w tej sprawie. Wyniki badań również są rozbieżne.

Bezpieczeństwo kosztuje. Pytanie, jaka jest jego cena? Debata na temat regulacji systemu bankowego przypomina trochę małżeński spór o to, czy wydać więcej pieniędzy na ubezpieczenie domu przed pożarem (przezorna żona), czy też na rozbudowę ogrodu i inne wydatki zwiększające dobrobyt i zadowolenie (rozochocony mąż). Jedni twierdzą, że regulacje zwiększające bezpieczeństwo systemu bankowego przyczynią się do stabilizacji gospodarki i w efekcie wyższego dobrobytu. Inni ripostują, że to marnotrawstwo kapitału.

W lipcu Komisja Europejska ma przedstawić projekt dyrektywy wprowadzającej w Unii Europejskiej rekomendacje przyjęte przez Bazylejski Komitet Nadzoru Finansowego. Pakiet ogólnych regulacji, które mają być wprowadzane szczegółowo na szczeblu krajowym (lub unijnym w Europie) nazwano: Bazylea III. Zwiększa on m.in. wymogi co do wysokości kapitału, jaki banki muszą posiadać na wypadek strat, oraz wprowadza ostrzejsze wymogi płynnościowe. Pakiet ma zmusić banki do lepszego zabezpieczania się na wypadek nagłego wycofywania depozytów przez klientów. Od wielu miesięcy trwają gorące debaty, na ile poszczególne rozwiązania są konieczne i efektywne. Ostatnio wzmogły się one w oczekiwaniu na nowe propozycje regulacyjne Unii Europejskiej.

– W ciągu 10 lat będziemy mieli nadmiar kapitału i płynności w bankach, co oznacza, że możemy mieć również znacznie niższy wzrost – twierdzi Oswald Gruebel, szef szwajcarskiego banku UBS.

Zupełnie inaczej rzeczywistość widzi Jean Claude Trichet, prezes Europejskiego Banku Centralnego:

– Bazylea III będzie wspierać zrównoważony wzrost gospodarczy – powiedział w maju.

Jednak podział na linii zwolennicy-przeciwnicy nie jest jedynym w tej sprawie. Znaczna grupa ekonomistów i finansistów twierdzi, że Bazylea III nie wystarczy, żeby zapewnić bezpieczeństwo systemu finansowego. Daniel Tarullo, członek zarządu amerykańskiego banku centralnego (Fed), powiedział 3 czerwca, że w Stanach Zjednoczonych wymogi kapitałowe wobec banków powinny być od 20 proc. do 100 proc. wyższe niż wymaga tego Bazylea III. W innym wypadku ryzyko kolejnego kryzysu finansowego nie zmniejszy się.

Co stanowi Bazylea III

Najpierw warto krótko przyjrzeć się, jakie są postanowienia Bazylei III. Pakiet regulacji zmierza w dwóch kierunkach. Pierwszym jest wzmocnienie bezpieczeństwa banków, jako instytucji bardzo istotnych z punktu widzenia stabilności gospodarki. Drugim jest zapobieżenie bańkom kredytowym, czyli nadmiernemu wzrostowi akcji kredytowej, który może mieć dramatyczne konsekwencje dla gospodarki. Pierwszy kierunek został nazwany mikroostrożnościowym (microprudential), ponieważ dotyczy przede wszystkim kondycji banków, drugi makroostrożnościowym (macroprudential), gdyż dotyczy trendów w całej gospodarce.

Choć dyskusja w kręgach akademickich, finansowych i politycznych dotyczy niemal wszystkich aspektów regulacyjnych, największym echem odbija się debata na temat regulacji mikroostrożnościowych, czyli dotyczących bezpieczeństwa banków. To te zmiany mogą wymusić na bankach trzymanie większej ilości kapitału i przez to zwiększyć koszty finansowania i ceny kredytów. Regulacje te dzielą się na dwie najważniejsze grupy.

Pierwsza grupa dotyczy wysokości i „jakości“ kapitału banków. Każdy bank akcje kredytową finansuje częściowo z kapitału właścicieli, a częściowo z pożyczonych pieniędzy. Ta pierwsza część jest znacznie mniejsza od drugiej, gdyż rolą banków jest pośrednictwo między tymi, którzy chcą oszczędzać, a tymi, którzy chcą inwestować. Jednak to kapitał jest fundamentem banku zapewniającym mu stabilność.

Kryzys finansowy pokazał, że banki trzymały go za mało. Dlatego Bazylea III stanowi, że będą one musiały utrzymać kapitał podstawowy (tzw. core Tier 1) na poziomie co najmniej 4,5 proc. swoich aktywów (po uwaględnieniu ryzyka związanego z wartością tych aktywów, czyli de facto chodzi o tzw. aktywa ważone ryzykiem – RWA), czyli o 2,5 pkt proc. wyższym niż do tej pory. Co więcej, będą musiały one utrzymywać kapitałowy bufor bezpieczeństwa w wysokości 2,5 proc. aktywów oraz kapitał sięgający od 0 do 2,5 proc. aktywów w zależności od koniunktury w gospodarce.

Zmiany te będą wprowadzane stopniowo, do 2019 r. Znacznie ściślej będą również kontrolowane aktywa banków, co ma uniemożliwić tworzenie wehikułów inwestycyjnych znajdujących się poza bilansami. Przed kryzysem banki chowały część aktywów w różnych funduszach inwestycyjnych, przez co mogły utrzymywać mniej kapitału. Wszystkie tego typu regulacje zmierzają do lepszego zabezpieczenia banków na wypadek strat poniesionych w okresie kryzysu.

Druga grupa regulacji mikroostrożnościowych dotyczy płynności banków, czyli zabezpieczania odpowiednich środków na wypadek wycofywania przez klientów funduszy. Ostatni kryzys dobitnie pokazał, że bank, który doświadczy kryzysu płynnościowego, może bardzo szybko stać się niewypłacalnym. Jeżeli klienci wycofują z niego pieniądze, musi on sprzedawać swoje aktywa. Jeżeli aktywa te są mało płynne (jest mało transakcji na rynku), sprzedaje je po coraz niższych cenach. W pewnym momencie wartość jego aktywów może być niższa niż zobowiązań, co czyni bank automatycznie bankrutem. Najbardziej na uderzenie takiego mechanizmu narażone są instytucje, które pożyczają na krótki okres (często jeden dzień), aby kupić aktywa o długim okresie zapadalności (wiele lat).

Dlatego Bazylea II wprowadza dwa wymogi: LCR – liquidity cover ratio oraz NFSR – net funding stability ratio. LCR stanowi, że każdy bank musi utrzymywać wystarczającą ilość płynnych aktywów (łatwych do sprzedania), aby zabezpieczyć finansowanie na okres 30 dni ewentualnego kryzysu płynnościowego. NFSR zaś wymusza na bankach, aby długoterminowe aktywa, takie jak kredyty hipoteczne, w odpowiednim stopniu finansowane były przez zobowiązania o zapadalności ponad roku. Oczywiście oba wskaźniki są bardzo szczegółowo opisane w regulacjach bazylejskich, tutaj chodzi jedynie o opisanie ich ogólnego sensu (np. określenie, czym są płynne aktywa, zajmuje w rekomendacjach bazylejskich kilka stron).

Jakie są koszty

Ponieważ regulacje bazylejskie mają charakter ram, a nie konkretnych przepisów prawnych, trudno jest przeprowadzić dokładne badania nad ich skutkami finansowymi. Poszczególne kraje będą wprowadzać odmienne przepisy, a ponadto systemy finansowe w różnych regionach świata mają specyficzne cechy, które mogą mieć znaczenie przy ocenianiu efektów zmian. Powstało jednak do tej pory kilka studiów, które starały się oszacować, jaki będzie wpływ Bazyleii III na system finansowy i gospodarkę.

Kapitał jest zwykle droższy od pożyczonych pieniędzy, dlatego wyższe wymogi kapitałowe będą oznaczały wyższe koszty banków. Te zaś zostaną przerzucone na klientów. Badacze z Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Finansowego twierdzą jednak, że finansowe i makroekonomiczne skutki nowych regulacji będą dość ograniczone. Ich zdaniem koszty finansowania banków, wynikające z wyższych wymogów kapitałowych, wzrosną o kilkanaście punktów bazowych, czyli niecałe 0,2 pkt proc. Wzrost gospodarczy zaś będzie niższy zaledwie o ok. 0,03-0,05 pkt proc. rocznie. Dość podobne wyliczenia przedstawili eksperci OECD. Ich zdaniem pełne wprowadzenie regulacji Bazylei III podniesie koszt kredytu o ok. 0,15-0,5 pkt proc., a wzrost gospodarczy będzie przez to niższy o ok. 0,15 pkt proc. (uwzględniają oni docelowe wymogi, czyli te, które mają obowiązywać od 2019 r.).

Oba badania podkreślają, że te wyliczenia nie biorą pod uwagę korzyści wynikających z niższego wahania cyklu koniunkturalnego i niższego prawdopodobieństwa kryzysu bankowego. Ekonomiści OECD twierdzą również, że wyższe koszty kredytu po stronie banków komercyjnych mogą wywołać łagodniejszą politykę stóp procentowych banków centralnych. Zatem podsumowanie wniosków z tych badań wygląda dla gospodarki bardzo korzystnie – bezpieczeństwo zostanie zwiększone, a koszty po stronie dochodu nie będą znaczące.

Zupełnie odmienne szacunki przedstawił Instytut Finansów Międzynarodowych (IIF) z Waszyngtonu. Zdaniem ekspertów tej instytucji koszty kredytu po wprowadzeniu w pełni nowych regulacji mogą wzrosnąć o ok. 1,3 pkt proc., czyli trzykrotnie więcej niż szacuje OECD. Strata po stronie dochodu również może być większa i sięgać nawet ok. 3,8 proc. w ciągu czterech lat, czyli ok. 1 proc. rocznie. To siedmiokrotnie więcej niż szacuje OECD.  Wprawdzie IIF przedstawił swoje badanie na długo przed ostatecznymi decyzjami w sprawie Bazyleii III (które zostały podjęte w grudniu 2010 r.), jednak termin i niewielkie zmiany w ostatecznym pakiecie zmian nie tłumaczą tak dużych różnic w szacunkach. Najwyraźniej istnieją odmienne opinie na temat tego, jak poszczególne regulacje mogą wpłynąć na banki.

Różnice dotyczą przede wszystkim oszacowania skutków nowych wymogów płynnościowych. Niektórzy eksperci twierdzą, że te regulacje będą znacznie bardziej bolesne dla banków i gospodarki niż sam wymóg utrzymywania wyższego kapitału, co do wprowadzenia którego panuje raczej powszechna zgoda. Dyskusja w tym zakresie wkracza często na bardzo techniczne obszary, trudne do zrozumienia dla przeciętnego obywatela. Niektórzy twierdzą, że ograniczenie klas aktywów zaliczanych do najbardziej płynnych utrudni finansowanie niektórych projektów, czyniąc koszt kredytu np. dla samorządów wyższym.

Innym wyzwaniem będzie zebranie przez banki większego finansowania z okresem zapadalności dłuższym niż rok. Ten problem jest szeroko poruszany w Polsce, gdzie skłonność obywateli do długookresowych oszczędności jest wyjątkowo ograniczona. Dlatego często podkreśla się, że wprowadzenie w Polsce dyrektywy europejskiej regulującej aktywność banków będzie musiało w jak największym stopniu uwzględniać specyficzne cechy polskiego rynku finansowego.

Nie koniec kontrowersji

Wydaje się, że po kryzysie finansowym lobby bankowe jest zbyt słabe, żeby zablokować albo ograniczyć pełne wprowadzenie nowych regulacji. Kontrowersje jednak nie znikną. Ostre debaty będą toczyły się w czasie prac nad projektem europejskiej dyrektywy, a nawet po jej przyjęciu, gdyż wątpliwe, że nowe regulacje odpowiedzą na wszystkie wątpliwości i problemy. Powoli swoje nowe regulacje w życie będą wprowadzali również Amerykanie i Brytyjczycy, co zwiększy ryzyko tzw. arbitrażu regulacyjnego, czyli przenoszenia się instytucji finansowych do krajów o najbardziej łagodnych regulacjach i przez to walki między krajami o jak najkorzystniejsze przepisy.

Można wymienić trzy kwestie, które będą tematem najgorętszych debat, oprócz już wspomnianego oporu banków wobec nowych wymogów płynnościowych.

Po pierwsze, bardzo duża grupa ekonomistów uważa, że wymogi kapitałowe wobec banków powinny być jeszcze wyższe, niż rekomenduje Bazylea III. Wiadomo, że ostrzejszym wymogom będą podlegały instytucje o dużym znaczeniu systemowym (SIFI – systematically important financial institutions), ale nie łatwo jest prawnie określić, jakie banki będa należały do tej grupy.

Po drugie, duże wątpliwości może wzbudzać sposób liczenia ryzyka w wycenie aktywów banków, co ma ogromne znaczenie z punktu widzenia wysokości niezbędnego kapitału. Kryzys finansowy wybuchł m.in. dlatego, że banki źle liczyły ryzyko związane z wieloma inwestycjami. Niektórzy eksperci pytają zatem, jaki sens ma uzależnianie wartości aktywów od ryzyka, skoro owo ryzyko jest pojęciem bardzo względnym.

Po trzecie wreszcie, nie do końca jasne jest, jak wyglądać powinny regulacje makroostrożnościowe. Bazylea III rekomenduje, aby krajowi regulatorzy zacieśniali wymogi regulacyjne w okresie zbyt szybkiego przyrostu akcji kredytowej i rozluźniali je w okresie recesji. Problem jednak tkwi w tym, że taka polityka może okazać się procykliczna, tzn. może wzmacniać mechanizmy recesyjne. Dynamika akcji kredytowej jest często najwyższa tuż przed kryzysem. Pytanie, jak wprowadzić regulacje makroostrożnościowe może zatem okazać się trudniejsze niż oczekiwano.

Zwiększanie bezpieczeństwa finansowego globalnej gospodarki przypomina i jeszcze przez długi czas będzie przypominało chodzenie po linie w zaciemnionych okularach. Politycy muszą znaleźć punkt równowagi między dwoma skrajnościami: małym i bezpiecznym systemem bankowym, który finansuje tylko ograniczoną liczbę najlepszych projektów w gospodarce oraz dużym systemem finansowym, który zapewnia finansowanie bardzo wielu projektów o różnym profilu ryzyka, ale jest przez to narażony na kryzysy. To jest częściowo problem techniczny, ale częściowo – polityczny. Dlatego wywołuje tyle emocji.

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Idzie moda na bad banki?

Kategoria: Usługi finansowe
Kryzys COVID-19 będzie miał negatywny wpływ na jakość aktywów bankowych. Skala problemów w sektorze bankowym wymaga systemowego rozwiązania. Tego typu rozwiązania bez wątpienia oferują bad banki.
Idzie moda na bad banki?

Polskie banki dobrze przygotowane na skutki pandemii

Kategoria: Rynki kapitałowe
Obecny kryzys jest kryzysem sfery realnej gospodarki, który może, ale nie musi, przeistoczyć się w kryzys bankowy. Na szczęście w obecny kryzys polskie banki wchodzą dobrze przygotowane, z wysokimi buforami na kapitale, w ciężar których można absorbować straty – mówi prof. Marcin Liberadzki z Kolegium Zarządzania i Finansów Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.
Polskie banki dobrze przygotowane na skutki pandemii

Banki włoskie wydobyły się z kryzysu

Kategoria: Analizy
Trzy lata po kryzysie najstarszego banku włoskiego Banca Monte dei Paschi, ze Sieny, w którego ratowanie zaangażował się rząd, sytuacja włoskich banków jest nadspodziewanie dobra.
Banki włoskie wydobyły się z kryzysu