Bazylejskie regulacje zakłócą relacje samorządów z bankami

(CC BY-NC s_falkow)

Depozyty bieżące jednostek samorządu terytorialnego (JST) w bankach są wyjątkowo stabilne. Środki bieżące samorządów i podległych im jednostek organizacyjnych plasowane są każdorazowo w banku wybranym na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Kontrakty dotyczące powierzenia tych funduszy – w ramach tzw. obsługi bankowej – opiewają zazwyczaj na okres od trzech do pięciu lat. Wprawdzie możliwe jest rozwiązywanie tego rodzaju umów w trakcie ich trwania, jednak następować ono może jedynie ze szczególnych, istotnych powodów.

Ponadto, przeniesienie obsługi operacyjnej samorządu i zależnych odeń jednostek z jednego do drugiego banku poprzedzone być musi wyłonieniem (zazwyczaj w trybie przetargu nieograniczonego) tego wykonawcy, któremu można będzie zgodnie z prawem powierzyć nowe zamówienie publiczne. W przypadku gmin i miast mniejszych, powiatów, okres od publikacji ogłoszenia o zamówieniu publicznym, do momentu rozpoczęcia obsługi przez inny bank, trwa co najmniej dwa miesiące. W przypadku województw, okres ten przekracza kwartał, a dla dużych miast jest to minimum 6 miesięcy.

W przeciwieństwie do samorządów, deponenci będący przedsiębiorcami albo konsumentami nie podlegają ani prawnym ograniczeniom w zakresie otwierania rachunków w różnych bankach, ani też nie muszą się troszczyć o realizację różnorodnych, nałożonych na nich obowiązków publicznych. Nie muszą więc zabezpieczać odpowiednich świadczeń (usług) ze strony wykonawcy zamówienia publicznego (świadczącego obsługę samorządu banku) na rzecz obywateli. Oznacza to, że środki bieżące samorządu, z uwagi na ograniczenia prawne i nałożone zadania, nie podlegają wycofaniu z banku w tempie porównywalnym z tym, w jakim swoje środki bieżące wycofywać mogą przedsiębiorstwa, czy konsumenci. Ten formalny argument ma doniosłe znaczenie dla oceny rzeczywistej płynności bieżących depozytów samorządów w bankach.

Na czym polega realizacja zamówienia publicznego jednostki samorządowej na tzw. obsługę bankową? W zależności od skali samorządu, znaczenia i różnorodności nałożonych na nią obowiązków, mamy do czynienia z odpowiednio złożonym kompleksem podstawowych usług bankowych.

Standardowo, w skład pakietu bankowej obsługi samorządu, wchodzą:

– otwieranie, prowadzenie i zamykanie rachunków bankowych w złotych i kilku najpopularniejszych walutach,

– podstawowy zakres bezgotówkowych rozliczeń pieniężnych: przede wszystkim krajowych,

– udostępnienie, szkolenie i pełny serwis bankowości elektronicznej lub internetowej,

– obsługa wpłat i wypłat gotówkowych (drobnych i zbiorczych),

– obsługa kasowa osób trzecich – interesantów poszczególnych samorządów – przede wszystkim w zakresie dokonywania przez nich drobnych wpłat gotówkowych.

Ten podstawowy zakres usług bywa często wzbogacany m.in. o:

– wymóg dokonywania wypłat gotówkowych do rąk osób trzecich,

– okazjonalną realizację papierowych poleceń przelewu,

– wydawanie blankietów czekowych i realizację czeków gotówkowych,

– wydawanie opinii bankowych,

– wydawanie i obsługę rozliczeń kart płatniczych dla pracowników jednostek samorządowych,

– emisję kart przedpłaconych lub instrumentów pieniądza elektronicznego z zapewnieniem możliwości dokonywania wypłat,

– bezpieczne przechowywanie dokumentów i przedmiotów.

Obsługa często wiąże się z oczekiwaniem zapewnienia kredytowania w rachunku bieżącym, co pociąga za sobą – w przypadku dużych miast lub województw – żądanie codziennej konsolidacji sald części rachunków, podlegających obsłudze w ramach zamówienia publicznego.

Finalnie, banki, które są w stanie spełnić wszystkie wymagane warunki zamówienia publicznego, składają oferty, na które często składają się trzy składniki ceny:

– całkowita opłata za obsługę (płacona zazwyczaj w ratach miesięcznych),

– wysokość oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach,

– wysokość oprocentowania kredytu w rachunku bieżącym.

W ostatnich latach, całkowita opłata za obsługę, zazwyczaj w niewielkim stopniu pokrywa wydatki inwestycyjne i koszty operacyjne banku niezbędne dla realizacji zamówienia na obsługę bankową. Podobnie bywa z marżą kredytu w rachunku bieżącym: jest ona często tak niska, że nie pozwala bankowi na generację zysku z takiego kredytowania. Tym samym, wszędzie tam, gdzie to możliwe, zarówno część marży kredytowej, jak i znaczną część kosztów obsługi operacyjnej (świadczonych usług), banki pokrywają z marż zysku uzyskiwanych dzięki powierzonym im w kontrakcie saldom rachunków bieżących.

Jest to o tyle zrozumiałe, że zarówno opłaty, jak i odsetki od kredytu stanowią dla jednostek samorządowych wydatki, czego nie można powiedzieć o ewentualnych przychodach odsetkowych, uzyskiwanych dzięki pozostającym w dyspozycji samorządów saldom rachunków bieżących. Tu tkwi też główny powód donośnych głosów sprzeciwu środowiska samorządowego wobec wszelkich sugestii rządu, dotyczących „konsolidowania” nadwyżek finansowych samorządów. Bez swobody dysponowania depozytami bieżącymi, zwłaszcza w obliczu restrykcyjnego programu ograniczania zadłużenia samorządów, wiele samorządów miałoby znacznie większe trudności z zapewnieniem sobie odpowiedniego zakresu i jakości obsługi bankowej, nie wspominając o możliwości realizacji innych zadań.

Dla banków, depozyty bieżące sektora samorządowego stanowią nie tylko istotne źródło stabilnej płynności, ale też fundament zysku, pochodzącego z realizacji średnioterminowych kontraktów na obsługę bankową jednostek samorządowych.

Obsługa bankowa jednostki samorządowej jest jednak uzależniona od zapewnienia dostępności wybranych usług, w szczególności usług kasowych. Każda niemal gmina, która rozpisuje przetarg na obsługę bankową, wymaga od banku-wykonawcy posiadania w jej granicach lub w niewielkiej odległości oddziału, filii lub co najmniej punktu kasowego, w którym świadczony byłby podstawowy zakres obsługi kasowej (wpłaty, wypłaty, realizacja czeków, przyjmowanie poleceń przelewu, wydawanie wyciągów, opinii bankowych).

Niektóre samorządy określają nawet dokładną lokalizację dla punktu kasowego, niejednokrotnie w budynku urzędu miasta lub powiatu. Większe miasta i województwa oczekują od banku-wykonawcy większej liczby placówek, w których zarówno interesanci, jak i reprezentanci samorządu mogliby bezpłatnie dokonywać operacji kasowych, wymienionych w zamówieniu publicznym. Powszechne stosowanie kryterium „dostępności obsługi kasowej” ma fundamentalne znaczenie dla pozycjonowania szans banków, które zabiegają o pozyskanie kontraktów na bankową obsługę samorządów.

W przypadku, gdy wymóg posiadania przez bank placówki w granicach gminy zgłasza gmina wiejska, miejsko-wiejska lub małe miasto, wówczas szansa na zdobycie takiego zamówienia przez bank inny, niż lokalny bank spółdzielczy, jest minimalna. Dzieje się tak dlatego, że ogólnopolskie banki komercyjne rzadko otwierają najmniejsze nawet placówki na terenie wsi i małych miast. Standard opłacalności placówki wiele banków wiąże z wielkością populacji danej miejscowości.

W efekcie, znaczące ogólnokrajowe banki sieciowe pozostawiają na rynku bankowym fizyczną niszę, w której nie ustanawiają placówek. Do klientów zamieszkałych i pracujących w tej „niszy” skutecznie adresują one oferty bankowości telefonicznej i internetowej (także mobilnej) oraz bezpłatnych bankomatów, zakładając, że ich klienci praktycznie nie będą wymagać obsługi kasowej.

Ta fizyczna „nisza”, wolna od placówek banków komercyjnych, jest naturalnym ekosystemem działalności banków spółdzielczych. Dysponują one tam zarówno trwałymi relacjami z lokalnymi klientami, jak i niezbędnymi placówkami oraz infrastrukturą, która może być wykorzystana przy obsłudze lokalnych jednostek samorządowych.

Bank spółdzielczy, działający na innych zasadach, niż bank komercyjny, prowadząc działalność na bazie innej struktury kosztów, niż duże instytucje sieciowe, pozostaje praktycznie bez konkurencji w wyścigu o prowadzenie i obsługę rachunków lokalnej, małej lub średniej gminy. W przetargu rozpisanym przez małą jednostkę samorządową, zapewne żaden bank nie będzie w stanie zaoferować obsługi kasowej równie tanio, jak lokalny bank spółdzielczy, prowadzący już oddział lub filię w granicach gminy. A koszt prowadzenia, a zwłaszcza ustanowienia placówki ma w tym przypadku fundamentalne znaczenie: stanowi on z jednej strony ten składnik ceny obsługi samorządu, którego bank spółdzielczy – jako jedyny – nie będzie musiał wliczać w jej koszty. Z drugiej – jest na tyle wysoki, by przeznaczony na obsługę bankową budżet małej gminy (a nawet bankowy zysk z odsetek od depozytów na jej rachunkach bieżących) nie był w stanie go udźwignąć.

Jakie to ma znaczenie dla sektora banków spółdzielczych? Przede wszystkim – bez obawy o konkurentów – mogą one polegać na trwałości depozytów bieżących tych mniejszych i średnich gmin, a często powiatów, na terenie których działają. Z drugiej strony, banki spółdzielcze uzależnione są od tej relacji „symbiozy”, co często oznacza, że depozyty bieżące lokalnych, mniejszych jednostek samorządowych, stanowią dla banków spółdzielczych istotny zasób – niezbędnej im do normalnego funkcjonowania – płynności.

Jeśli jednak wyjdziemy z matecznika banków spółdzielczych, w zasięg sieci placówek ogólnopolskich banków komercyjnych, sytuacja zmienia się diametralnie. Kluczowym atutem pozostaje rozległość i liczebność sieci placówek banku-wykonawcy. Nie mniej istotna – zwłaszcza w konkurencji o obsługę większych miast i województw – jest zdolność banku do zapewnienia bardziej wyrafinowanych usług transakcyjnych. W obsłudze dużych miast i województw liczy się także skala działania (np. konieczność szybkiego przeszkolenia co najmniej dziesiątek przyszłych użytkowników bankowości elektronicznej) i sprawność organizacyjna (np. zdolność do szybkiego otwierania i zamykania znacznej liczby rachunków bankowych). Zdolność banków spółdzielczych do skutecznego współzawodnictwa spada w tych przypadkach do minimum.

Kompetencja do świadczenia wyrafinowanej obsługi wydaje się nie być tak powszechna, jak zasięg sieci lub wszechstronność usług niektórych banków. W czołówce banków, które regularnie zabiegają o pozyskanie obsługi jednostek o większych budżetach, znajdują się oczywiście banki Pekao i PKO BP. Aktywne są także ING Bank, Bank Handlowy, BRE Bank. Pozycji na tym rynku broni Bank Millennium, a okazjonalnie także Getin Bank. Dziwić może absencja Banku Zachodniego WBK, Kredyt Banku, Deutsche Banku PBC, czy mniejsza od spodziewanej aktywność Raiffeisen Banku.

Analizując możliwe zmiany na rynku, warto zwrócić uwagę na potencjał Banku Pocztowego, który – w przypadku skutecznego wykorzystania podwykonawstwa ze strony sieci placówek pocztowych – mógłby zagrozić uprzywilejowanej pozycji banków spółdzielczych w sektorze samorządowym. Barierą dla takiej ekspansji Banku Pocztowego mógłby stać się zakaz stosowania podwykonawstwa, jaki – z trudnych do uzasadnienia powodów – zapisują w dokumentacji przetargowej niektóre samorządy. Zagadnienie podwykonawstwa, a z jego pomocą zdolność banków komercyjnych do tworzenia punktów kasowych, oferujących wszechstronną obsługę kasową, stanowi czynnik, który może mieć istotny wpływ na wzrost konkurencji na rynku obsługi bankowej jednostek samorządowych w Polsce.

Podsumowując, warto raz jeszcze podkreślić wyjątkową stabilność sald depozytów bieżących sektora samorządowego. Jej źródłem są nie tylko ograniczenia wynikające z prawa zamówień publicznych, ale także kompleksowość usług, które składają się na zamówienie publiczne dotyczące obsługi bankowej samorządu, a w efekcie ograniczona konkurencyjność rynku bankowej obsługi samorządu, wynikająca z konieczności spełnienia przez bank-wykonawcę wielu warunków, w tym fizycznej dostępności usług kasowych. Tam, gdzie rzeczywista zdolność do konkurowania jest dużo bardziej ograniczona, niż lista potencjalnych konkurentów, zagrożenie nagłym, czy choćby stopniowym odpływem depozytów z banków jest często iluzoryczne.

Gdyby ocena stabilności bankowych depozytów bieżących samorządów opierała się na rzeczywistej analizie historycznej oraz na dobrym zrozumieniu rynku bankowej obsługi jednostek samorządowych, prowadzenie bankowej obsługi samorządów uchodziłoby za najbardziej pożądaną – z punktu widzenia zabezpieczania płynności – aktywność.

Niestety, świadomość wyjątkowej stabilności depozytów bieżących jednostek samorządowych nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w przygotowywanym do wdrożenia pakiecie międzynarodowych regulacji bankowych Komitetu Bazylejskiego (tzw. Basel III). Wdrożenie pakietu w obecnej postaci pociągnie za sobą regulacyjną degradację znaczenia tych depozytów, a co za tym idzie, nieuzasadniony wzrost kosztów utrzymywania płynności przez obsługujące ten sektor banki. Przełoży się to zapewne także wzrost cen obsługi bankowej samorządów.

Gdzie tkwi ryzyko? Otóż w odpowiedzi na zagrożenie kryzysem płynności, międzynarodowi regulatorzy działalności bankowej postanowili zaklasyfikować depozyty sektora publicznego (wraz z samorządowymi) do kategorii bliskiej korporacyjnym, a jedne i drugie uznać za dużo bardziej narażone na nagły odpływ z banku, niż depozyty klientów detalicznych. Ta niechęć do rozróżniania specyfiki działania poszczególnych segmentów klientów banków, charakterystyczna dla całej koncepcji Basel III, może mieć w niedalekiej przyszłości istotne znaczenie dla aktywności banków w Polsce.

Przysłowiowe już dla tej regulacji zagrożenie penalizacją depozytów sektora korporacyjnego i publicznego, może mieć nie tylko wpływ na wzrost realnych kosztów obsługi jednostek samorządowych (wzrost opłat za obsługę, wzrost marż kredytowych, spadek oferowanego oprocentowania rachunków), ale także wysoce niekorzystny wpływ na kondycję banków, zwłaszcza spółdzielczych, które zmuszone zostaną do kosztownego pozyskiwania nadpłynności, potrzebnej im jedynie dla spełnienia formalnych warunków CRD IV, nie zaś z uwagi na rzeczywistą potrzebę zabezpieczenia płynności.

Autor jest dyrektorem ds. wsparcia, strategii i analiz w departamencie bankowości transakcyjnej BRE Bank. Prezentowane tezy odzwierciedlają indywidualne opinie autora.

(CC BY-NC s_falkow)

Zamknij pokaz zdjęć