BGK pomaga państwu, ale nie publicznie

29.06.2012
Komisja Europejska wysłała do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów pismo, które zawierało nieformalną prośbę o ustosunkowanie się władz polskich do skarg, jakie wpłynęły do KE w sprawie przyznania domniemanej pomocy publicznej na rzecz Banku Gospodarstwa Krajowego. Wielkość pomocy publicznej jest zaś przez Unię limitowana. W maju UOKiK przesłał odpowiedź uzgodnioną z BGK.

Siedziba BGK (CC BY-NC-SA mjaniec)


Pismo, które Komisja wysłała w lutym, nie zostało ujawnione ani przez UOKiK, ani przez BGK. Obie instytucje zapewniają, że Komisji Europejskiej chodziło tylko o informacje, dotyczące statutu banku, a nie konkretnych jego operacji. Nie wiązało się też z jakimkolwiek postępowaniem prowadzonym przez Komisję.

W maju UOKiK przesłał do Komisji Europejskiej odpowiedź, uzgodnioną z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. Nie jest wiadomo, czy sprawa będzie miała dalszy ciąg, czy też KE uznała odpowiedź strony polskiej za zadowalającą.

Narzędzie nacjonalizacji

Bank Gospodarstwa Krajowego jest jedynym w Polsce dużym bankiem całkowicie państwowym i w dodatku nie będącym spółką kapitałową. Zajmuje się zarówno działalnością komercyjną, jak też jest instrumentem polityki rządu. Interweniuje na przykład na rynku walutowym, finansuje projekty, wyznaczone przez rząd, bierze udział w „prywatyzacji” .

To ostatnie pojęcie musi być wzięte w cudzysłów, gdyż trudno uznać za prawdziwą prywatyzację przejęcie przez BGK akcji spółki, notowanej na giełdzie. Bank objął 10,25 proc. akcji prywatyzowanego w 2004 roku PKO BP SA. Ponad 40 proc. akcji PKO jest bezpośrednio w ręku Skarbu Państwa, który w ten sposób całkowicie kontroluje „sprywatyzowany” bank.

W 2010 roku okazało się, że na skutek zwyżki cen akcji PKO BP, BGK nie spełnia wskaźników adekwatności – wartość inwestycji przewyższyła dopuszczalny limit. BGK zamiast sprzedać część akcji (czego chciał ówczesny prezes banku) podpisał z Ministerstwem Skarbu Państwa porozumienie o współpracy w zakresie wspólnego wykonywania uprawnień właścicielskich wynikających z posiadanych akcji PKO BP. Dzięki temu akcje PKO BP nie były wyceniane według wartości rynkowej, tylko były klasyfikowane jako aktywa trwałe i wyceniane po cenie nabycia.

Operacja ta pokazała, że BGK nie może być traktowany, tak jak pozostałe banki komercyjne. Nie posiada autonomii, którą zapewnia Kodeks Spółek Handlowych, ale musi wykonywać polecenia rządu, nawet jeśli zagrażają one jego stabilności.

Przed dwoma laty Ministerstwo Skarbu Państwa próbowało użyć BGK do znacjonalizowania banku BZ WBK, wystawionego na sprzedaż przez ówczesnych właścicieli irlandzkich. Bank miał zostać przejęty przez PKO BP przy wsparciu BGK.

W kwietniu 2012 r. zarząd i rada nadzorcza Katowickiego Holdingu Węglowego zaproponowały emisję obligacji tej spółki Skarbu Państwa. Pomysł zyskał poparcie wicepremiera Waldemara Pawlaka. Jeden z wariantów tego projektu przewidywał, że część obligacji miałby objąć BGK. Ostatecznie obligacje mają być kupione przez konsorcjum banków prywatnych, choć wciąż nie jest jasne, czy BGK nie odegra tu pewnej roli.

Banki rozwoju

W maju 2011 roku odbyła się w Warszawie konferencja poświęcona roli banków rozwoju w europejskiej gospodarce. Organizatorem konferencji był Bank Gospodarstwa Krajowego, a współorganizatorem Europejskie Stowarzyszenie Banków Publicznych (European Association of Public Banks – EAPB). BGK jest bowiem swego rodzaju bankiem rozwoju. Podobne do niego instytucje istnieją w kilku innych krajach europejskich.

Banki rozwoju to specjalnie powołane przez państwa lub samorządy instytucje finansowe, których zadaniem jest wypełnianie misji publicznej, w szczególności finansowe wspieranie polityki gospodarczej rządu. Właścicielami tych instytucji są: skarb państwa lub/i samorządy. Banki rozwoju biorą udział w projektach partnerstwa publiczno-prywatnego, wspierają eksport, innowacje, małe i średnie przedsiębiorstwa. Finansują długoterminowe inwestycje, infrastrukturę, transport, energetykę, usługi publiczne, poprawę efektywności energetycznej, obsługują sektor publiczny, finansują antycykliczne działania rządu.

Przykładem tego rodzaju banku jest niemiecka grupa bankowa KfW, mieszcząca się we Frankfurcie. Nazwa jest skrótem od Kreditanstalt für Wiederaufbau, czyli Instytut Pożyczkowo-Rekonstrukcyjny, dysponujący aktywami blisko 500 mld euro. Bank powstał w 1948 roku, ufundowany ze środków planu Marshalla.  Po zjednoczeniu Niemiec KfW przejął część dawnych NRD-owskich banków państwowych. Finansował też projekty we wschodnich landach.

80 proc. udziałów w nim posiada państwo federalne, a 20 proc. landy. Bank pokrywa znaczną część swych potrzeb pożyczkowych, emitując na rynku obligacje, gwarantowane przez państwo. Podobnie jak BGK ma charakter rządowej agencji. Jest zwolniony z podatku dochodowego, a jego właściciele nie pobierają dywidendy. To pozwala mu kredytować określone przedsięwzięcia taniej niż komercyjne banki. Nie konkuruje z nimi, choć dostarcza kredytów także przedsiębiorstwom prywatnym – w ramach wyznaczonego mu mandatu. Udziela bankom komercyjnym długookresowych pożyczek na niski procent, zajmuje się też sekurytyzacją długów. Dzięki temu banki komercyjne zwiększają swoją płynność i mają więcej środków na finansowanie gospodarki.

Grupa KfW składa się z dwóch jednostek, udzielających pożyczek oraz z kilku spółek zależnych.

KfW Förderbank finansuje budowę infrastruktury komunalnej, budownictwo mieszkaniowe,  ochronę środowiska, poprawę efektywności energetycznej oraz energetykę odnawialną. Prowadzi także kredyty studenckie. Posiada spółkę zależną KfW Kommunalbank, specjalizującą się w kredytowaniu gospodarki komunalnej.

KfW Mittelstandsbank jest bankiem małych i średnich przedsiębiorstw. Finansuje między innymi firmy dopiero zakładane. Wysokość łącznych kredytów tej jednostki wynosi ok 15 mld euro.

KfW Entwicklungsbank finansuje działalność rządów, publicznych przedsiębiorstw i agencji w krajach rozwijających się. Pomaga w ten sposób także gospodarce niemieckiej. Preferuje projekty zagraniczne, w które zaangażowane są niemieckie firmy.

IPEX Bank finansuje eksport i import, a także FDIs w Niemczech. W dziedzinie tej częściowo konkuruje z bankami komercyjnymi.

Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) przejmuje mniejszościowe udziały i udziela pożyczek firmom, inwestującym w krajach rozwijających się. Działalność tej agencji przypomina działalność międzynarodowych banków rozwoju, takich jak Bank Światowy, czy EBOiR.

Niemiecka grupa nie uniknęła strat. We wrześniu 2008 roku udzieliła pomocy bankowi Lehman Brothers w wysokości 350 mln euro. Niewiele mniejszą sumę bank stracił w Islandii, starając się pomóc tamtejszym bankom.

Grupa KfW nie jest zaliczana do sektora finansów publicznych, zgodnie z definicją ESA-95.

Znacznie skromniejszą rolę odgrywa w Norwegii Husbanken, czyli Bank Mieszkaniowy. Jest agencją rządową, choć działa jak bank, udzielający kredytów hipotecznych. Połowa wszystkich domów zbudowanych w Norwegii po II wojnie światowej została sfinansowana przez Husbanken.

Inny norweski bank rozwoju Kommunalbanken (KBN) jest agencją rządową założoną w roku 1926, na mocy ustawy parlamentarnej. Bank dostarcza niskooprocentowanych kredytów samorządom lokalnym i samorządowym spółkom. Finansuje usługi publiczne. Nie ma prawa udzielać kredytów prywatnym przedsiębiorstwom. Jego aktywa wynoszą ok. 50 mld euro. Podobne instytucje finansujące samorządy lokalne istnieją w Danii (Kommunekredit, założony w 1898r.), Holandii (Bank Nederlandse Gemeenten, założony w 1914 roku), Szwajcarii (Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden, założony w 1971 r), Szwecjii (Kommuninvest, założony w 1986 r.), Finlandii (Municipality Finance, założony w 1989), Włoszech (Cassa del Trentino, założony w 2005r.).

W Słowenii działa SID Bank (SID – Slovenska izvozna in razvojna banka), założony w 1992 roku jako bank rozwoju eksportu. W 2008 roku udziały mniejszościowe zostały przejęte przez państwo, które jest jedynym właścicielem. Zgromadzenie Narodowe przyjęło ustawę określającą misję SID Banku. Instytucja finansuje między innymi eksport, prowadzi transakcje na rynku pieniężnym, gwarantuje emisje papierów wartościowych, wspiera wydatki na B+R, kredytuje małe i średnie przedsiębiorstwa, samorządy lokalne i spółki komunalne, wspiera inicjatywy środowiskowe, w tym odnawialne źródła energii.

BGK działa w obszarach podobnych do niemieckiego KfW, czy banków-rządowych agencji,  finansujących rozwój samorządów, budownictwa mieszkaniowego i obsługujących sektor publiczny. Jest jednak kilka punktów, które różnią BGK od typowych banków rozwoju. Zagraniczne banki rozwoju nie są nastawione na osiąganie zysku. Dlatego finansują działalność w obszarach, określonych przez ich mandat taniej niż banki komercyjne. BGK działa w sposób komercyjny, a jego statut przewiduje, że w przypadku osiągnięcia zysku netto bank może wypłacić swoim pracownikom nagrodę roczną, której wysokość jest określana przez zarząd banku.

Komercyjny bank rozwoju

Działalność BGK budzi kontrowersje z trzech powodów:

– Bank łączy rolę agencji rządowej z funkcją banku komercyjnego, poddanego przepisom, dotyczącym tego rodzaju instytucji finansowych. Jako agencja rządowa bank jest poddany naciskom politycznym, które mogą mieć wpływ na kondycję finansową komercyjnej części banku.

– Niektóre wydatki banku nie są uwzględniane jako wydatki sektora finansów publicznych – według polskich definicji. Przez to zadłużenie i deficyt sektora finansów publicznych według polskiej definicji jest niższy niż według definicji Unii Europejskiej (metodologii ESA-95).

– Część finansowania, realizowanego przez BGK to pośrednie dotacje państwowe. Tego ostatniego punktu miało dotyczyć zapytanie Komisji Europejskiej.

Działalność BGK reguluje ustawa z 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz statut nadany rozporządzeniem ministra skarbu z 11 maja 2010 roku. Zgodnie z ustawą BGK działa według prawa bankowego (chyba, że osobne zapisy stanowią inaczej), a jednocześnie odnosi się do niego artykuł 6 pkt 4 prawa upadłościowego i naprawczego: „Nie można ogłosić upadłości (…) instytucji i osób prawnych utworzonych w drodze ustaw (…) oraz utworzonych w wykonaniu obowiązku nałożonego ustawą”.

Zgodnie ze statutem BGK prowadzi operacje typowe dla banku komercyjnego, w tym: przyjmuje wkłady pieniężne, prowadzi inne rachunki bankowe, udziela kredytów, przeprowadza bankowe rozliczenia pieniężne, wydaje instrumenty pieniądza elektronicznego, wykonuje operacje czekowe i wekslowe, wydaje karty płatnicze oraz wykonuje operacje przy ich użyciu, nabywa i zbywa wierzytelności pieniężne, przechowuje przedmioty i papiery wartościowe oraz udostępnia skrytki sejfowe, prowadzi skup i sprzedaż wartości dewizowych, pośredniczy w dokonywaniu przekazów pieniężnych oraz rozliczeń w obrocie dewizowym, dokonuje obrotu papierami wartościowymi, nabywa i zbywa nieruchomości, zaciąga kredyty i pożyczki pieniężne.

Ustawa i statut nakładają na BGK także obowiązki wobec państwa. Do zadań BGK należy między innymi:

– obsługa funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych BGK na podstawie odrębnych ustaw;

– obsługa transakcji eksportowych z zastosowaniem instrumentów wspierania eksportu oraz wspieranie eksportu polskich towarów i usług, zgodnie z odrębnymi przepisami lub w ramach realizacji programów rządowych;

– wykonywanie czynności dotyczących instytucji kredytowych zlikwidowanych lub uznanych za zlikwidowane;

– udzielanie gwarancji lub poręczeń;

– wspieranie rozwoju budownictwa mieszkaniowego, w ramach rządowych programów.

Ustawa przewiduje też, że BGK może obsługiwać rachunki budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego i instytucji publicznych. 15 kwietnia 2011 roku minister finansów wydał rozporządzenie, na podstawie którego BGK przyjmuje w depozyt lub zarządza środkami niektórych jednostek sektora finansów publicznych. Rozporządzenie dotyczy agencji rządowych, funduszy celowych, Narodowego Funduszu Zdrowia oraz państwowych lub samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw.

Bank prowadzi obsługę rządowych funduszy:

– Krajowego Funduszu Drogowego,

– Funduszu Kredytów i Pożyczek Studenckich,

– Funduszu Termomodernizacji i Remontów,

– Funduszu Dopłat (do kredytów mieszkaniowych)

– Funduszu Kolejowego,

– Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych,

– Funduszu Żeglugi Śródlądowej,

– Funduszu Kredytu Technologicznego.

Obsługując fundusze rządowe BGK działa jako agencja, przekazująca środki, otrzymane od rządu. Wyjątkiem jest Krajowy Fundusz Drogowy. Został utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego na mocy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Stanowi podstawowe źródło finansowania dróg krajowych w Polsce. Finansowany jest emisją obligacji.

Dług, zaciągany przez KFD nie jest zaliczany (według ustawy o finansach publicznych) do długu sektora finansów publicznych, choć wszystkie emitowane przez BGK na rzecz KFD obligacje zabezpieczone są pełną gwarancją skarbu państwa. W 2009 roku BGK sprzedał obligacje na rzecz KFD w wysokości 7,25 mld złotych, w 2010 r. 6,04 mld złotych, w 2011 r. o wartości 7,8 mld zł. Łączne zobowiązania BGK i KFD to ponad 86 mld zł. Przynajmniej część tej sumy powinna być uwzględniana przy wyliczaniu zadłużenia sektora finansów publicznych.

Dług ten jest doliczany w statystykach przesyłanych do Komisji Europejskiej, a rozbieżności statystyki polskiej i unijnej nie są przedmiotem postępowania KE. Zdaniem prawników banku BGK nie narusza unijnych przepisów. Bank osobno księguje swą działalność komercyjną, osobno działalność na rzecz instytucji publicznych. Zapewne byłoby jednak lepiej, gdyby obie części zostały rozdzielone i powstały dwie osobne instytucje. Wiele przykładów z innych krajów (na hiszpańskie cajas) pokazuje, że banki specjalnego przeznaczenia, kontrolowane przez państwo lub samorządy, podlegające politycznym naciskom, narażone są na większe ryzyka niż działające według zasad czysto rynkowych. A w przypadku BGK to ryzyko obciąża wszystkich podatników.

Witold Gadomski


Tagi


Artykuły powiązane