Doktor ekonomii, pracownik NBP, adiunkt w Katedrze Finansów Międzynarodowych SGH
© Getty Images
Można zatem wyróżnić dwa główne rodzaje dolaryzacji: oficjalną i nieoficjalną. Oficjalna dolaryzacja (de iure) oznacza rezygnację z używania waluty krajowej przez państwo i zastąpienie jej pieniądzem obcym, pełniącym rolę legalnego środka płatniczego, bez zgody jego emitenta. Jest to zatem z definicji dolaryzacja pełna. Z kolei nieoficjalna dolaryzacja (de facto) stanowi dopuszczenie do obiegu w kraju obcej waluty bez oficjalnej zgody jej emitenta. Ma charakter oddolny, gdyż podmioty gospodarcze same decydują się na używanie waluty obcej jako środka płatniczego, jednostki obrachunkowej lub środka tezauryzacji. Ten rodzaj dolaryzacji ma najczęściej charakter niepełny (częściowy), gdyż równolegle w obiegu funkcjonuje też waluta krajowa. Czasami ten rodzaj substytucji walutowej ma jednak charakter pełny i wówczas mówimy o jednostronnej dolaryzacji czy jednostronnej euroizacji. Ponadto substytucja walutowa może występować zarówno w przypadku pasywów, gdzie jej miarą jest udział depozytów walutowych w całości depozytów w sektorze bankowym, jak również aktywów, gdzie mierzona jest udziałem kredytów walutowych w całości udzielonych kredytów.
Wśród ekonomicznych przyczyn substytucji walutowej najważniejsze znaczenie ma wysoki poziom inflacji i oczekiwań inflacyjnych. Wysoka inflacja prowadzi do erozji siły nabywczej waluty krajowej, wskutek czego nie pełni ona w sposób prawidłowy poszczególnych funkcji pieniądza. Jest to najbardziej widoczne w odniesieniu do funkcji środka tezauryzacji, jednak w przypadku szczególnie wysokiej inflacji lub hiperinflacji waluta krajowa przestaje również należycie pełnić funkcje jednostki obrachunkowej i środka płatniczego wskutek szybko zmieniających się wyrażonych w tej walucie cen. Wówczas podmioty gospodarcze (gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa) odchodzą od używania pieniądza krajowego i zastępują go walutą obcą w odniesieniu do trzech klasycznych funkcji pieniądza.
Zobacz również:
Mija 40 lat od ogłoszenia przez Polskę niewypłacalności
Dolaryzacji sprzyja również wysoka skala i częstotliwość fluktuacji kursu waluty krajowej. Czynnikiem substytucji walutowej bywa również niska wiarygodność krajowych władz monetarnych. Dotyczy to zarówno braku niezależności banku centralnego, jak i nieefektywnej oraz niekonsekwentnej polityki pieniężnej. W wyniku dolaryzacji następuje import wiarygodności monetarnej z kraju emitującego kotwicę walutową. Przyczyną substytucji walutowej może być także brak wymienialności czy ograniczona wymienialność waluty krajowej. Istotnym czynnikiem pozostaje również brak stabilności gospodarczej, w szczególności zaś niestabilna pozycja fiskalna oraz narastające zadłużenie państwa, co może prowadzić do chęci monetyzacji długu publicznego przez władze.
Dolaryzacja w okresie PRL
W Polsce zjawisko dolaryzacji charakteryzowało okres PRL (zwłaszcza lata 70. i 80. XX w.) i było bardzo poważnym wyzwaniem transformacji gospodarczej w latach 90. XX w. Występująca w Polsce dolaryzacja miała oczywiście charakter nieoficjalny i niepełny. Odnosiła się wówczas do pasywów w bilansach banków i była przejawem braku zaufania do złotego. Poza dolarem amerykańskim wykorzystywane były, aczkolwiek w dużo mniejszym stopniu, inne waluty wymienialne, zwłaszcza marka niemiecka. Warto podkreślić, że dolaryzacja wielu krajów Europy czy Ameryki Łacińskiej była możliwa dzięki tradycyjnie liberalnemu stanowisku administracji amerykańskiej wobec wywożenia dolarów i ich używania poza terytorium USA.
W PRL istniał monopol państwa na obrót walutami. Uchwalona w październiku 1950 r. „reforma” walutowa wprowadzała surowe kary już za samo posiadanie walut obcych oraz złota i platyny. Za nielegalny obrót tymi walorami przewidziane było dożywocie, a nawet kara śmierci. W 1956 r. na fali odwilży prawo dewizowe zostało zliberalizowane. Od tego czasu można było posiadać waluty obce, natomiast handel nimi nadal był zakazany. Kupowanie i sprzedawanie dewiz poza oficjalnie funkcjonującym systemem pozostało nielegalne aż do 1989 r. Rozwijał się natomiast czarny rynek walutowy. W 1968 r. zezwolono osobom fizycznym, które mogły wykazać legalne posiadanie walut obcych, na zakładanie oprocentowanych rachunków walutowych w banku Pekao SA. W 1970 r. uprawnienia te rozciągnięto na wszystkich obywateli PRL, bez potrzeby dokumentowania źródła pochodzenia dewiz. Pod koniec lat 70. XX w. konta dolarowe stały się dość powszechne, a bank Pekao SA wyspecjalizował się w dewizowej obsłudze ludności. Poza funkcją środka tezauryzacji, dolary były wykorzystywane jako jednostka obrachunkowa i środek płatniczy w transakcjach dotyczących dóbr wyższego rzędu, takich jak mieszkania czy samochody.
Dolaryzacja nasiliła się od drugiej poł. lat 70. XX w. wraz z narastaniem objawów kryzysu gospodarczego. W 1974 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe Pewex, które rozwinęło sieć sprzedaży stanowiącej „eksport wewnętrzny”. W związku z tym nastąpiło faktyczne dopuszczenie do legalnego obrotu „uśpionych” wcześniej zasobów dolarowych ludności. „Eksport wewnętrzny” był sposobem na pozyskanie przez władze dewiz będących w posiadaniu ludności w celu obsługi zadłużenia zagranicznego. Narastająca nierównowaga wewnętrzna i zewnętrzna w latach 80. XX w., a w szczególności rosnąca inflacja będąca efektem inflacyjnej polityki makroekonomicznej zapoczątkowanej w latach 70., doprowadziła do silnego wzrostu skali dolaryzacji.
Zobacz również:
Gdyby PRL skończył się w 1960 r., mielibyśmy o nim dobre zdanie
Od początku lat 80. skokowo rosło wykorzystanie walut obcych jako środka tezauryzacji. Dolaryzacji sprzyjało relatywnie wysokie oprocentowanie lokat walutowych w warunkach dużo wyższego kursu czarnorynkowego dolara, który istniał obok oficjalnego kursu NBP i przez znaczną część istnienia PRL utrzymywał się na poziomie 3- i 4-krotności kursu oficjalnego, osiągając pod koniec lat 80. jego 7-krotność. W obliczu słabnącego wskutek inflacji złotego nastąpił bardzo silny wzrost czarnorynkowej wartości dolara. Ponadto w Polsce w latach 80. rozmiar nielegalnego rynku walutowego był znacznie większy niż w innych krajach bloku wschodniego, co wynikało po części ze świadomego jego tolerowania przez władze PRL. Po wejściu w życie nowego prawa dewizowego w marcu 1989 r. obrót walutami obcymi przez osoby fizyczne został zalegalizowany i mogły powstawać legalne kantory. W 1989 r. NBP wydał około dwa tysiące zezwoleń na prowadzenie kantorów, a kurs czarnorynkowy został zastąpiony przez kantorowy.
W kierunku stabilizacji makroekonomicznej
Występująca w latach 80. XX w. dwuwalutowość stanowiła poważny problem dla rynkowej transformacji polskiej gospodarki. Znacząca skala substytucji walutowej utrudnia bowiem prowadzenie polityki pieniężnej. Zmniejsza przede wszystkim efektywność transmisji monetarnej poprzez kanał stóp procentowych. Z tego powodu w praktyce stosowane są dwa rodzaje strategii dedolaryzacji. Pierwsza ma charakter administracyjny i opiera się na represji finansowej. Wprowadza się przymusową wymianę środków zgromadzonych w postaci depozytów w walutach obcych na walutę krajową, a udzielanie kredytów w walutach obcych zostaje zabronione. Ten typ strategii nie sprzyja jednak rozwojowi gospodarczemu. Drugi rodzaj dedolaryzacji ma charakter rynkowy. Opiera się na stabilizacji makroekonomicznej, w szczególności zaś na przeciwdziałaniu procesom inflacyjnym. Efektem tych działań jest wzrost atrakcyjności waluty krajowej i zaufania do niej. W Polsce zastosowano tę drugą opcję. Formalnie jednak nie stworzono strategii dedolaryzacji, co często praktykowano w innych krajach. Dedolaryzacja była w naszym kraju przede wszystkim efektem stabilizacji makroekonomicznej, zwłaszcza w odniesieniu do inflacji i kursu walutowego.
Dedolaryzacja była w naszym kraju przede wszystkim efektem stabilizacji makroekonomicznej, zwłaszcza w odniesieniu do inflacji i kursu walutowego.
W pierwszej połowie lat 90. XX w. utrzymywaniu się dolaryzacji sprzyjała wysoka inflacja. Najwyższy jej poziom odnotowano w 1990 r., kiedy wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych wyniósł 685,8 (rok poprzedni = 100). Inflację tę określono mianem „korekcyjna”, bo była związana z wyrównawczą podwyżką cen. W latach następnych inflacja obniżała się, ale nadal utrzymywała się na wysokim poziomie. Wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych wynosił (dane GUS; rok poprzedni = 100) w: 1991 r. – 170,3; 1992 r. – 143,0; 1993 r. – 135,3; 1994 r. – 132,2; 1995 r. – 127,8. Aż do 2000 r. przekraczał 10 proc. w skali rocznej (z wyjątkiem 1999 r., kiedy wynosił 7,3 proc.).
W owym okresie w polityce pieniężnej dominowało podejście eklektyczne, w którym koncentrowano się na oddziaływaniu na poziom cen poprzez wpływanie na podaż pieniądza, działania na rzecz stabilizacji kursu oraz utrzymywanie stóp procentowych na poziomie dającym realną dodatnią stopę oprocentowania depozytów terminowych. Pomimo ograniczonej skuteczności polityki antyinflacyjnej, polityka dodatnich stóp procentowych stanowiła jeden z czynników dedolaryzacji, gdyż zwiększyła się opłacalność depozytów złotowych w porównaniu z walutami obcymi, dzięki czemu wzrosła skłonność do gromadzenia oszczędności w złotych. Ważnym wydarzeniem była przeprowadzona w 1995 r. denominacja złotego, czyli wprowadzenie do obiegu nowych znaków pieniężnych zastępujących stare złote w stosunku 1:10 000. Przełomowym momentem było oparcie polityki pieniężnej na strategii bezpośredniego celu inflacyjnego od 1999 r.
Reformy systemowe
Duże znaczenie miało budowanie dwupoziomowego systemu bankowego oraz przekształcenie NBP w typowy dla gospodarki rynkowej bank centralny. W szczególności zaś istotne okazały się wprowadzone w 1992 r. przepisy wzmacniające niezależność NBP. Dotyczyły one kadencyjności Prezesa NBP i jego powoływania przez Sejm na wniosek Prezydenta. Przepisy zawarte w ustawie o NBP z 1997 r. umocniły niezależność NBP. Wprowadzono zakaz finansowania deficytu budżetowego, a prowadzenie polityki pieniężnej powierzono kolegialnemu ciału – Radzie Polityki Pieniężnej. Przepisy odnoszące się do ustroju NBP znalazły się także w przyjętej w 1997 r. Konstytucji RP. Budowanie niezależności banku centralnego niewątpliwie sprzyjało wzrostowi zaufania do złotego i zmniejszeniu skali wykorzystania dolara.
Zobacz również:
Zmienne dzieje złotego (cz. 1)
Fundamentalne znaczenie dla dedolaryzacji miało przeprowadzenie liberalizacji dewizowej, polegającej na znoszeniu ograniczeń w dokonywaniu płatności bieżących i kapitałowych między rezydentami i nierezydentami. Złoty aż do 1990 r. był walutą wewnętrzną, niewymienialną na waluty obce. Przez całą pierwszą dekadę transformacji również nie był walutą w pełni wymienialną. Od stycznia 1990 r. do maja 1995 r. obowiązywała wymienialność wewnętrzna, w przypadku której prawo wymiany walut ograniczono do rezydentów i transakcji rejestrowanych na rachunku obrotów bieżących. Radykalną zmianą było wprowadzenie wymienialności złotego według standardu Międzynarodowego Funduszu Walutowego, która obowiązywała od czerwca 1995 r. do grudnia 1998 r. W ramach tego standardu wymienialność złotego zapewniona została rezydentom i nierezydentom w odniesieniu do transakcji bieżących. Od stycznia 1999 r. do września 2002 r. złoty był walutą wymienialną według wymagań OECD, natomiast od października 2002 r. pozostaje wymienny według wymagań Unii Europejskiej.
Polityka kursu złotego
Równolegle prowadzono reformy systemu kursu walutowego, w efekcie których złoty stał się walutą funkcjonującą w systemie kursu płynnego. Od stycznia 1990 r. do maja 1991 r. stosowano system sztywnego kursu walutowego, w ramach którego złoty powiązany był z dolarem amerykańskim na poziomie 9500 zł, co stanowiło „kotwicę antyinflacyjną”. Od maja 1991 r. istniał system stałego kursu walutowego, w którym złoty powiązany był z koszykiem walut, w skład którego wchodziły dolar amerykański, marka niemiecka, funt brytyjski, frank francuski i frank szwajcarski. Od października 1991 r. wprowadzono system pełzającego kursu walutowego względem koszyka walut z miesięczną stopą dewaluacji na poziomie 1,8 proc. By zwiększyć skuteczność i elastyczność polityki antyinflacyjnej, w połowie lat 90. wprowadzono zmiany polityki kursowej, możliwe dzięki wysokiemu przyrostowi rezerw dewizowych NBP. Od maja 1995 r. poszerzono pasmo odchyleń od kursu centralnego do ± 7 proc. Pasmo wahań nadal było poszerzane i stanowiło ± 10 proc. od lutego 1998 r., ± 12,5 proc. od lipca 1998 r. i ± 15 proc. od marca 1999 r. W kwietniu 2000 r. wprowadzono system kursu płynnego.
Zobacz również:
Złoty na drodze ku normalności (cz. 2)
Zmiany nastąpiły również w odniesieniu do polityki fiskalnej. W okresie PRL proinflacyjnie oddziaływała monetyzacja deficytów budżetowych, które do 1989 r. były w całości pokrywane przez Narodowy Bank Polski bezpośrednio udzielanym rządowi kredytem. W latach 1991–1993 deficyty budżetowe były finansowane w 70 proc. poprzez kredyt zaciągany w NBP. W kolejnych latach wraz z postępami w transformacji rynkowej nastąpiło odejście od finansowania deficytów budżetowych przez bank centralny. Duże znaczenie miało również poszerzenie zakresu form inwestowania w walucie krajowej wraz ze wzrostem znaczenia rządowych papierów dłużnych (bonów i obligacji) w finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.
Wszystkie przedstawione czynniki zwiększały atrakcyjność złotego i prowadziły do dedolaryzacji, która miała charakter rynkowy i dobrowolny. Miarą skuteczności polityki stabilizacyjnej i przezwyciężania dwuwalutowości było obniżanie się udziału depozytów walutowych w depozytach gospodarstw domowych ogółem. W latach 1995–2007 udział tych depozytów spadł z 33,2 proc. do 10,9 proc. Warto jednak podkreślić, że redukcja substytucji walutowej w odniesieniu do pasywów systemu bankowego nie oznaczała analogicznego procesu w odniesieniu do aktywów. Substytucja kredytów w walucie krajowej kredytami w walutach obcych o niższych stopach procentowych okazała się znacząca.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.
