Getty Images
Po raz kolejny, wydarzenia z marca 2023 r. w Stanach Zjednoczonych i Szwajcarii, obnażyły utrzymującą się kruchość systemów bankowych. Trzy upadłe amerykańskie banki łącznie były blisko ustanowienia rekordu w postaci największego bankructwa w historii, a szwajcarski Credit Suisse, światowy bank o znaczeniu systemowym (G-SIB – global systemically important bank), został przejęty w dramatycznych okolicznościach. Te wydarzenia i ich bezpośrednie przyczyny są dobrze znane i szeroko analizowane (np. Rada Rezerwy Federalnej 2023, Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego 2023, Rada Stabilności Finansowej 2023, Grupa Ekspertów ds. Stabilności Finansowej 2023, Szwajcarski Urząd Nadzoru Rynku Finansowego FINMA 2024, Szwajcarski Bank Centralny 2024, Metrick 2024, Weder di Mauro 2024).
W 27. Raporcie genewskim na temat gospodarki światowej (Angeloni i in. 2024) przeanalizowano jednak głębsze źródła słabości systemów bankowych, które doprowadziły do tych wydarzeń, i przedstawiono związane z nimi spostrzeżenia na temat prowadzonej w tym zakresie polityki. Pogłębiając inne analizy (takie jak Acharya i in. 2023, Grupa 30 2024 i Acharya i in. 2024), autorzy raportu oceniają, czy dotychczasowe reformy wystarczą, aby stawić czoło zmianom otoczenia gospodarczego i trwającym przekształceniom strukturalnym oraz jakie dalsze reformy mogą okazać się niezbędne, także z uwzględnieniem długoterminowych trendów i potrzeby kompleksowej oceny obecnej sytuacji. Co prawda konkretne przyczyny słabości banków są różne w rozmaitych jurysdykcjach, ale wiele wniosków zawartych w raporcie dotyczy ogółu systemów bankowych.
Reformy wprowadzone po globalnym kryzysie finansowym są skuteczne…
Autorzy Raportu genewskiego przede wszystkim zwracają uwagę, że wiele reform wprowadzonych w następstwie globalnego kryzysu finansowego (GFC – Global Financial Crisis) jest skutecznych. Gdyby bufory kapitałowe i płynnościowe były niższe, napięcia by narastały, a sam kryzys potrwałby dłużej. Ponadto wiele organów krajowych zyskało narzędzia interwencyjne – kluczowe, jak się okazało, dla ograniczania ryzyka systemowego. W Unii Europejskiej reformy zaowocowały m.in. ustanowieniem jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM – Single Supervisory Mechanism), który pomógł wzmocnić bufory ostrożnościowe, oczyścić bilanse i zbudować system skuteczniejszego nadzoru, dzięki czemu objęte nim banki mogą opierać się rynkowym zawirowaniom, wychodząc z nich praktycznie bez szwanku. W samej Szwajcarii sektor bankowy okazał się ogólnie odporny i mógł wesprzeć organy nadzorcze w zarządzaniu upadłością Credit Suisse.
…, ale wciąż wymagają finalizacji
Jednakże wspomniane wydarzenia pokazały również, że reformy wymagają finalizacji, a konieczność dużych interwencji mających ustabilizować system bankowy jest tego kolejnym dowodem. W Stanach Zjednoczonych i Europie porozumienie Bazylea III wciąż nie zostało sfinalizowane i wprowadzone w pełni w życie. Co więcej, wiele osób kwestionuje wiarygodność systemów naprawczych i uporządkowanej likwidacji banków z kategorii G-SIB, a także podważa pogląd, że ratowanie banków i inne rozwiązania wspierane instytucjonalnie muszą pozostać złem koniecznym.
Polityka pieniężna Stanów Zjednoczonych i Europy pogłębiła niestabilność sektora finansowego
Ponadto sytuacja w Stanach Zjednoczonych i w Europie uwidoczniła niekompletność wprowadzanych reform, co świadczy o niewyciągnięciu tam wniosków z przeszłości i ewoluujących zagrożeniach. Bankructwa amerykańskich banków są często w znacznej mierze przypisywane złemu zarządzaniu ryzykiem i słabemu nadzorowi regulacyjnemu. Jednakże ekspansywna polityka banku centralnego oparta na niskich stopach procentowych i luzowaniu ilościowym, stosowana głównie po zakończeniu kryzysu finansowego i dalej wzmocniona podczas pandemii (zob. Wykres), doprowadziła do uzależnienia banków od płynności. Oprócz upadłych banków wiele innych amerykańskich banków średniej wielkości i lokalnych odnotowało szybki wzrost (nieubezpieczonych) depozytów na żądanie i rosnące niedostosowanie terminów ich zapadalności. Przy braku zasad zarządzania ryzykiem stopy procentowej – co jest poważną luką – i wskutek braków w nadzorze nad sektorem bankowym, podatność systemów bankowych na zagrożenia pozostała w znacznym stopniu nieskorygowana. Na początku 2023 r., po wysokich podwyżkach stóp procentowych, inwestorzy zrozumieli sytuację i najbardziej ryzykowne banki doświadczyły spadku płynności.
Cyfryzacja sektora finansów i szybkie rozprzestrzenianie się informacji nasiliły zjawisko masowego wycofywania z banków pieniędzy i papierów wartościowych przez klientów ogarniętych paniką bankową (bank runs). Problemy z wypłacalnością pojawiły się częściowo dlatego, że (instytucjonalne) wsparcie płynności – zwłaszcza ze strony pożyczkodawcy ostatniej instancji (lender of last resort – LoLR) – nie było wystarczające i dostępne dostatecznie szybko. Ponieważ wiele różnych banków doświadczyło jednocześnie dużych wypłat depozytów i stanęło w obliczu paniki bankowej, mogło dojść do zdarzenia systemowego. W Europie wiele banków także odnotowało szybki wzrost depozytów na żądanie, a przypadek Credit Suisse ujawnił braki w mechanizmach LoLR. Wydarzenia te uwidoczniły również słabości w zakresie obowiązywania i konstrukcji systemów gwarantowania depozytów.
(Wolniejszy w strefie euro)
Niestabilność finansowania to kluczowe źródło ryzyka wystąpienia zjawiska masowego wycofywania z banków pieniędzy i papierów wartościowych przez klientów w USA, stąd potrzeba tam znacznie większego kapitału
W Stanach Zjednoczonych niestabilność finansowania pozostaje główną słabością sektora bankowego. Wiele banków nadal boryka się tam ze znacznym niedopasowaniem stóp procentowych w połączeniu z dużymi stratami z tytułu aktualizacji wyceny. Niektóre dodatkowo odczuwają silny wpływ niekorzystnego rozwoju sytuacji na rynku nieruchomości komercyjnych (np. Doolittle i in. 2024). Oznacza to wyraźny ogon słabych banków. Podobnie więc jak w marcu 2023 r., może nastąpić masowe wycofywanie z banków pieniędzy i papierów wartościowych przez klientów obawiających się spadku wypłacalności banku. Tego zjawiska nie da się powstrzymać w oparciu o doraźne zastrzyki płynności. Ponadto dotychczasowe reakcje sektora publicznego na ryzykowne struktury finansowania i pośpieszne wypłaty środków w obawie przed utratą płynności przez banki wydają się umiarkowane. Ryzyko paniki bankowej i rozpowszechnienia się tego zjawiska na dalsze obszary pozostaje zatem wysokie.
W celu zapewnienia stabilności sektora bankowego autorzy raportu proponują tzw. „test rynkowy”, wymagający od banków odczuwających niedobór kapitału szybkiego dokapitalizowania. Zastrzyk kapitałowy rzędu 190 – 400 mld dol. skutecznie zmniejszyłby ryzyko paniki bankowej. Jeśli banki nie byłyby jednak w stanie pozyskać kapitału od ręki, organy regulacyjne mogłyby przeprowadzić test warunków skrajnych (stress-test), aby określić na podstawie wyceny rynkowej, które banki potrzebują kapitału. Regulacje dotyczące ryzyka stopy procentowej i wymóg utrzymywania przez banki dodatkowego kapitału na wypadek materializacji określonego rodzaju ryzyka istotnego na poziomie systemu bankowego (określony w ramach filaru 2) dodatkowo zagwarantowałyby bezpieczeństwo banków w każdej sytuacji w przyszłości.
Wysokie ryzyko, niska rentowność i nieefektywność obniżają wartość rynkową europejskich banków
W Europie kapitalizacja i płynność banków znacznie wzrosły przed wspomnianymi wydarzeniami, w dużej mierze dzięki ulepszonym przepisom, jednolitemu mechanizmowi nadzorczemu (SSM) i większej centralizacji nadzoru nad krajowymi organami nadzorczymi. Europejskie banki nadal pozostają jednak podatne na zagrożenia i – mimo niedawnej poprawy ich rentowności – ich wyceny pozostają niskie. Sugeruje to, oprócz pewnych zagrożeń, obniżoną wartość franczyzową banków, wynikającą z obecnej struktury rynku i zagrożeń ze strony konkurentów, i wskazuje na niską efektywność ich działalności. Ponadto znaczna część banków będących własnością sektora publicznego i/lub słabo zarządzanych nie podlega pełnej dyscyplinie rynkowej. Co ważne, unia bankowa nadal nie została w pełni wprowadzona w życie, jako że ochrona depozytów nadal opiera się na systemach krajowych, a zestaw narzędzi zarządzania kryzysowego jest nadal nieskuteczny.
Te braki tłumaczą, dlaczego w europejskiej bankowości nie dokonały się w ciągu ostatniej dekady większe zmiany strukturalne. Nadal w dużej mierze opiera się ona na systemach krajowych, a system słabo dzielący ryzyko jest mniej konkurencyjny i nie wypełnia właściwie swoich zadań wobec konsumentów i podmiotów gospodarczych. Niedawny wzrost rentowności banków otwiera furtkę do przejścia na bardziej rentowne modele biznesowe i struktury rynkowe. Wymaga to zintensyfikowania transgranicznych fuzji i przejęć, szczególnie w strefie euro. Ułatwienie ich wymaga, poza w pełni obowiązującą unią bankową, wprowadzenia nowego ogólnounijnego statutu bankowego – bez ograniczeń w przepływie kapitału i płynności wyłącznie do strefy euro. Statut taki miałby obowiązywać wszystkie banki posiadające odpowiednią strukturę i organizację oraz chęć podjęcia działalności transgranicznej, a także zdecydowane, by wspierać wszystkie swoje podmioty w warunkach napięć.
Stabilność finansowa wymaga zmian instytucjonalnych
Zapewnienie globalnej stabilności finansowej wymaga większej integracji polityki pieniężnej i stabilności finansowania. Rozwój wydarzeń na rynku bankowym w 2023 r. raz jeszcze pokazał, że polityka pieniężna ma znaczenie dla stabilności finansowej, ale zagrożenia, które wystąpiły tym razem, obciążyły pasywa banków. Zalecane środki obejmują ulepszenie przeprowadzanych analiz, obsady kadrowej i usprawnienie procedur w bankach centralnych i organach nadzoru, a także przeprowadzanie bardziej systematycznych ocen wpływu polityki pieniężnej – zarówno konwencjonalnej, jak i niekonwencjonalnej – na stabilność finansową z wykorzystaniem szerszego zestawu scenariuszy działania stóp procentowych w warunkach skrajnych (stress-testy) oraz dostosowanie tempa zacieśniania ilościowego w świetle jego oddziaływania na stabilność finansową.
Ponadto nadzór nad bankami jest zbyt rozproszony. W Stanach Zjednoczonych skutkuje to tym, że zakładane banki mogą wybrać bardziej pobłażliwe organy nadzoru bankowego – czy to federalne, czy stanowe (forum-shopping – poszukiwanie najkorzystniejszej jurysdykcji), co powoduje znaczne różnice w jakości nadzoru. W połączeniu ze stosowaniem mniej rygorystycznych przepisów wobec mniejszych banków doprowadziło to do upadku większych instytucji. Raport genewski zaleca usprawnienie funkcjonowania różnych organów nadzoru w celu zwiększenia ich skuteczności. W Europie system nadzoru, składający się z oddzielnych członków krajowych i organów ponadnarodowych, często wymagający podejmowania decyzji większością głosów, pozostaje niefunkcjonalny. Ponadto, podobnie jak w Stanach Zjednoczonych, nadzór bankowy był i jest na Starym Kontynencie przesadnie zorientowany na przestrzeganie przepisów.
Jak pokazał pierwszy test, na całym świecie wciąż występują poważne braki w ramach prawnych dla restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, zwłaszcza w przypadku banków z kategorii G-SIB. Chociaż upadek Credit Suisse nie wywarł większego wpływu na jego otoczenie, rozwiązanie przyjęte przez szwajcarskie władze wskazuje na potrzebę zreformowania regulacji dla banków uznanych za „zbyt wielkie, by upaść” (too big to fail) na całym świecie. W przypadku zagrożeń dotyczących kontynuacji działalności banku (going concern), autorzy Raportu genewskiego postulują stworzenie sprawnego systemu naprawczego, który wcześnie uruchomi działania nadzorcze – unikając w ten sposób działania „za mało, za późno” (too little, too late) – tj. zapewni organom nadzoru wystarczające uprawnienia i instrumenty, aby w krótkim czasie uzdrowić słaby bank, a także złagodzi ryzyko upadłości i jej konsekwencji, jeśli do takowej dojdzie. W celu usprawnienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w stanie upadłości (gone concern), raport proponuje częstsze i wcześniejsze korzystanie z warunkowej konwersji zadłużenia, ułatwienie przenoszenia płynności i kapitału między grupami na wyższym szczeblu i ponad granicami, zapewnienie stosownego mechanizmu ochrony płynności oraz liczniejsze alternatywy dla mechanizmów umorzenia lub konwersji długu jednostki w stanie upadłości (open bank bail-in). Co więcej, raport sugeruje usprawnienie rynków warunkowych roszczeń kapitałowych, wykorzystanie obligacji AT1 jako instrumentu rekapitalizacji banków będących w stanie kontynuować działalność (going concern) oraz zmniejszenie wątpliwości natury prawnej wokół instrumentów umorzenia lub konwersji długu (bail-in). Choć wydają się one wysoce techniczne, powyższe rozwiązania są kluczowe dla sprawnej transgranicznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków z kategorii G-SIB oraz spełnienia obietnicy, że „żaden bank nie będzie zbyt wielki, by upaść”. Ostatecznie jednak dla wielu banków – niezależnie od tego, czy mają one znaczenie systemowe, czy nie – większa kapitalizacja w postaci standardowego kapitału własnego (plain vanilla equity) będzie prawdopodobnie najprostszym i najskuteczniejszym narzędziem zapewniającym stabilność, a także najbardziej odpornym na nieunikniony arbitraż regulacyjny i presję polityczną.
Na koniec Raport genewski ostrzega przed tym, co może się wydarzyć, jeśli decydenci nie podejmą wystarczających działań. Wskazuje on na ryzyko ponownego wystąpienia zjawiska paniki bankowej w Stanach Zjednoczonych i zwraca uwagę na możliwość pojawienia się większej liczby banków i firm zombie za oceanem i w Europie.
Ignazio Angeloni, Non-resident Fellow, Institute for European Policymaking at Bocconi University, Senior Policy Fellow at Leibniz Institute For Financial Research (SAFE)
Stijn Claessens, Executive Fellow at Yale School Of Management
Amit Seru, Senior Fellow at Hoover Institution, The Steven and Roberta Denning Professor of Finance at Stanford Graduate School Of Business, Senior Fellow at Stanford Institute for Economic Policy Research
Sascha Steffen, Professor and DWS Senior Chair in Finance at Frankfurt School Of Finance & Management
Beatrice Weder di Mauro, President, Professor of Global Economics, Climate and Nature Finance at Geneva Graduate Institute (iheid), Visiting Professor at Hoffmann Global Institute for Business and Society INSEAD
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.