Ewolucja międzynarodowej architektury finansowej

(©Envato)

Podwaliny współczesnej międzynarodowej (globalnej) architektury finansowej powstały dokładnie 80 lat temu, pod koniec II wojny światowej, w Bretton Woods (jest to obszar wchodzący w skład niewielkiej miejscowości Carroll w stanie New Hampshire) u stóp góry Waszyngtona w północno-wschodniej części Stanów Zjednoczonych. Bretton Woods dzisiaj znane jest głównie wśród narciarzy. Obrady konferencji zwołanej przez Departament Skarbu USA toczyły się przez trzy tygodnie w otwartym w 1902 r. luksusowym i ogromnym jak na tamte czasy hotelu Mount Washington. Ich głównym celem było ustalenie powojennego międzynarodowego porządku monetarnego z systemem stałych kursów walutowych na czele.

Podczas konferencji, w której uczestniczyli negocjatorzy z 44 państw alianckich, zapadła decyzja o powołaniu do życia Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) oraz Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju, który należy obecnie do grupy Banku Światowego.

Niestety szef delegacji brytyjskiej John Maynard Keynes i przewodniczący obradom konferencji w Bretton Woods Harry Dexter White, stojący na czele amerykańskiej delegacji, ekonomista o litewsko-żydowskich korzeniach, – tzw. ojcowie założyciele i architekci tych instytucji – nie doczekali nawet pierwszych efektów ich działalności. Obaj zmarli z powodu ataku serca jeszcze w latach 40. XX w. White swój sukces w Bretton Woods okupił zarzutami o szpiegostwo i zdradę interesów narodowych USA. James M. Boughton, który zajmował się historią Międzynarodowego Funduszu Walutowego i biografią samego White’a w 1998 r. w kwartalniku MFW Finance&Development w artykule pt. „Harry Dexter White and the International Monetary Fund” napisał, że „trzonem myślenia White’a (…) było przekonanie, że współpraca między rządami jest konieczna dla globalnego dobrobytu”. Uważał, że niezbędna jest współpraca ze Związkiem Radzieckim. To jemu, wg Boughtona, udało się nakłonić ZSRR do przysłania delegacji do Bretton Woods. Być może zgubiło go właśnie to internacjonalistyczne myślenie i doprowadziło do oskarżeń.

Zobacz również:
Kulisy zgromadzenia w hotelu Mount Washington

Porządek z Bretton Woods wyrósł w erze kolonialnej, stąd też wiele bardzo dużych dzisiaj państw nie miało żadnego wpływu na jego kształt. W latach 60. XX w. na mapie świata pojawiły się nowe niepodległe kraje z zupełnie innymi priorytetami w porównaniu z tymi założycielskimi. Warto wspomnieć, że liczba państw członkowskich MFW zwiększyła się od 1946 r., gdy zaczął działać Fundusz, kilkukrotnie.

Budowa międzynarodowej integracji gospodarczej

Warunkiem koniecznym (choć z pewnością niewystarczającym) trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego na świecie jest funkcjonowanie sprawnej, globalnej architektury finansowej, sprzyjającej stabilności finansowej. Choć przez 80 lat istnienia instytucji z Bretton Woods dużo się zmieniło, stanowią one do dzisiaj jądro globalnej architektury finansowej, zapewniając długoterminowe finansowanie i pełniąc funkcję pożyczkodawcy ostatniej instancji. Od początku funkcjonowania międzynarodowej architektury finansowej na jej kształt wpływ miały polityczne kompromisy i siła gospodarcza poszczególnych państw. Stanowi to również powód krytyki głównie ze strony państw rozwijających się, które nie mają wystarczającej reprezentacji w zarządach MFW i Banku Światowego.

Pierwsze dwie dekady funkcjonowania systemu z Bretton Woods to okres stosunkowo dobrej koniunktury gospodarczej. W USA (dane Crestmont Research) realne tempo wzrostu gospodarczego w latach 50. i 60. XX w. przekraczało 4 proc., a inflacja była niska. Dopiero pod koniec lat 60. nastąpił jej wzrost, co doprowadziło – jak stwierdził Michael Bordo, profesor ekonomii, związany z uniwersytetem Rutgersa, w artykule „The operation and demise of the Bretton Woods system: 1958 to 1971”, opublikowanym na portalu politycznym VoxEU w 2017 r., do załamania Bretton Woods i odejścia od powiązania pieniądza ze złotem. Koniec nastąpił w 1973 r., co zapoczątkowało drugi etap rozwoju powojennej architektury finansowej na świecie.

Ceniony ekonomista i profesor M. Obstfeld stwierdził niedawno, że „pod wieloma względami 1973 r. był kluczowym momentem w przejściu od gospodarki światowej po II wojnie do nowoczesnej gospodarki, wykraczającym daleko poza pozornie techniczną kwestię reżimu kursowego. Wbrew przewidywaniom, że zmienne kursy walutowe doprowadzą do fragmentacji systemu międzynarodowego, podobnie jak to miało miejsce w okresie międzywojennym, w kolejnych dziesięcioleciach po 1973 r. gospodarka światowa osiągnęła bezprecedensowy stopień integracji gospodarczej. Multilateralizm gospodarczy się dostosował i pod pewnymi względami uległ wzmocnieniu” („Economic Multilateralism 80 Years after Bretton Woods”, Peterson Institute for International Economics, Working Paper 2409, 2024).

Kryzysy a zmiany w architekturze finansowej

Zmiany w międzynarodowej architekturze finansowej występują zwykle pod wpływem kryzysów. Tak było podczas kryzysu naftowego z lat 70. XX w., jak i azjatyckiego kryzysu finansowego, który wybuchł w połowie 1997 r. Ten ostatni skłonił kraje azjatyckie do stworzenia regionalnej sieci bezpieczeństwa finansowego.

Każdy kryzys to kolejna lekcja, a także impuls do działania. Daleko idące zmiany wywołał globalny kryzys finansowy, który wybuchł najpierw w USA i dotknął początkowo rynek pożyczek hipotecznych o podwyższonym ryzyku (subprime) oraz uwidocznił się w załamaniu cen obligacji powstałych w wyniku sekurytyzacji, a potem (po głośnym upadku Lehman Brothers w październiku 2008 r.) dotarł do Europy, w którą dodatkowo później, bo w 2011 r., uderzył kryzys zadłużeniowy państw Europy Południowej. Ekonomiści nie są zgodni co do pierwotnej przyczyny wybuchu globalnego kryzysu finansowego. Nie ma natomiast wątpliwości, że globalny kryzys finansowy uwidocznił istotne słabości sieci bezpieczeństwa finansowego. Okazało się bowiem, iż system finansowy nie ma skutecznych narzędzi do amortyzowania wstrząsów.

Kryzys ten był bowiem nie tylko kryzysem finansowo-gospodarczym, ale również głębokim kryzysem zaufania, co m.in. spowodowało, że przybrał charakter chroniczny. Ze szczególną siłą dotknął sektor bankowy na świecie. Konieczna była odbudowa zaufania do banków i systemu finansowego. Nieprzypadkowo zmiany nie ominęły sfery regulacji bankowych.

Zobacz również:
Bretton Woods – ważny epizod w dziejach finansów

Ważnym wydarzeniem reformującym międzynarodową architekturą finansową było powołanie w 2009 r. Rady Stabilności Finansowej (FSB – Financial Stability Board), która zastąpiła założone 10 lat wcześniej przez kraje G7 Forum Stabilności Finansowej. Miało ono niestety bardzo ograniczone możliwości promowania rozwiązań regulacyjnych wzmacniających stabilność finansową. W tamtych czasach dyskusja na temat zapobiegania globalnym kryzysom finansowym to nie był priorytet. Dopiero wybuch globalnego kryzysu finansowego zmienił myślenie decydentów na świecie i zmusił do przemyślenia na nowo siatki bezpieczeństwa finansowego. Z tego powodu banki musiały się w ostatnich kilkunastu latach zmierzyć z ogromną falą nowych regulacji ostrożnościowych, dotyczących kwestii adekwatności kapitałowej czy zarządzania ryzykiem. Priorytetem stały się takie kwestie, jak kapitał własny (jego jakość), płynność i dźwignia finansowa. Powróciło pytanie, kto ma płacić za kryzys finansowy i niewypłacalność banków? Jednym z największych osiągnięć postkryzysowych reform i Rady Stabilności Finansowej jest ustanowienie ram i narzędzi pozwalających na skuteczną reakcję w przypadku banków znajdujących się na krawędzi bankructwa. Ciężar finansowy ratowania banków został przesunięty na właścicieli i wierzycieli. Podczas globalnego kryzysu finansowego to państwa ratowały banki, korzystając z pieniędzy podatników.

Innym istotnym postkryzysowym osiągnięciem jest z pewnością upowszechnienie się narzędzi nadzoru makroostrożnościowego (nad całym systemem finansowym), pozwalających na ograniczanie ryzyka systemowego. Jest to o tyle ważne, że istnieje konsensus co do tego, że w porę nie dostrzeżono narastającego ryzyka systemowego przed wybuchem globalnego kryzysu finansowego. Zarzut taki pojawił się m.in. w stosunku do Międzynarodowego Funduszu Walutowego, który nie dał jasnego sygnału (ex-ante) o wzroście ryzyka systemowego w USA czy Europie.

Patrząc z perspektywy ponad 15 lat, które minęły od wybuchu globalnego kryzysu finansowego, mamy powody do optymizmu. Nadzór finansowy jest obecnie lepiej zorganizowany i ma do dyspozycji skuteczne narzędzia. Wzmocniony system finansowy zdał egzamin po wybuchu pandemii COVID-19, i – na co zwróciła uwagę Rada Stabilności Finansowej – stanął przed podwójnym wyzwaniem. Zdaniem Rady, po pierwsze, ważne było utrzymanie finansowania sfery realnej gospodarki, a po drugie, zachowanie odporności finansowej.

Polikryzys

Niedawno bardzo popularne stało się pojęcie polikryzysu. Dużą w tym rolę odegrał Adam Tooze, znany brytyjski historyk, pracujący na prestiżowym (zaliczanym do Ivy League) Uniwersytecie Columbia, a także felietonista „Financial Times”. W felietonie „Welcome to the world of the polycrisis”, opublikowanym w FT 28 października 2008 r., wskazał on, że ojcem tego określenia jest francuski filozof i socjolog Edgar Morin, który po raz pierwszy użył go w latach 90. XX w.

Występujące jednocześnie i nakładające się na siebie problemy (kryzysy) razem składają się na pojęcie polikryzysu. Pandemia COVID-19, zerwane łańcuchy dostaw, agresja rosyjska i wojna w Ukrainie, wysoka inflacja i wzajemne powiązania między tymi wydarzeniami wskazują, że obecna sytuacja na świecie mieści się w tym pojęciu. Polikryzys to duże wyzwanie dla globalnej architektury finansowej i sieci bezpieczeństwa finansowego. Na pewno nakładające się na siebie problemy komplikują sposoby reakcji na nie. Nieprzypadkowo stworzona 80 lat temu w Bretton Woods architektura finansowa jest ostatnio obiektem silnej krytyki. António Guterres, sekretarz generalny ONZ, podczas szczytu w Paryżu, poświęconemu nowemu globalnemu paktowi finansowemu, który odbył się lipcu 2023 r., powiedział, że „międzynarodowy system finansowy znajduje się w kryzysie”. Podkreślił, że „międzynarodowa architektura finansowa zawiodła w swojej misji zapewnienia globalnej sieci bezpieczeństwa dla rozwijających się krajów”. Dodał także, że „ponad trzy czwarte współczesnych państw nie było obecnych przy tworzeniu instytucji z Bretton Woods”.

Zobacz również:
Powstanie MFW i Banku Światowego

W opublikowanym w maju 2023 r. Dokumencie ONZ „Reforms to the International Financial Architecture” (Our Common Agenda Policy Brief 6, May 2023) zaprezentowano bardzo krytyczne spojrzenie na obecnie funkcjonującą globalną architekturę finansową, wskazując, że jest ona nieefektywna i niedostosowana do potrzeb dzisiejszego świata. W dokumencie przedstawiono sześć obszarów reform, w ramach których zaproponowano konkretne działania. Najważniejsze pola reform dotyczą transformacji zarządzania międzynarodowymi instytucjami finansowymi, wzmocnienia spójności systemu międzynarodowego czy zarządzania długiem. Jednym z obszarów reform ma być również poprawa finansowania walki ze zmianami klimatycznymi. To wszystko pokazuje skalę wyzwań przed jakimi stoi świat oraz globalna sieć bezpieczeństwa.

Rola MFW

Warto skupić się na Międzynarodowym Funduszu Walutowym i jego roli we współczesnym świecie. Pierwotnie MFW wspierał zarządzanie systemem stałych kursów walutowych. Jego rola zmieniła się po upadku tego systemu na początku lat 70. XX w. Na plan pierwszy wysunęła się wówczas działalność związana z reagowaniem na kryzysy. Fundusz odgrywa bowiem ważną rolę w ramach globalnej sieci bezpieczeństwa finansowego, która stanowi istotny element międzynarodowej architektury finansowej.

Globalna sieć bezpieczeństwa finansowego (Global Financial Safety Net – GFSN) – „zbiór instytucji i mechanizmów zapewniających wsparcie finansowe krajom dotkniętym kryzysem finansowym (często kryzysem walutowym, bankowym lub suwerennym) – jest powszechnie uważana za istotny element międzynarodowej architektury finansowej, a także za infrastrukturę niezbędną do wspierania integracji finansowej i globalizacji” (cytat pochodzi z publikacji: B. Scheubel, L. Stracca, What do we know about the global financial safety net? Rationale, data and possible evolution, Occasional Paper Series, No 177/2016, European Central Bank). GFSN składa się z czterech zasadniczych warstw. Pierwszą stanowią rezerwy walutowe poszczególnych krajów. W ostatnich latach wzrosło znaczenie dwóch innych elementów GFSN, a mianowicie regionalnych ustaleń finansowych i linii swapowych między bankami centralnymi. W Europie powstał na podstawie umowy, którą podpisały rządy państw strefy euro, mechanizm pomocowy (Europejski Mechanizm Stabilności). Utworzenie tego mechanizmu miało na celu wzmocnienie odporności na kryzysy unii gospodarczej i walutowej. Czwartą – niezwykle ważną warstwę GFSN – tworzy MFW, którego obecne możliwości pożyczkowe wynoszą ponad 1 bln dol. Wiele krajów (m.in. w Afryce czy Ameryce Łacińskiej) ma bowiem dostęp tylko do środków tej instytucji. Nie mogą korzystać, tak jak państwa europejskie czy azjatyckie, ze środków potężnych funduszy regionalnych.

Zobacz również:
Krótka historia Johna Maynarda Keynesa

Jay Shambaugh (znany amerykański ekonomista, podsekretarz ds. międzynarodowych w Departamencie Skarbu) w wystąpieniu, które miało miejsce 7 września 2023 r. w Centrum Globalnego Rozwoju i było poświęcone MFW oraz wsparciu dla krajów rozwijających się, wskazał, że „rolą MFW, która jest najbardziej widoczna dla opinii publicznej, jest reagowanie na kryzysy. Gdy kraje doświadczają kryzysów bilansu płatniczego, MFW zapewnia finansowanie po rozsądnych stopach, aby załagodzić bezpośrednie potrzeby w zakresie płynności. Zapewnia państwom członkowskim przestrzeń finansową do wdrażania programów reform, pomagając im unikać wyborów, które mogłyby zaostrzyć napięcia finansowe i nierówności. Dlatego MFW musi mieć odpowiednie zasoby pożyczkowe”. Stany Zjednoczone wspierają rozwój MFW – jak stwierdził Shambaugh – dla dobra świata, ale widzą w tym również swój interes, ponieważ na większym wzroście gospodarczym i stabilności można tylko skorzystać. Przytoczone wyżej słowa bardzo jasno oddają rolę MFW we współczesnym świecie.

Zdarzają się jednak sytuacje, że pomoc MFW jest odrzucana. Tak było niedawno w przypadku Tunezji. Pożyczki wiążą się bowiem z koniecznością spełnienia określonych przez MFW warunków. W tym przypadku chodziło m.in. o wyeliminowanie niesprawiedliwych i nieefektywnych dotacji.

Special Drawing Rights

W 2021 r. MFW powrócił do przydziału specjalnych praw ciągnienia SDRs (Special Drawing Rights). Zgodnie z definicją MFW SDR to „międzynarodowy aktyw rezerwowy”. Ich rolą od początku było uzupełnienie rezerw państw członkowskich MFW i zwiększenie stabilności finansowej na świecie. Błędnie wskazuje się nieraz, że SDR jest walutą. Historia specjalnych praw ciągnienia rozpoczęła się w 1969 r. Do tej pory mieliśmy do czynienia z czterema przydziałami tych praw, przy czym największy przydział (456 mld SDR, co daje ok. 650 mld dol.) miał miejsce całkiem niedawno, bo w sierpniu 2021 r. Głównymi beneficjentami nowej alokacji były kraje z grupy G7, które zasadniczo nie potrzebują tych środków. Wynika to z mechanizmu ich alokacji, który opiera się na udziałach członkowskich (kwotach członkowskich). Kraje w trudnej sytuacji otrzymały znacznie mniej. Niektóre bogate państwa dobrowolnie zobowiązały się do przekazania części przydzielonej im alokacji do funduszy powierniczych MFW. Taki ruch bogatych krajów z pewnością sprzyja międzynarodowej solidarności finansowej.

W sierpniu 2023 r. MFW opublikował raport, w którym przedstawiono wyniki badania wpływu ostatniej alokacji specjalnych praw ciągnienia na gospodarkę światową. Główny wniosek z badań jest jednoznaczny. Alokacja z 2021 r. była korzystna dla gospodarki światowej i zapewniła bardzo potrzebne rezerwy i płynność.

Przed globalną architekturą finansową sporo wyzwań. Świat od kilku lat przeżywa trudny okres. Najpierw pandemia, potem krwawa agresja rosyjska w Europie. W 2024 r. nastąpił znaczny wzrost napięcia na Bliskim Wschodzie. Reformy są konieczne, bo świat musi sobie poradzić z nadmiernym zadłużeniem krajów o niskich dochodach i zmianami klimatycznymi. To wymaga innego spojrzenia na kwestie gospodarczego multilateralizmu i globalnej architektury finansowej.

Zmiany w globalnej architekturze będą wynikały również z rosnącej siły geopolitycznej Azji i Afryki. Podzielenie się władzą z krajami o niższych dochodach wydaje się nieuniknione. 18 marca 2024 r. w Wiedniu, Ceyla Pazarbasioglu, dyrektorka ds. strategii, polityki i przeglądów w MFW, stwierdziła, że „w środowisku bardziej podatnym na wstrząsy, w którym występują nowe i zmieniające się ryzyka globalne, MFW musi patrzeć w przyszłość i dostosowywać się do zmieniających się wyzwań politycznych. Musimy starać się pomóc naszym członkom w budowaniu odporności na potencjalnie destrukcyjne zmiany strukturalne związane z klimatem, demografią, technologią i geopolityką, w koordynacji z innymi instytucjami międzynarodowymi”.

(©Envato)

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć