Jak naprawiać banki, gdy się popsują

27.07.2012
Kryzys finansowy zmusił USA i kraje europejskie do ratowania banków, między innymi poprzez ich dokapitalizowanie pieniędzmi publicznymi. Decyzje musza być niekiedy podejmowane natychmiast. Dlatego kraje wdrażają procedury uporządkowanej likwidacji banków, zwane resolution. Kondycja banków w Polsce jest dobra, ale lepiej mieć zawczasu przygotowane procedury postępowania.
(CC By-NC-ND eyrwash)

(CC By-NC-ND eyrwash)

(CC By-NC-ND eyrwash)

Obowiązujące w wielu krajach prawo i procedury są niewystarczające do podjęcia szybkiej, skutecznej i nie obciążającej podatników akcji mającej na celu naprawę banku, ochronę depozytów i nie dopuszczenie do rozprzestrzeniania się kryzysu na inne instytucje finansowe. Zastosowanie standardowej procedury upadłościowej, poprzez proces sądowy,  powoduje dramatyczne zmniejszenie wartości banku, gdyż klienci dopóki mogą wycofują z niego swoje pieniądze.

Procedura upadłościowa jest czasochłonna, a syndyk, zarządzający masą upadłościową nastawiony jest na pozbycie się aktywów po cenie, jaka w danym momencie zaoferuje rynek. Szybciej i mniejszym kosztem można zrestrukturyzować lub zlikwidować w sposób uporządkowany bank przy zastosowaniu procedur administracyjnych.

Kryzys wymusił resolution

W krajach, które wcześniej doświadczyły kryzysu bankowego procedury uporządkowanej likwidacji banków, zwane resolution, są wdrażane od kilku lub kilkunastu lat.  Rozwój metod resolution dokonywany był pod wpływem doświadczeń kryzysów bankowych w latach 90-tych i początku XXI wieku: meksykańskiego 1994-95, azjatyckiego 1997-98, rosyjskiego 1998, tureckiego 2001. Procedury resolution wdrożono w wielu krajach świata, w tym w ponad połowie państw G20: USA, Kanadzie, Filipinach, Japonii, Korei, Malezji, Tajwanie, Tajlandii, Brazylii, Chile, Kolumbii, Meksyku, Paragwaju, Peru, Rosji, Turcji, Nigeria, RPA, Tanzania.

Efektywny proces postępowania naprawczego w stosunku do banków powinien:

– ułatwić instytucji gwarantującej depozyty sprawną i prawidłową wypłatę środków gwarantowanych;

– ograniczyć jego koszty i negatywny wpływ na rynki;

– maksymalizować skalę odzyskanych aktywów;

– zabezpieczyć przed wystąpieniem zaniedbań i nadużyć.

Standardy w zakresie rozwiązań legislacyjnych, umożliwiających przeprowadzanie procesów resolution wyznaczył dokument „The Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions” opracowany przez Radę Stabilności Finansowej, skupiającą przedstawicieli najbardziej rozwiniętych państw, w tym krajów należących do G-20.

W krajach Unii Europejskiej proces resolution nie był rozpowszechniony przed kryzysem finansowym lat 2008-2009.  W 2009 r. wprowadzono w Wielkiej Brytanii Special Resolution Regime. Decyzję tę wymusił kryzys w brytyjskim systemie bankowym w 2008 r. i konieczność szybkiego przeprowadzenia programu naprawczego i likwidacji instytucji kredytowych.

Własność prywatna i dobro publiczne

Procedury resolution dotykają fundamentalnych problemów gospodarki rynkowej, mianowicie własności prywatnej i zobowiązań. Są inicjowane i wdrażane nie przez sądy, lecz władzę administracyjną, a ich ostatecznym skutkiem jest wywłaszczenie dotychczasowych właścicieli – udziałowców banku.  Rodzi to wątpliwości natury filozoficznej. Czy państwo ma prawo bez procesu sądowego pozbawiać akcjonariuszy ich praw?

Z drugiej strony na szali jest dobro publiczne – potrzeba niedopuszczenia do upadłości instytucji kredytowych, których depozyty są gwarantowane przez państwo, czyli podatników. Doświadczenie ostatnich lat pokazało, że upadek prywatnych banków może być dla podatników bardzo kosztowny. Ale źle zaprojektowana i wykonana procedura administracyjnego przejmowania zarządu nad bankiem może naruszać podstawowe prawo, będące fundamentem gospodarki rynkowej – prawo własności. Dlatego ustawy, przewidujące te procedury powinny być przygotowywane bardzo dokładnie, a projekty  poddane ocenie bankowców.

Dyrektywa RRP

W czerwcu 2010 roku Parlament Europejski przyjął raport, w którym podkreślono konieczność stworzenia systemu zarządzania kryzysem bankowym, występującym jednocześnie w wielu krajach. W grudniu 2010 r. Ecofin zaapelował o stworzenie w Unii Europejskiej systemu zarządzania kryzysem. W przyjętych przez Ecofin wnioskach stwierdzono, że system powinien dotyczyć banków wszystkich rodzajów, poprawić ponadgraniczną współpracę i składać się z trzech filarów: środków prewencyjnych, wczesnych interwencji oraz narzędzi i władz przeprowadzających proces resolution.

Celem jest:

– zapewnienie finansowej stabilności poprzez podniesienie zaufania do systemu bankowego,

– zapobieżenie sytuacjom kryzysowym,

– stworzenie wiarygodnych narzędzi dla procedur resolution, dzięki którym możliwe będzie w przypadku kryzysu szybkie i skuteczne działanie,

– redukcja zjawiska moral hazard i minimalizacja kosztów naprawy banków, szczególnie kosztów dla publicznych funduszy.

W czerwcu 2012 r. Komisja Europejska przedstawiła projekt dyrektywy „o ustanowieniu zasad dla uzdrowienia i rozwiązania problemów instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych”. Popularnie projekt zwany jest „Resolution and Recovery Plan” lub dyrektywa RRP.

Zgodnie z projektem państwa członkowskie powinny przygotować własne plany działań w sytuacji kryzysowej i wyznaczyć instytucje odpowiedzialne za uznanie, iż bank podlega procedurze uporządkowanej likwidacji oraz instytucję, która procedurę tę będzie wdrażała. Mogą to być banki centralne, nadzory finansowe, instytucje gwarantujące depozyty lub specjalne instytucje powołane do tego celu.

Gdy bank nie spełnia określonych wskaźników (np. wymagań kapitałowych) może zostać wprowadzona procedura wczesnej interwencji.

Odpowiedzialna za procedurę resolution instytucja państwowa może zażądać od banku wprowadzenia planu naprawczego i zwołać walne zebranie udziałowców, by podjęło konieczne decyzje, na przykład zrestrukturyzowało pasywa. Może też wyznaczyć na czas określony specjalnego menadżera, którego celem będzie uzdrowienie finansów.

Jeśli wczesna interwencja nie przynosi pożądanych skutków instytucja odpowiedzialna za proces resolution wprowadza plan naprawy banku (resolution plan). Ma w swym arsenale następujące narzędzia:

– Sprzedaż banku w całości lub w części innemu bankowi,

– Stworzenie banku pomostowego, który przejmie zdrowe aktywa i podstawowe funkcje banku podlegającego procedurze. Bank pomostowy zostanie następnie sprzedany innemu bankowi. Zaś stary bank, w którym pozostaną złe aktywa zostanie poddany procedurze  upadłościowej i ostatecznie zostanie zlikwidowany.

– Rozdzielenie aktywów. Złe aktywa zostaną przekazane do specjalnego wehikułu, co pozwala wyczyścić bilans banku. W proponowanej dyrektywie przewiduje się, że narzędzie to może być zastosowane tylko razem z powołaniem banku pomostowego lub sprzedażą części aktywów. Chodzi o to, by efektem wydzielenia złych aktywów nie była prośba o pomoc publiczną. Według propozycji dyrektywy, pomoc nie jest wykluczona, ale musi jej towarzyszyć restrukturyzacja banku.

– Procedura bail-in, polegająca albo na dokapitalizowaniu banku przez udziałowców, albo zamianie części pasywów na akcje banku. Jeśli bank nie znajdzie odpowiednich dostarczycieli kapitału, to przynajmniej zyskuje na czasie. Może prowadzić swą podstawową działalność (np. rozliczenia), a zarząd procedury resolution restrukturyzuje bank w sposób uporządkowany. Roszczenia wobec banku będą zaspakajane według starszeństwa. Ostatecznym efektem może być zmniejszenie wielkości banku.

Resolution po polsku

W Polsce Komitet Stabilności Finansowej powołał grupę roboczą dla opracowania rozwiązań prawnych dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, pod przewodnictwem prezesa Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Ministerstwo Finansów nawiązało w tej sprawie współpracę z Bankiem Światowym.

26 lipca przedstawiony został projekt polskich rozwiązań, które powinny zostać przyjęte w postaci ustawy. Prawdopodobnie będzie ona osobną ustawą w stosunku do Prawa Bankowego.

Artykuł 147 aktualnie obowiązującego Prawa Bankowego przewiduje:

„Jeżeli po upływie 6 miesięcy od daty nadzwyczajnego walnego zgromadzenia zwołanego w trybie określonym w art. 143 ust. 1 pkt 3 strata przekraczać będzie połowę funduszy własnych, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o:

1) przejęciu banku przez inny bank, za zgodą banku przejmującego,

2) uchyleniu zezwolenia na utworzenie banku i jego likwidacji,

3) wystąpieniu do Rady Ministrów o likwidację banku – w przypadku banku państwowego.

Decyzję o przejęciu banku przez inny bank lub o likwidacji banku Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć również w innym terminie niż określony w ust. 1, jeżeli wystąpiły okoliczności grożące niewypłacalnością banku lub obniżeniem sumy funduszy własnych banku w takim stopniu, że nie byłyby spełnione wymagania obowiązujące przy tworzeniu banku”.

Wprawdzie otwiera to furtkę dla szybszych działań, ale konieczne jest wypracowanie dodatkowej procedury, która w sytuacjach kryzysowych mogłaby być podejmowana z dnia na dzień.

Według projektu instytucją uruchamiającą procedurę resolution będzie Komisja Nadzoru Finansowego. BFG lub NBP mogą zarekomendować podjęcie tej procedury. BFG i KNF wspólnie przeprowadzają kontrolę banku. Procedura uporządkowanej likwidacji banku będzie traktowana jako jedna z możliwości naprawy banku i stosowana wówczas, gdy zawiodą inne.

Przesłankami dla takiej decyzji będą:

– brak innej drogi niż procedura resolution dla zapobieżenia upadkowi banku; procedura ta będzie zgodna z interesem społecznym;

– wypłacalność banku jest zagrożona w związku z następującymi przesłankami:

– instytucja finansowa nie spłaca swych zobowiązań lub nie będzie ich spłacać w ciągu najbliższych 90 dni;

– instytucja finansowa poniosła lub poniesie straty, które pozbawią ją wymaganego kapitału;

– kapitał Tier 1 lub współczynniki wymaganego kapitału są dwukrotnie niższe niż przewidują regulacje bankowe;

– straty pokazane w sprawozdaniu finansowym są wielkości połowy funduszy własnych.

Procedura może zostać uruchomiona także wówczas, gdy:

– instytucje finansowe pogwałciły prawo lub zarządzenia KNF lub istnieje duże prawdopodobieństwo, że ich działalność zagrozi kapitałowi lub płynności tej instytucji,

– instytucje nie wypełniły umowy z KNF dotyczącej podniesienia kapitału lub poprawy płynności,

– została odebrana licencja dla instytucji finansowej.

Decyzja o podjęciu procedury resolution nie będzie wynikać z pojedynczego wskaźnika ilościowego, lecz z szerszej oceny sytuacji banku przez KNF. Zdarza się bowiem, że pokazywane przez bank wskaźniki, świadczące o stabilności są nieaktualne lub też szybko się zmieniają. Chodzi więc o to, by KNF wyprzedził rozwój sytuacji, a nie reagował tylko na oczywiste symptomy kryzysu.

Rzecz jasna może to budzić wątpliwości, zwłaszcza, że przesłanką dla uruchomienia procedury jest „interes społeczny”, a pojęcie to jest trudne do precyzyjnego zdefiniowania. Aby zabezpieczyć interesy akcjonariuszy i wierzycieli, będą oni mieć prawo do rekompensaty do wysokości kwot, które uzyskaliby, gdyby zastosowano procedurę upadłościową. Innymi słowy – planowa likwidacja banku nie będzie dla nich oznaczała większych strat niż ponieśliby, gdyby bank był likwidowany nie drogą administracyjną, lecz sądową. Będą też mogli zaskarżyć zastosowanie tej procedury do sądu administracyjnego.

Wykonawcą procedury uporządkowanej likwidacji banku będzie Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Rozpoczęcie procedury nie oznacza upadłości banku ani natychmiastowego cofnięcia licencji dla banku. Wierzyciele banku nie mogą żądać natychmiastowego zwrotu pożyczek. Organ resolution może natomiast zawieszać obsługę niektórych wierzytelności.

Wierzyciele będą spłacani według starszeństwa:

  1. Koszty procesu uporządkowanej likwidacji banku, ubezpieczone depozyty, zabezpieczeni wierzyciele uprzywilejowani, wynagrodzenia pracowników, pożyczki z BFG,
  2. Pożyczki z NBP, inni uprzywilejowani kredytodawcy, niezabezpieczeni kredytodawcy i obligatoriusze, pożyczki z banków,
  3. Depozyty sektora publicznego, pożyczki podporządkowane, zobowiązania podatkowe,
  4. Inne roszczenia, udziałowcy.

Rozpoczęcie procedury oznacza, że zarząd bankiem przejmują eksperci, wskazani przez BFG. Zawieszają oni część aktywności banku, np. działalność kredytową. Szacują realną wartość aktywów, zabezpieczeń i potencjalnych strat i ustalają deficyt kapitału. Organ wykonujący procedurę resolution będzie mógł przenosić lub zbywać cały bank lub jego części bez konieczności uzyskiwania zgody dłużników, akcjonariuszy oraz wierzycieli banku.

Będzie miał kilka możliwości rozwiązania problemu, które są wymienione także w projekcie dyrektywy RRP. Może:

– Znaleźć nabywcę banku lub nabywcę części aktywów i zobowiązań. Nabywcą może być zdrowy bank lub kilka banków;

– Utworzyć bank pomostowy. Bank taki działałby zgodnie z wymogami prawa bankowego i  KNF. Ponieważ procedura rejestracji banku jest długotrwała konieczne będzie prawdopodobnie wcześniejsze utworzenie banku „uśpionego”, który w sytuacji kryzysowej będzie w stanie szybko podjąć działanie. Bank pomostowy po uporządkowaniu przejętych aktywów i pasywów byłby w całości lub w częściach sprzedany;

– Doprowadzić do umorzenia części zobowiązań lub ich konwersji na kapitał akcyjny banku. W efekcie bank mógłby dalej działać o ile wierzyciele i akcjonariusze zgodziliby się zasilić bank nowym kapitałem;

– Wydzielić aktywa do specjalnie wydzielonego podmiotu, zarządzającego nimi. Chodzi o sytuację, w której sprzedaż aktywów jest niepożądana ze względu na sytuację rynkową lub nie można znaleźć chętnych nabywców. Instytucja zarządzająca wydzielonymi aktywami będzie dążyła do ich restrukturyzacji i osiągnięcia jak najwyższych dochodów, które będą uwzględnione przy rozliczeniu z wierzycielami. Może też przeprowadzić sekurytyzację niektórych pożyczek.

Bardziej skomplikowane może być przeprowadzenie tego procesu w dużych bankach, zwłaszcza instytucjach finansowych systemowo ważnych. W takich przypadkach prawdopodobnie konieczne byłoby wsparcie ze strony Ministerstwa Finansów i NBP, które dostarczyłyby specjalnych pożyczek lub kapitału. Oczywiście inne instrumenty resolution także wchodzą w grę, choć mogłyby się okazać niewystarczające.

BFG posiada obecnie aktywa warte ponad 8 mld zł (na 31 grudnia 2010 aktywa BFG wyniosły 7370,3 mln zł). Fundusz ten może zostać dodatkowo zasilony dochodami z procesu uporządkowanej likwidacji banków. Może też liczyć na uzupełnienie płynności przez NBP.

Proponowana procedura uporządkowanej likwidacji banków będzie zapisana w projekcie ustawy, która być może jeszcze w tym roku zostanie uchwalona. Dotyczy ona banków, a zatem nie odnosi się ani do SKOK-ów, ani do para-banków. Nie jest jednak wykluczone, że również te instytucje mogą być w przyszłości tą procedurą objęte.

Witold Gadomski


Tagi


Artykuły powiązane