prof. Małgorzata Zaleska, członek Zarządu NBP
Na przestrzeni ostatnich kilku lat organy Unii Europejskiej (UE) próbują zwiększyć rolę współpracy i koordynacji między krajowymi instytucjami sieci bezpieczeństwa, w tym w zakresie zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Osiągnięte zostało przyśpieszenie procesu przyjmowania unijnych aktów prawnych dotyczących usług finansowych, jednak trudniejszym zadaniem do zrealizowania w praktyce okazało się ujednolicenie praktyk nadzorczych, uzgadnianie na bieżąco wspólnych interpretacji i sposobów stosowania przepisów UE za pomocą niewiążących wytycznych oraz wzmocnienie zaufania między organami nadzoru.
Europejski nadzór bankowy
Obecnie na forum UE toczą się prace legislacyjne nad projektami rozporządzeń dotyczących utworzenia Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego oraz powołania trzech europejskich organów nadzoru. Europejska Rada Ryzyka Systemowego ma odpowiadać za nadzór makroostrożnościowy rozumiany jako monitorowanie i ocenianie potencjalnych zagrożeń dla stabilności finansowej, wynikających z rozwoju sytuacji makroekonomicznej oraz zdarzeń w ramach całego systemu finansowego. Pomimo, iż Rada nie będzie miała żadnych wiążących uprawnień, wydawane przez nią rekomendacje i ostrzeżenia będą odgrywać rolę systemu wczesnego ostrzegania o ryzykach systemowych dla rynku finansowego.
Do szczegółowych zadań Rady będzie natomiast należało m.in.: identyfikowanie zagrożeń, publikowanie ostrzeżeń przed ryzykiem, a także wydawanie, w razie konieczności, zaleceń w sprawie środków, jakie powinny zostać podjęte w odpowiedzi na zidentyfikowane zagrożenia.
Nowy europejski organ nadzoru, tj. Europejski Organ Nadzoru Bankowego, przejmie natomiast wszystkie zadania obecnego Komitetu Europejskich Organów Nadzorców Bankowych, a ponadto otrzyma dodatkowe obowiązki, do których będą należeć: opracowywanie wiążących standardów technicznych na podstawie kryteriów określonych w prawodawstwie wspólnotowym oraz wydawanie wskazówek interpretacyjnych dla krajowych organów nadzoru, mających redukować rozbieżności na temat stosowania prawodawstwa wspólnotowego.
Ponadto Europejski Organ Nadzoru Bankowego będzie wyjaśniał rozbieżności opinii między krajowymi organami nadzoru oraz pomagał w osiągnięciu porozumienia. Jedną z najważniejszych jego kompetencji będzie możliwość podejmowania decyzji mających bezpośrednie zastosowanie w stosunku do instytucji finansowych, w odniesieniu do wymogów wynikających z rozporządzeń UE dotyczących nadzoru ostrożnościowego. Uprawnienie to będzie ograniczone jedynie do sytuacji, w której krajowe organy nadzoru nie podjęłyby działań w zakresie wdrażania prawa wspólnotowego lub działania te byłyby opóźnione. Decyzje te podlegałyby także kontroli sądów wspólnotowych. Drugą istotną kompetencją Europejskiego Organu Nadzoru Bankowego będzie natomiast sprawowanie nadzoru nad niektórymi podmiotami o zasięgu paneuropejskim, w tym nad agencjami ratingowymi oraz unijnymi izbami rozliczeniowymi.
Decyzje europejskiego organu nadzoru w sprawie przepisów technicznych byłyby podejmowane przez radę organu nadzoru większością kwalifikowaną, zgodnie z obowiązującym w UE systemem ważenia głosów państw członkowskich. Natomiast decyzje w sprawie stosowania istniejących przepisów byłyby podejmowane zwykłą większością głosów.
Należy jednak wskazać, iż z punktu widzenia sprawnego funkcjonowania powyższych organów kluczowe będzie wypracowanie efektywnych zasad współpracy pomiędzy wszystkimi podmiotami zaangażowanymi zarówno w nadzór makro, jak i mikroostrożnościowy. Biorąc jednak pod uwagę liczbę państw członkowskich (27) oraz instytucji z tych państw (banki centralne i organy nadzoru bankowego), a także instytucji UE (np. Komisja Europejska, EBC), sprawne funkcjonowanie systemu złożonego z przedstawicieli kilkudziesięciu instytucji (często reprezentujących odmienne interesy) będzie zadaniem bardzo ambitnym i niezwykle trudnym.
Prace nad regulacjami ustanawiającymi powyższe organy weszły już w fazę parlamentarną. W dniu 10 maja 2010 r. Komisja ds. Gospodarczych i Monetarnych Parlamentu Europejskiego (ECON) przyjęła propozycje zmian do pierwotnych projektów Komisji Europejskiej w tym zakresie. W dniu 7 lipca 2010 r. Parlament Europejski przyjął poprawki zaproponowane przez ECON, ale głosowanie nad uchwałą przesunięto na wrzesień br., tym samym przesuwając termin zakończenia pierwszego czytania.
Propozycje ECON nakreślają jednocześnie kierunek, w jakim może zmierzać ostateczne stanowisko Parlamentu. Warto przy tym zauważyć, iż w wielu miejscach odbiegają one od wcześniejszych kompromisowych wersji uzgodnionych na forum Rady UE. W opinii ECON nadzór nad sektorem finansowym UE powinien być bowiem znacznie silniejszy niż proponuje Komisja Europejska i Rada UE, aby zapobiec zbyt wolnym i rozdrobnionym reakcjom nadzorczym, jakie miały miejsce w latach 2007-2008. Postulat ten miałby być zrealizowany m.in. poprzez:
– powierzenie prezesowi EBC funkcji przewodniczącego Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego,
– rozszerzenie składu organów Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego o nowych członków, posiadających różnorodne doświadczenie (dyskusyjną propozycją jest przy tym ograniczenie roli banków centralnych w tych organach),
– rozszerzenie zadań Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego,
– wzmocnienie odpowiedzialności Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego wobec Parlamentu Europejskiego.
Na szczególną uwagę zasługują również propozycje ECON dążące do rozszerzenia zadań i uprawnień Europejskiego Organu Nadzoru Bankowego, w szczególności poprzez powołanie:
– Bankowej Jednostki Restrukturyzacyjnej, która miałaby prowadzić działania w zakresie zarządzania kryzysowego,
– objęcie nadzorem transgranicznych instytucji finansowych.
Komisja ds. Gospodarczych i Monetarnych zaproponowała także ustanowienie dwóch kolejnych instytucji, których powołania nie przewidywały dotychczas projekty Komisji Europejskiej. Pierwszym z nich byłby Europejski Fundusz Gwarantowania Depozytów, który miałby zapewnić współodpowiedzialność instytucji finansowych w zakresie ochrony interesów europejskich deponentów. Jednocześnie ECON zaproponował, aby wszystkie zidentyfikowane przez Europejski Organ Nadzoru Bankowego transgraniczne instytucje finansowe o znaczeniu systemowym uczestniczyły w Funduszu. Fundusz byłby finansowany ze składek tych instytucji, przy czym ich wysokość byłaby uzależniona m.in. od poziomu depozytów i ekspozycji na ryzyko danej instytucji.
W przypadku gdyby zgromadzone środki okazały się niewystarczające, fundusz byłby uprawniony do emitowania instrumentów dłużnych lub wykorzystania innych instrumentów finansowych. Warto zauważyć, iż instytucjom finansowym działającym w pojedynczym państwie członkowskim pozostawiona byłaby decyzja o ewentualnym przyłączeniu się do Funduszu, zaś wpłaty dokonywane do Funduszu zastępowałyby wpłaty na rzecz krajowych systemów gwarantowania depozytów. Konstrukcja taka mogłaby jednak spowodować osłabienie możliwości finansowych krajowych systemów gwarantowania depozytów oraz wystąpienie okresu przejściowego, w którym Europejski Fundusz Gwarantowania Depozytów miałby ograniczone możliwości wypłat, z uwagi na konieczność zgromadzenia odpowiednich zasobów finansowych.
Drugą propozycją ECON jest utworzenie Europejskiego Funduszu Stabilności Bankowej, który miałby wspierać rozwiązywanie sytuacji kryzysowych w przypadku transgranicznych instytucji finansowych zmagających się z trudnościami. ECON proponuje przy tym, aby wszystkie transgraniczne instytucje finansowe o znaczeniu systemowym uczestniczyły i finansowały działalność tego Funduszu. Warto jednocześnie zauważyć, iż prace na szczeblu UE nad koncepcją utworzenia funduszy pomocowych dla banków trwają już od pewnego czasu. Jednak do czasu przedstawionej powyżej propozycji przez ECON, początkowa koncepcja powołania jednego unijnego funduszu pomocowego dla wszystkich instytucji finansowych ewoluowała w kierunku utworzenia w pierwszej kolejności tego typu funduszu, dedykowanego wyłącznie bankom we wszystkich państw członkowskich.
Zakładano, iż nie byłoby przesądzone na poziomie unijnym, gdzie fundusze te miałyby zostać umiejscowione, tj. czy miałyby być niezależną instytucją, czy np. częścią systemu gwarantowania depozytów. Fundusze te miałyby być przy tym zasilane w formule ex ante, zaś składka płacona przez banki mogłaby zależeć od szeregu czynników, takich jak np. struktura pasywów czy też dynamika aktywów. Propozycja ECON, zakładająca powołanie Europejskiego Funduszu Stabilności Bankowej, jest zatem całkowitym zaprzeczeniem wcześniejszych koncepcji. Dlatego też jej ocena będzie możliwa dopiero po jej doprecyzowaniu, gdyż na obecnym etapie rodzi ona więcej pytań niż odpowiedzi.
Dalszy przebieg prac nad omawianym pakietem, w zakresie powołania nowych, wspólnotowych organów sieci bezpieczeństwa, w dużym stopniu będzie zależał od ostatecznego stanowiska Parlamentu Europejskiego wobec propozycji legislacyjnych Komisji. Zakończenie procedury w pierwszym czytaniu we wrześniu br. mogłoby zostać sfinalizowane w przypadku wypracowania do tego czasu przez Radę UE, Komisję Europejską oraz Parlament Europejski kompromisowych rozwiązań w odniesieniu do wszystkich kontrowersyjnych kwestii. W razie braku takiego porozumienia należy spodziewać się rozpoczęcia kolejnego etapu prac (drugiego czytania) i przedłużenia całego procesu legislacyjnego nawet o ok. 8-12 miesięcy. Powołanie nowych organów uległoby tym samym znacznemu opóźnieniu.
Zmiana zasad gwarantowania depozytów
Kolejnym wyzwaniem w zakresie uwarunkowań instytucjonalnych, jakie czeka europejski sektor bankowy w najbliższych miesiącach, będzie konieczność dokonania istotnych zmian w zakresie zasad ochrony depozytów. Należy przy tym zauważyć, iż zmiany te wynikają bezpośrednio z obowiązku wdrożenia do prawodawstwa każdego państwa członkowskiego zapisów Dyrektywy 2009/14/WE, zmieniającej Dyrektywę 94/19/WE w sprawie systemów gwarantowania depozytów.
Z uwagi na fakt, iż w dyrektywie przewidziano dwa etapy implementacji, w pierwszej kolejności większość prawodawców krajowych dokonała podwyższenia minimalnej wysokości pokrycia do równowartości 50.000 euro oraz zniesienia udziału własnego deponenta. Wprowadzono także obowiązek precyzyjnego informowania deponentów o przysługujących im prawach. Drugi etap zmian w prawodawstwach państw członkowskich ma zakończyć się do 31 grudnia 2010 r. Zmiany, jakie zostały w nim przewidziane, będą wymagały zasadniczych modyfikacji krajowych systemów ochrony deponentów i będą wiązały się m.in. z podwyższeniem kwoty środków gwarantowanych do równowartości 100.000 euro oraz radykalnym skróceniem czasu niedostępności środków do 20 dni roboczych.
Należy jednocześnie wskazać, iż organy UE podjęły już kolejną inicjatywę dalszych zmian w zasadach gwarantowanie depozytów. W dniu 12 lipca br. Komisja Europejska opublikowała pakiet propozycji przepisów zwiększających ochronę konsumentów i zaufanie do usług finansowych. Jednym z kluczowych elementów tego pakietu jest koncepcja skrócenia czasu niedostępności środków do 7 dni oraz wprowadzenie zasady, zgodnie z którą wypłat środków gwarantowanych deponentom oddziałów instytucji kredytowych dokonują systemy państw, w których te oddziały funkcjonowały, a następnie właściwy dla danej instytucji system gwarantowania depozytów będzie zwracał środki systemowi, który je wypłacił.
Należy przy tym nadmienić, iż dalsze skrócenie czasu niedostępności środków będzie wymagało w wielu państwach (także w Polsce) zmiany podstawowych zasad postępowania upadłościowego. Ponadto konieczne będzie określenie nowych, dodatkowych źródeł finansowania krajowych systemów gwarantowania depozytów, na poziomie umożliwiającym wypłatę środków gwarantowanych deponentom oddziałów instytucji kredytowych (dostęp do tych środków powinien być zapewniony do czasu ich refundacji przez system gwarantowania depozytów właściwy dla upadłej instytucji kredytowej).
Problematyka oddziałów instytucji kredytowych
W świetle powyższych projektów, w szczególności zakładających m.in. wypłaty środków gwarantowanych deponentom oddziałów instytucji kredytowych, należy wskazać na konieczność weryfikacji stosowanej dotychczas zasady jednego paszportu bankowego, a tym samym podległości oddziałów instytucji kredytowej pod nadzór i system gwarantowania państwa macierzystego. Oddziały instytucji kredytowych zyskują bowiem coraz większe udziały w rynkach państw goszczących. Tymczasem proces nadzorowania oraz możliwości oddziaływania na pojedyncze oddziały instytucji kredytowych przez nadzór goszczący są ograniczone, a wiedza społeczeństwa państwa goszczącego na temat specyfiki oddziałów jest mała.
Potencjalne problemy znaczącego oddziału instytucji kredytowej mogą zaś bez wątpienia przełożyć się na niepokoje na krajowym rynku finansowym. Biorąc pod uwagę powyższe, celowe wydaje się poważne rozważenie autorskiej propozycji wprowadzenia obowiązku przekształcania się oddziału instytucji kredytowej w bank działający na podstawie prawa krajowego, po osiągnięciu określonego udziału tego oddziału w rynku krajowym. Do rozstrzygnięcia pozostaje, jaki udział powinien skutkować takim obowiązkiem, przy czym wydaje się, że powinien on być określony pomiędzy 2 proc. a 5 proc. (biorąc pod uwagę możliwości interwencyjne systemów gwarantowania depozytów oraz strukturę i koncentrację europejskich systemów bankowych). Jednocześnie do decyzji pozostaje problem, czym ma być mierzony ten udział. Jedną z właściwych wielkości wydaje się być suma depozytów zebranych przez oddział instytucji kredytowej na rynku krajowym.
Podsumowanie
Dokonane powyżej przegląd i ocena najważniejszych prac, jakie toczą się na szczeblu UE w zakresie otoczenia instytucjonalnego sektora bankowego, wskazują, iż w najbliższych dwóch latach czeka nas prawdziwa rewolucja w tym zakresie. Europejski sektor bankowy będzie musiał zmierzyć się z wieloma nowymi wyzwaniami, często o znaczeniu fundamentalnym dla określenia reguł i sposobu prowadzenia działalności. Na kształtowanie kierunków rozwoju i profilu sektora bankowego wpływ będzie miało wiele bodźców, przy czym jednymi z kluczowych będzie tworzenie nowej architektury nadzoru finansowego UE.
Prof. dr hab. Małgorzata Zaleska jest członkiem Zarządu Narodowego Banku Polskiego, profesorem w Katedrze Bankowości SGH, członkiem Prezydium Komitetu Nauk o Finansach Polskiej Akademii Nauk.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
