Charles A.E. Goodhart (Fot J.Deluga)
O dużych bankach można myśleć jak o wysokich miejskich budynkach. Banki to wysoce zapożyczeni pośrednicy, budujący akcję kredytową na fundamencie kapitału akcyjnego. Domy, podobnie jak banki, warte są więcej, jeśli wzniesiono je w dynamicznych miastach, gdzie koszty gruntu są wysokie. Ich budowniczy naturalnie dążą do oszczędzania na wielkości działki, głębokości kamiennych fundamentów i na materiałach budowlanych. W mieście budynki są wysokie i stykają się.
Kapitał banku to zwykle niespełna 5 proc. jego aktywów. Większość akcji kredytowej banku opiera się na mało zabezpieczonym finansowaniu, które może być w różnym tempie wycofywane. Główne zagrożeniem systemu bankowego jest panika bankowa, miastom natomiast w całej historii zagrażało gwałtowne rozprzestrzenianie się pożarów. Są tu zresztą interesujące analogie. Kamień i cegły zawsze były kosztownymi materiałami budowlanymi. Konstrukcja domów najczęściej składała się więc z drewna i strzechy, a są to materiały mniej odporne na burze i pożary.
Historia może być pod tym względem pouczająca. Londyn w 1666 r. był miastem gwałtownie się rozrastającym. Ponieważ rosła gęstość zaludnienia, domy stawały się coraz wyższe, a średniowieczny rdzeń miasta otaczały zatłoczone slumsy. Oto skrócony fragment hasła z Wikipedii o „Wielkim pożarze Londynu”:
John Evelyn określił w 1659 roku Londyn jako „położone na północy naturalne skupisko drewnianych domów” i wyraził przerażenie ryzykiem pożaru, jakie stwarza drewno i stłoczenie budynków. Określenie „naturalne” znaczyło u Evelyna nieplanowane i prowizoryczne, co było efektem organicznego wzrostu i nieobjętego przepisami rozrastania się miasta.
Układ ulic w City był w zasadzie średniowieczny: był to zatłoczony labirynt wąskich i krętych, brukowanych zaułków. Już przed 1666 r. zdarzały się tam poważne pożary; ostatni w 1632 roku. Budowa domów z drewna i pokrywanie ich strzechą były od wieków zakazane, nadal jednak używano tych tanich materiałów. Jedynymi rejonami budowli z kamienia były te części City, gdzie mieszkali kupcy i maklerzy. Ale i tam był wewnętrzny krąg przeludnionych uboższych parafii z licznymi zagrożeniami pożarowymi, jakie stwarzały teoretycznie nielegalne, a w praktyce tolerowane odlewnie, kuźnie i huty szkła.
Ryzyko roznoszenia się pożaru dodatkowo zwiększało poszerzanie wyższych pięter. Typowe londyńskie domy czynszowe z drewna były sześcio- lub siedmiopoziomowe i miały ma wyższych piętrach „występy” (galerie), wystające poza wąski obrys parteru i zachodzące nad ulicę: chodziło o maksymalne wykorzystanie gruntów. Stopniowe powiększanie powierzchni wyższych pięter oznaczało, że w wąskich zaułkach szczytowe występy niemal się stykały. Ryzyko pożaru dostrzegano —„wszystko to ułatwia pożogę, a tym samym utrudnia jej powstrzymanie”— ale „chciwość obywateli i pobłażliwość Magistratu” działały na korzyść galerii.
W 1661 król Karol II wydał edykt zakazujący budowy wystających otworów okiennych i galerii, ale większość go zignorowała. Ostrzejszy jego edykt z 1665 r. ostrzegał przed groźbą pożaru i dawał prawo zarówno aresztowania krnąbrnych budowniczych, jak i rozbiórki niebezpiecznych budynków.
Wielki Pożar zdarzył się rok później i szalał przez trzy dni. Zaczął się od niewielkiego ognia, który niepowstrzymanie obejmował stłoczone drewniane budynki. Ogień nie rozprzestrzeniał się szybko, był jednak nieustępliwy, bo przeskakiwał z budynku na budynek. Spłonęło całe City, katedra Świętego Pawła i ponad 80 proc. zasobów mieszkaniowych. Tower of London uratował tylko pierścień ochronny: żołnierze wysadzili sąsiadujące budynki, żeby zatrzymać płomienie. Straty były niezmierne. Przypadek ten stanowił nauczkę, że gęstość zabudowy, palne materiały budowlane oraz nadmierna bliskość budynków to kluczowe przyczyny rozprzestrzeniania się pożaru.
Co zrobiła miejska starszyzna, żeby uniknąć powtórki? Zmusiła gospodarstwa domowe do trzymania wiader wody czy też nakazała, by domy w miastach budowano odtąd jedynie z cegieł i kamienia? Poprawna jest odpowiedź B. Było to kosztowniejsze, ale miało zasadnicze znaczenie. Zapewne wielu Londyńczyków oponowało przeciwko tym wyższym kosztom. Jednak wiadra z wodą, choć świetnie nadają się na wieś i do małych pożarów, nie są odpowiednie w miastach, gdzie budynki stykają się ze sobą. Tylko cegła i kamień są w stanie zatrzymać lub spowolnić pożary. Inne posunięcia obejmowały rezygnację z galerii oraz, choć w mniejszym stopniu, zniechęcały do gęstej zabudowy. Ostatecznie Londyn został odbudowany z zachowaniem starej struktury ulic.
Z historii wypływa więc nauka, że zapobieganie roznoszeniu się pożaru jest ważniejsze niż skupianie się na tym, jak walczyć z ogniem, gdy się już rozniesie. Misją polityki ostrożnościowej w skali makro powinno być zatem zapobieganie rozprzestrzenianiu się ryzyka, a nie po prostu rozwiązania ex post i zarządzanie kryzysowe. Zagregowane ryzyko powstaje w większości wypadków w wyniku zbiorowych wyborów, nie zaś przez przypadek.
Jeśli ograniczać by się jedynie do interwencji ex post, jak wsparcie płynności, rozwiązanie przedsiębiorstwa bankowego i pomoc ratunkowa, nie sięgałoby to do przyczyn zasadniczych i mogłoby nadal oznaczać przerzucanie dużych strat na obywateli. Działanie wsparcia ex post polega bowiem na ogół na przenoszeniu wartości od unikających ryzyka oszczędzających długoterminowo do podejmujących ryzyko i pożyczających na krótki termin. A ponieważ taka polityka wspiera ex post ryzykowne aktywa, jest ogólnie nieodpowiedzialna.
Reguły Bazylea III, dotyczące wyższych wymogów kapitałowych oraz ostrzejszych norm płynności zwiększą odporność. Są to narzędzia dwojakiego rodzaju. Bufory to klasyczne instrumenty, które po wstrząsie wzmagają indywidualną odporność. W przeciwieństwie do nich wymogi dotyczące ognioodpornych celów konstrukcyjnych (jak wskaźniki płynności długoterminowej – Net Stable Funding Ratios, NSFR) to innowacja o zasadniczym znaczeniu i może być ukierunkowana bezpośrednio na rozprzestrzenianie ryzyka. Są one niezbędne, by banki odeszły od modelu biznesowego, który zawiódł i zachęcał do hazardu na wielką skalę przy ogromnym ryzyku wystąpienia efektów zewnętrznych. Strategię określono jako „zbieranie grosików przed walcem drogowym”. Zgodnie z tą poetyką obecny kryzys nazywa się „zemstą walca drogowego”.
Obecnie jest już oczywiste, że przy poważnym pożarze wiadra z wodą nie wystarczą. Skądinąd jest wątpliwe, czy banki mogą same zapewnić sobie płynność. Podczas ostatnich zaburzeń bankowych w Europie bufory płynności szybko się wyczerpały, nie zatrzymując paniki. Spowalniały ją tylko hydranty banku centralnego, jeśli jednak używa się ich bez końca, ostatecznie prowadzi to do psucia waluty, a zatem i do ich wyczerpania. Realna wartość kreacji pieniądza jest skończona, a po przekroczeniu pewnej kwoty maleje. Wymusza to wysokie straty u oszczędzających, osłabia zachęty do inwestycji długoterminowych, a ostatecznie prowadzi do zmniejszenia kredytu. Mówiąc obrazowo – zmniejsza się ciśnienie wody do użytku produkcyjnego, czy w gospodarstwach domowych.
Prawda jest taka, że – jeśli uwzględnić nagromadzone łatwopalne drewno – na świecie nie ma wystarczającej ilości bezpiecznych aktywów. Powiększanie wiader – czyli zwiększenie ilości aktywów definiowanych jako płynne – pomoże, ale niewiele. Panika związana z płynnością rzadko trwa tylko 30 dni, tak więc większość organów regulacyjnych przyznaje, że wymogi co do wskaźnika płynności krótkoterminowej (LCR – Liquidity Coverage Ratio) zapewniają bufor, który co najwyżej daje bankowi centralnemu czas na decyzję w sprawie wsparcia płynności.
W przeciwieństwie do nich, wymogi „konstrukcyjne” nastawione są na rozprzestrzenianie się ryzyka zagregowanego i zapewniają właściwą ochronę. Wskaźnik płynności długoterminowej stanowi główną innowację w kontrolowaniu ryzyka płynności, gdyż ogranicza stosowanie niestabilnych (palnych) materiałów budowlanych. Długa zwłoka przy jego wprowadzeniu jest uzasadniona gdyż wymusza on zasadniczą zmianę w strategii banków. W minionej dekadzie obfitej płynności banki przyzwyczaiły się podejmować decyzje o udzielaniu pożyczek przed zapewnieniem sobie finansowania, odsuwając na bok związane z tym ryzyko. Założenie o nieskończenie elastycznej podaży finansowania bankowego podzielały również urzędy regulacyjne oraz naukowcy. Obecnie ten pogląd rozpadł się całkowicie.
Poleganie na wystarczającym finansowaniu długoterminowym (depozyty ubezpieczone, kredyt średnioterminowy) jest droższe, ale też cechuje się większą odpornością. Trudniej je zgromadzić niż finansowanie hurtowe, które w dobrych czasach ma się na telefon, ale jest bardziej stabilne. Daje ono także pewne korzyści ex ante. Ponieważ inwestorzy długoterminowi ponoszą jakieś ryzyko, troszczą się o ryzyko banku bardziej niż pożyczający mu na jedną dobę. Ogólnie biorąc, wskaźnik płynności długoterminowej może sprzyjać stopniowej ekspansji kredytu, zwiększeniu finansowania i pożyczek lokalnych oraz zmniejszeniu liczby słabo sprawdzonych transakcji globalnych i tzw. inwestycji przenoszących (carry trade).
Naturalnie banki ostro przeciwstawiają się wskaźnikom płynności długoterminowej uważając je za bardzo kosztowne. Ograny regulacyjne są więc pod ogromną presją na rzecz ich rozwodnienia i odroczenia. Opinia publiczna nie rozumie ryzyka płynności, choć dotyczy ono przeważającej części finansowania banków. Gdyby się zatem podczas ratyfikacji unijnej dyrektywy o wymogach kapitałowych (CRD IV) nie udało wprowadzić wskaźników płynności długoterminowej, to czeka je cicha śmierć, gdyż opinia publiczna może być na to słabo uczulona.
Wprowadzenie wskaźnika płynności długoterminowej musi być zastosowane w sposób wiarygodny żeby zapobiec jego unikania czy zbiorowej inercji. Przed odroczoną na długo implementacją tego wskaźnika można oczekiwać oporu bankowej branży. Im dalej bankom do norm przewidzianych na 2018 rok, tym chętnej przyjmą ich złagodzenie, żeby uniknąć ograniczeń kredytu. Ogłaszanie wspólnych norm bez środków skłaniających banki do zastosowania się do nich byłoby zatem nieodpowiedzialne.
Silne narzędzia przejściowe muszą zapewnić postrzeganie norm jako wiarygodnych. Omawiamy tu kolejno narzędzia mikroostrożności i makroostrożności. Niektóre z nich już istnieją, ale używa się ich zbyt oszczędnie. Inne, szczególnie dotyczące długo zaniedbywanego odcinka ryzyka płynności, jeszcze nie istnieją, choć absolutnie powinny.
W prostym schemacie interwencji prewencyjnej znajdują się narzędzia o natężeniu rosnącym w miarę tego, jak pośrednicy osuwają się poniżej niektórych norm kapitałowych i płynnościowych.
Próbujemy tu przedstawić drabinę nasilających się posunięć, uruchamianych sukcesywnie. Pierwsza ich faza pojawia się, gdy osiągnięte są główne wskaźniki ostrożnościowe kapitału lub płynności. Następna – gdy stosowanie się do zaleceń jest niesatysfakcjonujące, ale ciągle utrzymuje się ono powyżej pewnych dobrze zdefiniowanych wskaźników. Tu już prosi się o pewną eskalację działania. W tych fazach interwencją kieruje naturalnie organ regulacyjny, zajmujący ostrożnością na poziomie mikro.
Osiągnięcie fazy, w której pojawia się potrzeba wsparcia płynności, wymagać już będzie pewnego nadzoru makroostrożnościowego. W tej fazie powinien być uruchomiony kapitał warunkowy na zapewnienie ciągłości funkcjonowania firmy. Gdy sytuacja zbliża się do poziomu minimum wskaźników zachowawczych, kierownictwo nad interwencją powinny przejąć władze fiskalne, ponieważ do jego przymusowego dokapitalizowania bądź do powstrzymania efektów ubocznych jego niewypłacalności potrzebne będą zapewne środki publiczne.
Jak mogłyby wyglądać szczegóły faz interwencji?
W początkowej fazie władze skłaniają się ku preferowaniu dyskretnych nacisków, gdyż ujawnienie złamania norm może wyzwolić wrogie reakcje rynku. W przypadku niestosowania się do zaleceń trzeba zachować delikatną równowagę. Nawet w USA, gdzie szybkie działanie naprawcze stanowi doktrynę Federal Deposit Insurance Corporation, w praktyce rzadko je stosowano wobec jakiegokolwiek banku znaczącej wielkości.
Sankcje skrajne, jak wycofanie licencji, są zawsze możliwe, jednak takie „atomowe” interwencje z oczywistych względów stosuje się nadzwyczaj rzadko. Obawy o reakcje rynków przemawiają za perswazją moralną, co jednak może prowadzić do wyrozumiałości. W skrajnym przypadku takie rozumowanie skłania nawet do całkowitego zaniechania polityki prewencyjnej w odniesieniu do znaczących instytucji.
Z normami jest taki problem, że bank się do nich stosuje albo nie. Ostre normy mogą wyzwolić słabości, co w efekcie prowadzi ku przepaści. Czy więc gdy ostrzeżenia nadzoru nie są uwzględniane, ma on jeszcze do dyspozycji łagodniejsze narzędzia?
Przestawiamy tu argumenty za stosowaniem opłat ostrożnościowych w razie pogorszenia się wskaźników. Mogą one przyjmować formę strumieni płatności współmiernych do skali złamania norm. Ich cel stanowi wymuszenie terminowych dostosowań, co następuje przez eliminację bodźców do zwłoki, a także wyrozumiałości.
Wprowadzenie opłat ostrożnościowych stanowiłoby zasadniczą innowację i obniżyłoby próg uruchomienia aktywnej polityki prewencyjnej, umożliwiając jednocześnie stopniowanie nacisku. Obecnie organy regulacyjne mają ograniczone możliwości nakładania opłat. Grzywny są dopuszczalne jedynie w razie złamania norm, ich prewencyjne użycie jest zatem wykluczone. Można je podważyć prawnie, w praktyce zatem nakłada się je tylko w przypadku oszustw.
Inspirację do wprowadzenia opłat stanowi konstatacja, że skłonność do ryzyka skuteczniej powstrzymuje się raczej poprzez ograniczanie korzyści w dobrych czasach niż za pomocą ostrych kar w okresach napięć. Zwłaszcza iż kary nie są wiarygodne z uwagi na zasadę ograniczonej odpowiedzialności albo z powodu obaw o stabilność.
Opłaty można także stosować do zarządzania zagregowanym ryzykiem płynności. Powinny być elastyczne, tak żeby można je zwiększać w okresach, gdy warunki umożliwią szybsze dostosowywanie i łagodzić, gdy sektor bankowy przeżywa napięcia.
Opłaty wywołują bodźce do dostosowań, a jednocześnie zezwalają na rozciągnięcie tego procesu w czasie i powodują chyba mniejsze zniekształcenia wśród banków. Jeśli na opłaty nie ma odpowiedniej reakcji, trzeba je wobec niektórych wskaźników podnieść, sygnalizując tym zdecydowanie w działaniu bez konieczności wprowadzania innych posunięć.
Jeśli w tym czasie dokonano emisji papierów dłużnych na kapitał warunkowy, to w jakimś momencie tej fazy winna być uruchomiona zamiana tego długu na kapitał akcyjny. Odwlekanie tych działań pod pozorem unikania wrogiej reakcji rynku stwarza sytuację nie do utrzymania. W tej fazie tłumienie złych wiadomości powiększa jedynie groźbę nieufności i późniejszej ostrzejszej reakcji. Ujawnienie ich w odpowiednim czasie, w fazie, gdy sytuacja nie jest jeszcze krytyczna i gdy towarzyszą mu konkretne działania, ma kluczowe znaczenie dla polityki prewencyjnej. Pozwala zażegnać bądź złagodzić przyszłe ryzyka.
Na jakimś etapie, kiedy wskaźniki ostrożnościowe są przekroczone, dochodzi do wypaczenia zachęt do ryzyka. Podniesienie opłat tu nie pomoże, gdyż osłabiłoby to wypłacalność, umożliwiając jednocześnie bankowi utrzymanie działalności przy podwyższonej skali przerzucania ryzyka.
Opłaty mogą też zawodzić jako metoda hamowania zbyt pewnych siebie bankierów. Dlatego, gdy wskaźniki spadną poniżej pewnego poziomu, powinno się mniej polegać na opłatach, a nawet całkowicie je zawiesić i przestawić się na generalny zakaz wypłat premii i dywidendy.
Zajęcie lub przymusowe dokapitalizowanie środkami publicznymi staje się oczywistą koniecznością, jeśli wskaźniki ostrożnościowe spadną poniżej pewnego poziomu i gdy pośrednik nie ma już możliwości ani bodźców do podjęcia działań naprawczych. W tej fazie mechanizm decyzyjny powinien przejść pod nadzór przedstawicieli ministerstwa skarbu (finansów), a instrumenty pomocowe winny być przekształcone lub umorzone.
Szczególną rolę w powstrzymywaniu przed podejmowaniem nadmiernego ryzyka powinna odgrywać groźba bankructwa, zatem reformy usuwające regułę „zbyt wielki, aby upaść” mają wyraźnie prewencyjną funkcję. Jednak rozwiązanie firmy nie może całkowicie wyeliminować bodźców do przerzucania ryzyka, jakie tworzą zasada ograniczonej odpowiedzialności oraz duża „dźwignia”. Nawet jeśli posunięcia ostrożnościowe na poziomie mikro byłyby pod tym względem skuteczne, nie mogą one oddziaływać na niuanse ryzyka zewnętrznego, wywołanego paniką co do płynności. Akcjonariusze mogą uświadamiać sobie bezpośrednie straty wskutek niestabilnego finansowania, ale nie zewnętrzne efekty wyprzedaży po pożarze. Pojawia się zatem kwestia posunięć ostrożnościowych w skali makro, do których przejdziemy.
Żeby całościowo korygować otoczenie rynku, narzędzia makro muszą być elastyczne. Podnoszenie kapitału jest w ciężkich czasach trudne, dlatego w normach bazylejskich dotyczących buforów antycyklicznych żąda się tworzenia ich w latach ekspansji, a w okresach napięć zostawia się tu pewne pole manewru. Nie ma jednak antycyklicznego instrumentu w odniesieniu płynności, a faktycznie nawet i jasnych warunków ramowych.
Tu na marginesie warto dodać, że reżim antycykliczny być może wkrótce wprowadzi w ubezpieczeniach system Solvency III. Wstępne propozycje skupiały się na tolerowaniu niższych norm w okresach płynności rynków, pomijały jednak wymóg tworzenia buforów w czasie boomu. Podobnie jak w przypadku bankowości, poparcie dla wprowadzenia surowszych norm, wtedy gdy premia za ryzyko jest zbyt niska jest słabe.
Krajowy organ nadzorczy – nakreślone to zostało w pracach Perottiego (2012), Perottiego i Suareza (2010), Achayi i in. (2011) oraz Brunnermeiera i in. (2011) – powinien być upoważniony do nakładania „ostrożnościowych dopłat do ryzyka” od różnicy między aktualną pozycją płynnościową banku a nowymi (opartymi na Bazylea III) normami. Ponieważ naturalnymi i najlepiej poinformowanymi nadzorcami płynności zbiorczej (zagregowanej) są banki centralne, wydaje się, że naturalnie one winny mieć władzę nakładania takich opłat. W niektórych krajach władza ta może być ulokowana w urzędzie nadzorczym na poziomie makro, ale w koordynacji z władzą monetarną.
Opłaty takie zapewniłyby niezawodnie postęp dostosowań, uwzględniając także udział poszczególnych banków w roznoszeniu ryzyka. Służyłyby więc one zarówno jako narzędzia przejściowe nadzoru na poziomie mikro, jak i makroostrożniościowe narzędzia powstrzymywania zagregowanego systemowego ryzyka płynności. Przychody z nich wpływałyby do funduszu stabilizacji finansowej, a władze mogłyby ich używać na bezpośrednie wsparcie kapitałowe poszczególnych banków.
Dopłaty mogą się zaczynać z niskiego poziomu i rosnąć, gdy okoliczności pozwolą skłonić banki do dostosowań. Co najistotniejsze, opłaty umożliwiłyby w porę antycykliczną politykę płynności. W ciężkich czasach byłyby obniżane, ale w dobrych umożliwią również domaganie się szybszych dostosowań. Obecnie nie ma sprecyzowanych narzędzi do tego celu.
Dopłaty powodowałyby wczesne przyjęcie bezpieczniejszych norm, zapewniając jednocześnie bankom elastyczność kształtowania własnej drogi dostosowań. Korygowanie opłaty działałoby łagodniej niż korekta czy odraczanie wskaźników.
Poza tym dopłaty mogą być lepiej ukierunkowane niż wyższe stopy procentowe, które dotykają wszystkich, nie zaś jedynie hazardzistów.
Podstawowym zadaniem dopłat jest wpłynięcie na wydłużenie okresu zapadalności finansowania bankowego i zmniejszenie przypadkowego jego odpływu na skutek wstrząsów zewnętrznych. Dopłaty stworzą „klin” między stopami procentowymi na krótszy i dłuższy okres. Dowody z przeszłości sugerują, że klin ten nie odbiłby się bardzo na wielkości kredytu bankowego, gdyż skłania on oszczędzających, by zakładali więcej depozytów terminowych.
Wprowadzenie opłat spowoduje, że stosowanie finansowania krótkoterminowego będzie dla banków kosztowne, odbiją się one więc na rentowności osiąganej przez inwestorów z roszczeń wymagalnych. Spowoduje to zapełnienie istotnej luki systemowej. Obecnie hurtowe finansowanie krótkoterminowe jest de facto ubezpieczone, ale unika opłat za ubezpieczenie depozytów. Gdyby te przepisy odpowiednio rozciągnąć na shadow banking (tzw. parabanki, do których zaliczane są fundusze hedge, inwestycyjne, rynku pieniężnego, przyp. red.) opłaty transakcyjne prawdopodobnie doprowadzą do wzrostu kosztu ogólnego funduszy i pośredników rynku. To odwróci trend eliminacji pośredników na rynku bankowym, który napędzał wyłącznie arbitraż regulacyjny.
Kwestię kluczową jest tu – o ile droższy stanie się kredyt i na ile niezawodny. W dobrych okresach koszty kredytu będą podwyższone – w najgorszym razie o kwotę opłat, jeśli banki będą w stanie przerzucić cały ich koszt na inwestorów. Jednak w złych czasach koszt i rozmiary kredytu będą z dwóch powodów bardziej stabilne: Po pierwsze – banki będą odczuwać mniej gwałtowne odpływy, wskaźnik zadłużenia będą one więc musiały obniżać na mniejszą skalę albo mniej gwałtownie. Po drugie – opłaty antycykliczne będą w okresach trudności kredytowych obniżane.
Przeciętnie więc skutki mogą być niewielkie. Jest to bardzo istotne, bo od czasu kryzysu istnieje zgoda co do tego, że wahania w dostępie do kredytu są bardzo kosztowne dla firm i podatników. Bardziej dotknie to banki, które finansują się głównie na rynku pieniężnym i mają niewiele depozytów detalicznych, choć mogłyby się one dostosować, wybierając finansowanie średnioterminowe. Po stronie podażowej fundusze rynku pieniężnego stwierdzą, że działanie jak quasi-bank jest dla nich bardziej kosztowne. Mogą więc zredukować swoją zależność od wierzytelności wymagalnych, stając się pośrednikami nastawionymi bardziej na oszczędności średnioterminowe.
Występująca w UE ambicja do osiągnięcia wysokiego poziomu harmonizacji („jednolity regulamin”, single rulebook) stanowi obecnie przeszkodę w działaniach makrostrożnościowych. Dzieje się tak dlatego, że jak dotąd nie ma tam wspólnego organu makroostrożnościowego, bo Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego ma rolę czysto doradczą.
Pod rządami Czwartej Dyrektywy o Wymogach Kapitałowych (CRD IV) będzie wkrótce zdefiniowany wspólny zestaw norm ostrożnościowej polityki płynności na poziomie mikro. Na szczeblu makro natomiast rzeczywistość jest taka, że postrzegane ryzyko zarówno państw, jak i banków jest w poszczególnych krajach bardzo różne. A ponieważ wypłacalność banków rynki w sposób naturalny łączą z wypłacalnością krajowych władz publicznych, jest oczywiste, że proces przechodzenia do stabilnego finansowania nie może być obecnie we wszystkich krajach jednakowy. Różne „zestawy” opłat ostrożnościowych mogą wprowadzić do procesu implementacji tak bardzo potrzebną elastyczność, ograniczając sztywność wymogów, narzuconych przez unię walutową.
Zastosowanie opłat ostrożnościowych w UE, dokładna techniczna specyfikacja wymogów płynności krótkoterminowej oraz wskaźników płynności długoterminowej są ujęte w unijnym prawodawstwie. Opłaty mogą być stosowane do obydwu tych wskaźników. Znacznie ważniejsze jest przy tym ukierunkowanie ich na dochodzenie poszczególnych banków do stabilnego finansowania. Istnieją bowiem inne instrumenty, które mogą zastępować bufory płynności, działające również jako forma pośrednich kar.
Obecnie kraje UE stosują różne warunki ramowe płynności, a z braku wspólnej polityki będą tak postępować co najmniej do 2018 r. Choć ramy te są ustalane na poziomie krajowym, mogłyby stanowić wspólne warunki ramowe UE na okres przejściowy i mogłyby podlegać koordynacji przez Europejską Radę Ryzyka Systemowego.
Pożądana jest międzynarodowa koordynacja ustalania stawek opłat. Dopóki unijna agencja ds. ryzyka systemowego nie zostanie upoważniona do ich ustalania, w okresie dochodzenia do wspólnych norm mogą się one w poszczególnych krajach różnić. Jednak wyrównywanie reguł gry wymaga, by bardziej ryzykującym bankom groziły większe opłaty, inaczej bowiem konkurencja zostaje zaburzona.
W latach 2005-2007 byłoby na przykład pożądane, żeby opłaty dla Hiszpanii i Irlandii były wyższe niż, powiedzmy, w Niemczech, gdzie nie było napędzanej zagranicznymi kredytami bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości. Taka elastyczność mogłaby właściwie wzmocnić spójność strefy euro i łagodzić sztywne rygory, narzucone przez obszar jednolitej waluty.
W odniesieniu do wskaźnika płynności długoterminowej w Europie kontynentalnej często wysuwane są obawy, że utrudnia on działalność modelu banku uniwersalnego, ponieważ depozyty detaliczne mogą mu nie wystarczać na wsparcie akcji pożyczkowej. Choć są to obawy uzasadnione, trzeba tu koniecznie podkreślić trzy aspekty.
Po pierwsze, zmiany byłyby elastyczne i mogą być stopniowane żeby zapanować nad ryzykiem wystąpienia trudności kredytowych.
Po drugie, zmniejszyłyby one ryzyko gwałtownego zmniejszania wskaźnika zadłużenia w momencie wprowadzenia norm płynności.
Po trzecie – i najważniejsze – napływ kredytu do gospodarki realnej jest bardziej powiązany z innymi elementami regulacji.
Chodzi szczególnie o to, że wskaźniki ryzyka kapitałowego i płynności krótkoterminowej nadal bardziej karzą za pożyczki dla firm niż za kredyty sekturytyzowane czy dla państwa, choć przecież kryzys wykazał, że przy tych właśnie aktywach występuje wysokie skorelowane ryzyko. Jeśli więc są obawy co do opanowania trudności pożyczkowych banku, użyteczniejsze jest zajęcie się względnymi wagami ryzyka kapitałowego dla kredytu sekurytyzowanego i dla pożyczek komercyjnych. Podważanie norm istotnych dla stabilności długoterminowej byłoby nieodpowiedzialne, ponieważ są lepsze środki złagodzenia presji na wielkość akcji kredytowej banku.
Opłaty od ryzyka płynności są w odróżnieniu od podatków transakcyjnych ukierunkowane na tworzenie się ryzyka. Z tego względu nie tylko dają one przychody, ale zwiększają stabilność finansową, a w ostatecznym rozrachunku także i fiskalną. Ustanowienie wspólnych warunków ramowych zarządzania płynnością przyczyniłoby się dodatkowo do unijnego procesu dochodzenia do wspólnego rynku.
Normy mikrostrożnościowe ukierunkowane są na ryzykowne wybory i odporność poszczególnych pośredników. Polityka ostrożnościowa na poziomie makro musi się natomiast odnosić do rozprzestrzeniania ryzyka, mając na celu zapobieżenie kryzysom, a przynajmniej ich powstrzymanie kryzysów. Jak bowiem dość już dawno stwierdził Andrew Crockett (2000): „Powszechna jest opinia, że ryzyko nasila się podczas recesji i spada w czasie boomu. Przydatniejsze byłoby jednak myślenie odwrotne: że ryzyko zwiększa się okresie ekspansji, gdy powstaje nierównowaga finansowa, a materializuje się podczas recesji”.
Żeby przesunąć nacisk z interwencji ex post na politykę prewencyjną organy nadzoru ostrożnościowego muszą być zaopatrzone w narzędzia prewencyjne. Zapewniłoby im to wyraźny mandat do działania w odpowiedniej porze, tak aby uniknąć nadmiernej wyrozumiałości i przerzucania ryzyka między krajami. Ta potrzeba nigdzie nie jest tak silna jak w przypadku ryzyka płynności, które w przypadku kryzysów bankowych zarówno w latach 2008-2009 jak i w 2011 r. było zasadniczym mechanizmem transmisyjnym.
Ratyfikacja przez Unię Europejską umowy Bazylea III stwarza unikatową okazję. Skoordynowane ustalanie stawek opłat – zamiast ustanawiania przez każdy kraj sprzecznych ze sobą zasad przejściowych – zapewnia wspólny proces konwergencji. Łagodząca rygory nałożone przez wspólną walutę elastyczność stawek na poziomie krajowym w okresie przejściowym umocniłaby także spójność strefy euro. Umożliwiłoby to władzom zapanowanie nad powstawaniem ryzyka w poszczególnych krajach.
Obecnie za wypłacalność banków odpowiedzialne są państwa, jednak wspólna waluta w strefie euro sprawia, że niestabilność finansowania banków rozlewa się na inne kraje. To szczególne – odrębne od stóp procentowych – narzędzie stabilności finansowej wolne jest także od nękającej politykę pieniężną dwoistej odpowiedzialności, która wywiera niejasną presję na EBC.
Charles A.E. Goodhart jest emerytowanym profesorem bankowości i finansów London School of Economics, członkiem Financial MarketsGroup w LSE. Wcześniej przez 17 lat był doradcą ds. polityki w Banku Anglii (od 1980 Główny Doradca), a w latach 1997 – 2000 niezależnym członkiem Komitetu Polityki Monetarnej Banku Anglii.
Enrico Perotti jest profesorem International Finance na Uniwersytecie w Amsterdamie
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia).
Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
