(CC By-NC-ND European Parliament)
Komisja Europejska przedstawiła ciekawą propozycję utworzenia unii bankowej krajów strefy euro. Pomimo wielu niedociągnięć, jest to dobry punkt wyjścia. Ministrowie finansów poszczególnych krajów zaczęli jednak rozkładać ten pomysł na czynniki pierwsze. Niestety, po części spowodowane jest to wpływem lobbies banków krajowych, ale nie tylko: propozycja KE jest niedopracowana. Jednak zamiast ją tonować, należałoby ją ulepszyć.
Żeby tak się stało, EBC będący inicjatorem tego przedsięwzięcia, powinien wyjaśnić dlaczego konieczny jest wspólny nadzorca: otóż strefa euro potrzebuje pożyczkodawcy ostatniej instancji.
Główną zaletą propozycji KE jest to, że jednoznacznie nawołuje do stworzenia jednego nadzoru bankowego dla krajów strefy euro i to EBC miałby podjąć się tego zadania. Utrzymanie krajowych nadzorów bankowych zawsze było słabą stroną Traktatu z Maastricht, jak to stwierdził David Begg już w 1998 r.
Wbrew obecnym zapewnieniom, jeden nadzór nie jest konieczny po to, żeby umożliwić Europejskiemu Mechanizmowi Stabilizacyjnemu (ESM) podjęcie ewentualnych interwencji. Powód jest o wiele prostszy, i dużo bardziej przekonujący; ale mało kto o nim wspomina.
Systemy bankowe zawsze potrzebują pożyczkodawcy ostatniej instancji na wypadek, gdyby upadł jeden lub więcej banków. Takie historie zdarzają się rzadko, ale mają ogromne znaczenie. W tym podejściu nie ma w tym nic nowego. Bagehot w 1873 r. sformułował klasyczny argument na rzecz pożyczkodawcy ostatniej instancji. Zarówno on, jak i niezliczeni decydenci, komisje, a także uczeni potwierdzili, że tę rolę może pełnić tylko bank centralny. Powód jest prosty: sumy, jakie trzeba zorganizować w przeciągu godzin, nie są dostępne nigdzie indziej.
I nawet gdyby poziom środków ESM wzrósł do 500 miliardów euro, byłyby one zdecydowanie niewystarczające, by pomóc głównym bankom krajów strefy euro. Dla przykładu: aktywa Deutsche Banku to ponad 2 biliony euro – około 80 proc. niemieckiego PKB (według Deutsche Bank 2011).
Co więcej, współczesne banki są ze sobą ściśle powiązane, co zwiększa niebezpieczeństwo, że kilka z nich załamie się jednocześnie. Dyskusje o roli ESM są listkiem figowym skrywającym „wstydliwy” fakt, że to EBC będzie musiał uporać się z tym zadaniem.
Na przykładzie Irlandii mogliśmy zobaczyć co się dzieje z systemem, który nie ma pożyczkodawcy ostatniej instancji. Ponieważ EBC stał bezczynnie, koszt ratowania irlandzkich banków, doprowadził rząd Irlandii do bankructwa w 2010 r. Program ratunkowy dla hiszpańskich banków spowoduje także bankructwo rządu Hiszpanii. To właśnie dlatego sprawa unii bankowej została podniesiona w tym momencie.
Banki centralne zwykle chcą zachować konstruktywną dwuznaczność (ang. constructive ambiguity) jeśli chodzi o ich rolę jako pożyczkodawców ostatniej instancji. Nie chcą podejmować jakichkolwiek zobowiązań, które mogłyby zachęcać banki, by liczyły na ich pomoc.
To nigdy nie był bardzo przekonujący argument ani nawet sprytna sztuczka by ograniczyć pokusę nadużycia. Wielkie programy ratunkowe dla banków w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i strefie euro oraz w Szwajcarii wdrażane od roku 2008 zdjęły nareszcie ów „listek figowy”. Czy tego chcą, czy nie, banki centralne są pożyczkodawcami ostatniej instancji.
Banki centralne muszą umówić się ze swoimi rządami, że to rządy, a nie banki centralne ostatecznie poniosą koszty akcji ratunkowych. Bank centralny jednak ani nie powinien, ani nie może odmówić podjęcia działań, gdy zaistnieje taka potrzeba.
Żeby właściwie spełniać swoje zadanie (czyli wiedzieć ile pieniędzy komu potrzeba i na jakich warunkach można je udostępnić), nadzorca powinien mieć w każdym momencie dostęp do wiedzy o realnej sytuacji każdego banku, który ma pod swoimi skrzydłami. Dlatego właśnie nadzór to zadanie dla banku centralnego.
Powyższa zasada została zignorowana, gry trwały prace nad wprowadzeniem euro. „Przeoczenie” to jednak było umyślne. Wynikało z presji, jaką wywierały banki i krajowi nadzorcy. Każde z nich miało w tym własny niecny interes. Stało się tak gdyż po pierwsze – nadzorcy postrzegali siebie jako obrońców podległych im banków, a te bardzo sobie ten układ ceniły. A po drugie – rządy uwikłane w te układy, przymknęły oko kierując się motywem ochrony wiodących banków krajowych.
Rządy nadal umywają ręce, pod pretekstem, iż ESM jest zbyt mały, by podołać zadaniu ratowania banków (co istotnie jest zgodne z prawdą), tłumacząc, że potrzeba więcej czasu żeby zbadać sprawę.
Gdy polityk prosi o więcej czasu, to wiadomo, że po to aby zablokować pomysł. Nie powinno pozwalać się mu użyć tego pretekstu. EBC należy się pochwała za to, że jasno postawił sprawę, że problem istnieje. Powinien on wskazać, że dyskusja o ESM jest tylko pretekstem. EBC powinien uznać, że faktycznie jest pożyczkodawcą ostatniej instancji dla strefy euro i może wywiązać się z tego zadania tylko wtedy, gdy jednocześnie będzie jedynym nadzorcą banków w strefie.
Europejski Bank Centralny musi także załatać dwie „dziury” w propozycji Komisji.
Po pierwsze, EBC potrzebuje umów z rządami krajów członkowskich, dotyczących podziału kosztów. Wymaga to stworzenia wspólnej Agencji Gwarantowania Depozytów (ang. Deposit Insurance Agency) przez wszystkie kraje członkowskie i przyjęcia zasady dzielenia kosztów.
Po drugie, potrzeba gwarancji, że koszty będą niskie, albo że w przyszłości dadzą zysk (wiele rządów zarabia pieniądze na pomocy dla banków). Gdy upadający bank otrzymuje zastrzyk gotówki, musi liczyć się z poniesieniem wielkich kosztów z tego tytułu. Spójrzmy chociażby na przykład pomocy dla banku szwedzkiego z 1992 r. która nie niosła ze sobą nieomal żadnych kosztów. Podobnie Szwajcaria w 2008 r. ratowała w ten sposób UBS i wygląda na to, że szwajcarscy podatnicy na tej operacji zyskają.
Ponieważ koszty pomocy bankowej muszą pozostać niskie, organ przeprowadzający restrukturyzacje banków musi być poza wszelkimi wpływami grup specjalnego interesu tak, aby straty nie były przerzucane na podatnika, a zyski – „prywatyzowane”.
Jednak gdy chodzi o tak potężne sumy, tej pułapki nie da się ominąć. I rzeczywiście: Komisja nie odważyła się wtargnąć na to terytorium. To jasny dowód na to, że rządy już są uwikłane w grę z tymi, których mają kontrolować. Podatnicy krajów strefy euro powinni wyrazić swoje niezadowolenie. Mogą bowiem liczyć jedynie na EBC. Tylko bank centralny może jasno powiedzieć, iż strefie euro potrzeba wspólnego organu przeprowadzającego restrukturyzację banków. Silnego na tyle, że będzie można mu zaufać, że nie przekaże potężnych środków podatników upadającym bankom.
Kraje spoza strefy euro buntują się, zostały bowiem wciągnięte w ten interes. I mają rację. Mają przecież swoje banki centralne, które działają jak pożyczkodawca ostatniej instancji, a więc nie potrzebują interwencji EBC.
Komisja popełnia poważny błąd, proponując ogólnoeuropejskie rozwiązanie problemów, które dotyczą jedynie strefy euro. Nawet jeśli pojawią się trudności techniczne z rozdzieleniem uprawnień nadzoru europejskiego i nadzorów krajowych, to z pewnością zostaną one łatwo rozwiązane, biorąc pod uwagę fakt, w grę tylko w małym stopniu wchodzą prywatne interesy.
Autor jest profesorem Instytutu Międzynarodowej Ekonomii w Genewie.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). W wersji oryginalnej można go znaleźć tutaj. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
