Autor: Anna Dobrzańska

Doktor nauk ekonomicznych i doradca ekonomiczny w Departamencie Stabilności Finansowej NBP.

NBP strażnikiem stabilności systemu finansowego

Narodowy Bank Polski pełni istotną rolę w zapewnieniu stabilności systemu finansowego, a szczególnie sektora bankowego. W zakresie nadzoru finansowego jego rola ulegała zmianom. W latach 1989-2007 NBP był bezpośrednio zaangażowany w nadzór nad bankami, a od 2015 r. pełni wiodącą funkcję w nadzorze makroostrożnościowym.
NBP strażnikiem stabilności systemu finansowego

(©Envato)

Dwa filary nadzoru finansowego

Nadzór finansowy opiera się na dwóch filarach: nadzorze mikroostrożnościowym i nadzorze makroostrożnościowym. Pierwszy dotyczy dbania o stabilność i bezpieczeństwo pojedynczych instytucji finansowych. Drugi natomiast koncentruje się na tym, co się dzieje w systemie finansowym jako całości. Obrazowo różnicę pomiędzy nadzorem mikro- i makroostrożnościowym ujął J. Viñals z Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), mówiąc, iż nadzorca mikroostrożnościowy widzi „pojedyncze drzewa”, a nadzorca makroostrożnościowy – „cały las”. W istocie, choć wspólnym celem zarówno nadzoru mikro-, jak i makroostrożnościowego jest dbanie o stabilność systemu finansowego, to jednak sposoby osiągania tego celu są odmienne.

Nadzorca mikroostrożnościowy wychodzi z założenia, że zdrowe i bezpieczne instytucje finansowe tworzą stabilny system finansowy. Stąd też, koncentruje się on na zapewnieniu bezpieczeństwa i stabilności pojedynczych instytucji finansowych. Nadzór mikro- nie uwzględnia natomiast złożoności systemu finansowego, tj. powiązań pomiędzy instytucjami, a także potencjalnych systemowych efektów ich zbiorowych działań. Tymczasem, dobra kondycja pojedynczych instytucji finansowych jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do utrzymania stabilności systemu finansowego (A. Dobrzańska, „Polityka makroostrożnościowa banku centralnego”, Difin, Warszawa, 2016). W tym miejscu pojawia się nadzór makroostrożnościowy, który swoim zakresem obejmuje cały system finansowy. Patrząc „z lotu ptaka” analizuje interakcje i powiązania nie tylko pomiędzy instytucjami finansowymi, ale także pomiędzy systemem finansowym a realną sferą gospodarki.

Zobacz również:
Co zawierają „strategie makroostrożnościowe”? Wnioski z doświadczeń międzynarodowych

Jak widać nadzór mikro- i makroostrożnościowy nie są względem siebie substytucyjne, ale są komplementarne, czyli wzajemnie się uzupełniają. W tym kontekście ważne jest odpowiednie ukształtowanie instytucjonalnej organizacji nadzoru finansowego, gdyż kompetencje w zakresie nadzoru mikro- i makroostrożnościowego muszą być wyraźnie rozdzielone. Jak wygląda ten podział w Polsce i jaką rolę odgrywa w nadzorze Narodowy Bank Polski?

Sieć bezpieczeństwa finansowego i różne modele nadzoru

Sieć bezpieczeństwa finansowego (safety net) to termin oznaczający zespół instytucji publicznych, których celem jest dbanie o stabilność systemu finansowego. W fachowej literaturze pojęcie „sieci bezpieczeństwa finansowego” traktuje się niekiedy szerzej jako ogół rozwiązań prawno-instytucjonalnych, a więc uwzględniających też odpowiednie regulacje finansowe. W niniejszym artykule skupimy się  na sieci bezpieczeństwa finansowego w aspekcie instytucjonalnym.

W przypadku systemów finansowych zorientowanych bankowo sieć bezpieczeństwa finansowego pełni cztery funkcje. Są to: zapewnienie bankom dostępu do pożyczkodawcy ostatniej instancji,  zorganizowanie pewnego i pozbawionego ryzyka systemu rozliczeń, sprawowanie nadzoru ostrożnościowego nad bankami oraz zagwarantowanie ochrony depozytów (N. Ketcha, „Deposit insurance system design and considerations”, BIS Policy Paper No. 7, 1999). Stąd też, klasycznymi ogniwami sieci bezpieczeństwa finansowego są bank centralny, rząd, nadzór i fundusz gwarantowania depozytów. Warto też wspomnieć, że w konsekwencji globalnego kryzysu finansowego zakres funkcji sieci bezpieczeństwa finansowego uległ rozszerzeniu o dwa ważne elementy: nadzór makroostrożnościowy i przymusową restrukturyzację banków, tzw. resolution.

W Unii Europejskiej (UE) państwa członkowskie mają pełną dyskrecjonalność w zakresie organizacji sieci bezpieczeństwa finansowego. Oznacza to, że to one decydują, której instytucji powierzą funkcje związane z nadzorem mikro- czy makroostrożnościowym, gwarancją depozytów czy resolution. W związku z tym, wykształciły się różne modele instytucjonalnej organizacji nadzoru mikro- i makroostrożnościowego.

W przypadku nadzoru mikroostrożnościowego dwa skrajne modele organizacji to sektorowy i zintegrowany. W modelu sektorowym istnieją trzy organy nadzorcze, z których każdy nadzoruje odrębny sektor rynku finansowego: bankowy, ubezpieczeniowy i kapitałowy. Z kolei w modelu zintegrowanym występuje jeden organ nadzorczy, odpowiedzialny za nadzór nad wszystkimi sektorami rynku finansowego. Pewną odmianą modelu zintegrowanego jest model twin peaks, w którym występują dwie instytucje nadzorcze– jedna odpowiedzialna za nadzór ostrożnościowy, a druga za kontrolę nad przeprowadzanymi operacjami finansowymi (conduct of business). Jeszcze w latach 90. XX w. w krajach europejskich dominował model sektorowy. Dynamiczne zmiany, jakie zaszły w systemie finansowym pod koniec XX w. i na początku XXI w., a w szczególności rozrastanie się instytucji finansowych, zacieranie się granic pomiędzy działalnością bankową, ubezpieczeniową i kapitałową, a także tworzenie się konglomeratów finansowych i silniejsza integracja rynków finansowych, spowodowały jednak, że coraz większą popularność zaczął zyskiwać model zintegrowany, który obecnie występuje w większości krajów Unii Europejskiej.

Zobacz również:
Po dziesięciu latach reform w zakresie resolution

Nadzór makroostrożnościowy jest względnie nowym obszarem, który zaczęto istotnie rozwijać po globalnym kryzysie finansowym. Wówczas to, także rozpoczęło się tworzenie instytucjonalnych ram organizacji nadzoru makroostrożnościowego. I w tym przypadku można wskazać różne warianty instytucjonalne. W niektórych krajach zadania z zakresu nadzoru makroostrożnościowego powierzono jednej instytucji, np. bankowi centralnemu lub dotychczasowemu organowi nadzoru, a w innych organom kolegialnym w postaci komitetu lub rady.

NBP a nadzór bankowy

Znaczny udział banków w aktywach systemu finansowego, a także rola jaką odgrywają one w finansowaniu gospodarki sprawiają, że skuteczny i efektywny nadzór bankowy jest niezwykle istotny. Głównym celem tego nadzoru jest zapobieganie upadkom banków i przez to zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzonych depozytów (ochrona deponentów). Nadzorca czuwa nie tylko nad tym, by banki przestrzegały obowiązujących je regulacji ostrożnościowych, ale także by nie podejmowały nadmiernego ryzyka, które mogłoby zagrozić ich dalszemu funkcjonowaniu. Podstawowymi funkcjami nadzorczymi są zatem te dotyczące wydawania licencji i regulacji, przeprowadzania działań kontrolno-analitycznych oraz stosowania sankcji.

Obecnie nadzór mikroostrożnościowy jest w Polsce zorganizowany według modelu zintegrowanego, tzn. z jednym organem nadzorczym odpowiedzialnym za nadzór nad całym rynkiem finansowym. Funkcję tą pełni Komisja Nadzoru Finansowego (KNF), która od 1 stycznia 2008 r. jest odpowiedzialna za nadzór bankowy. Warto jednak przypomnieć, że wcześniej NBP był bezpośrednio zaangażowany w nadzór nad bankami.

Transformacja ustrojowo-gospodarcza, jaka miała miejsce pod koniec lat 80. i na początku lat 90. XX w. spowodowała także przemiany w polskim sektorze bankowym, co wymusiło stworzenie nadzoru bankowego, którego budowę rozpoczynano praktycznie od zera. W 1989 r. przyjęte zostały dwie regulacje: ustawa o Narodowym Banku Polskim oraz ustawa Prawo bankowe, na mocy których zadania z zakresu nadzoru nad działalnością banków zostały powierzone Narodowemu Bankowi Polskiemu. Opierając się na tych aktach prawnych, prezes NBP, któremu nadzór bankowy podlegał bezpośrednio, wydał odpowiednie zarządzenia w zakresie organizacji i trybu wykonywania nadzoru bankowego. W 1989 r. utworzono w ramach polskiego banku centralnego Departament Nadzoru Bankowego, który w 1990 r. uległ przekształceniu w Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego (GINB). Do końca 1997 r. nadzór nad działalnością banków sprawował prezes NBP (NBP, „Nadzór bankowy 1989–2006”, Warszawa, 2007).

Zmiany w organizacji nadzoru bankowego nastąpiły w wyniku uchwalenia w 1997 r. nowych Ustaw o Narodowym Banku Polskim oraz Prawo bankowe. Powołano do życia nowy organ –Komisję Nadzoru Bankowego (KNB), której powierzono zadania z zakresu nadzoru bankowego. KNB była organem kolegialnym składającym się z siedmiu członków: prezesa NBP, który pełnił funkcję przewodniczącego Komisji, ministra finansów (pełniącego funkcję zastępcy przewodniczącego Komisji), przedstawiciela prezydenta RP, prezesa Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG), przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, przedstawiciela ministra finansów oraz Generalnego Inspektora Nadzoru Bankowego. Organem wykonawczym KNB był Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, będący odrębną jednostką organizacyjną wydzieloną w strukturze organizacyjnej NBP. Pracami GINB kierował Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego, którego powoływał i odwoływał prezes NBP. Komisja Nadzoru Bankowego funkcjonowała do końca 2007 r.

Dopiero w wyniku reformy architektury nadzorczej przeprowadzonej w latach 2006–2007, bank centralny stracił funkcję nadzorczą. W 2006 r. przyjęta została ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym, która zmieniła model nadzorczy funkcjonujący w Polsce z sektorowego na zintegrowany. Utworzono nową instytucję – Komisję Nadzoru Finansowego – do której przeniesiono zadania i kompetencje dotychczasowych organów nadzorczych, tj. Komisji Nadzoru Bankowego, Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych oraz Komisji Papierów Wartościowych i Giełd. Równocześnie utworzono także Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, który realizuje ustawowe zadania nadzorcze. Reforma organizacji instytucjonalnej nadzoru została przeprowadzona w dwóch etapach. W pierwszym etapie, tzn. od 19 września 2006 r., KNF przejęła nadzór nad rynkiem ubezpieczeniowym oraz kapitałowym, natomiast od 1 stycznia 2008 r. KNF stała się odpowiedzialna również za nadzór bankowy. Warto zaznaczyć, że nowe rozwiązania instytucjonalne nadzoru zostały wprowadzone w bardzo newralgicznym okresie, gdy na świecie szerzył się globalny kryzys finansowy. NBP w tym czasie został pozbawiony funkcji nadzoru bankowego, co było niejako „pod prąd” trendów światowych. Pozostawiono jednak bankowi centralnemu pewien wpływ na decyzje w zakresie nadzoru, gdyż ex officio członkiem Komisji Nadzoru Finansowego jest prezes NBP lub delegowany przez niego członek Zarządu NBP.

Zobacz również:
Stabilność finansowa. Ambitne zadanie banku centralnego przy ograniczonych uprawnieniach

Warto też dodać, że wprowadzone ustawą z 2006 r. zmiany w modelu nadzorczym wymagały podjęcia działań na rzecz wzmocnienia współpracy pomiędzy instytucjami krajowej sieci bezpieczeństwa finansowego, w tym zapewnienia NBP dostępu do informacji nadzorczych. W grudniu 2007 r. podpisano porozumienie pomiędzy ministrem finansów, prezesem NBP i przewodniczącym KNF w sprawie wspierania współpracy na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, na mocy którego utworzono Komitet Stabilności Finansowej (KSF). Celem tego nowego gremium miało być zapewnienie efektywnej współpracy, wymiany informacji oraz koordynacji działań w zakresie wspierania i utrzymania stabilności finansowej w Polsce. Funkcjonowanie KSF zostało usankcjonowane przyjętą w listopadzie 2008 r. ustawą o Komitecie Stabilności Finansowej. Początkowo w KSF  zasiadało trzech członków: minister finansów, prezes NBP i przewodniczący KNF. Dopiero w 2013 r. jego skład rozszerzono o prezesa Zarządu BFG.

Wspomniana ustawa o Komitecie Stabilności Finansowej wprowadziła także ważną zmianę w art. 3 ust. 2 ustawy o Narodowym Banku Polskim, rozszerzając katalog zadań NBP o „działanie na rzecz stabilności systemu finansowego”. Nałożenie na NBP zadania odnoszącego się explicite do stabilności finansowej było jednak formalnością, gdyż polski bank centralny już dużo wcześniej podejmował działania w tym zakresie. Dla przykładu, już w 2001 r. NBP rozpoczął cykliczną publikację raportów o stabilność systemu finansowego, które prezentują kompleksową analizę i ocenę sytuacji w krajowym systemie finansowym.

NBP a nadzór makro

Istotne rozszerzenie kompetencji NBP nastąpiło w 2015 r., kiedy to do polskiego porządku prawnego wprowadzony został nadzór makroostrożnościowy. Przyjęta w 2015 r. ustawa o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym ustanowiła tzw. organ makroostrożnościowy odpowiedzialny za nadzór makroostrożnościowy w Polsce. Warto przypomnieć, że wprowadzenie ram nadzoru makroostrożnościowego w naszym kraju stanowiło realizację rekomendacji instytucji międzynarodowych, tj. Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego. Zgodnie z tymi zaleceniami, a także ogólnoświatowymi tendencjami wiodącą rolę w nadzorze makroostrożnościowym powierzono właśnie bankowi centralnemu.

W Polsce organem makroostrożnościowym jest Komitet Stabilności Finansowej w formule makroostrożnościowej, czyli funkcjonujący pod przewodnictwem prezesa NBP (tzw. KSF-M). Dla porządku należy dodać, że KSF funkcjonuje także w formule kryzysowej (tzw. KSF-K ), ale wówczas przewodniczy mu minister finansów. Bez względu na formułę, skład KSF jest niezmieniony i obejmuje: ministra finansów, prezesa NBP, przewodniczącego KNF oraz prezesa Zarządu BFG.

NBP jest zapleczem analityczno-badawczym Komitetu Stabilności Finansowej w formule makroostrożnościowej. Praca nie kończy się na samych analizach, w przypadku identyfikacji ryzyka systemowego bank centralny przygotowuje również propozycje działań zapobiegawczych, służących redukcji zidentyfikowanego zagrożenia lub wzmacnianiu odporności systemu finansowego z wykorzystaniem konkretnych instrumentów makroostrożnościowych

KSF-M jest odpowiedzialny za identyfikację, ocenę i przeciwdziałanie ryzyku systemowemu za pomocą dostępnych instrumentów. Ryzyko systemowe definiuje się jako ryzyko zaburzeń w systemie finansowym, które potencjalnie mogą mieć poważny negatywny wpływ na funkcjonowanie systemu finansowego i gospodarki realnej. W przypadku identyfikacji ryzyka o charakterze systemowym KSF-M podejmuje działania poprzez zastosowanie dostępnych mu instrumentów. Generalnie Komitet dysponuje tylko tzw. miękkimi instrumentami, w postaci stanowisk i rekomendacji, które może skierować do instytucji reprezentowanych w KSF-M z zaleceniem wdrożenia konkretnych instrumentów makroostrożnościowych (np. buforów kapitałowych czy wag ryzyka). Ważną różnicą pomiędzy stanowiskiem a rekomendacją KSF-M jest to, że w przypadku rekomendacji adresat jest zobowiązany podjąć zalecane działania lub wyjaśnić powód, dla którego ich nie realizuje. Dla przykładu, co kwartał KSF-M wydaje rekomendacje skierowane do ministra finansów w sprawie poziomu wskaźnika bufora antycyklicznego, gdyż to minister finansów formalnie ma możliwość wprowadzenia tego wymogu dla banków. Z publikowanych po posiedzeniach komunikatów wiadomo w jaki sposób ustosunkowuje się on do rekomendacji KSF-M w tym zakresie.

Ustawa o nadzorze makroostrożnościowym przyznała NBP szczególną rolę w zakresie nadzoru makroostrożnościowego.

Po pierwsze, posiedzeniom KSF-M przewodniczy prezes NBP, który ma także głos rozstrzygający. Oznacza to, że w przypadku równiej liczby głosów podczas przyjmowania uchwał w zakresie realizacji zadań makroostrożnościowych, to jego głos ostatecznie decyduje o losie danej uchwały. Prezes NBP reprezentuje  także KSF-M na zewnątrz. Jest też członkiem Rady Generalnej Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, która odpowiada za nadzór makroostrożnościowy nad unijnym systemem finansowym. Ponadto co roku przekazuje on Sejmowi sprawozdanie z działalności KSF-M (tzw. informacja roczna).

Po drugie, NBP jest zapleczem analityczno-badawczym KSF-M, co oznacza, że w banku centralnym przygotowuje się szereg analiz, badań i opracowań, na podstawie których KSF-M podejmuje decyzje. Zgodnie z wymogami ustawowymi bank centralny jest zobowiązany do przedłożenia KSF-M raportów o stabilności systemu finansowego oraz o stanie równowagi polskiej gospodarki. Katalog materiałów analitycznych przygotowywanych w NBP na potrzeby Komitetu jest jednak znacznie większy. W szczególności, co kwartał przegotowywane są analizy dotyczące cyklicznego ryzyka systemowego, stanowiące podstawę do decyzji w sprawie poziomu wskaźnika bufora antycyklicznego. Opracowywane są także analizy dotyczące ryzyka systemowego w wymiarze strukturalnym, czyli związanego ze strukturą systemu finansowego, jego głównymi elementami oraz siecią powiązań między nimi. W tym zakresie istotne jest monitorowanie systemowo ważnych instytucji oraz infrastruktury finansowej. NBP analizuje również sytuację na rynku nieruchomości i przedstawia KSF-M swoje opinie w tym zakresie. Przygotowuje także analizy dotyczące tego, co się dzieje w zakresie nadzoru makroostrożnościowego i regulacji finansowych w innych krajach Unii Europejskiej oraz na poziomie unijnym. Oczywiście praca nie kończy się na samych analizach, w przypadku identyfikacji ryzyka systemowego bank centralny przygotowuje również propozycje działań zapobiegawczych, służących redukcji zidentyfikowanego zagrożenia lub wzmacnianiu odporności systemu finansowego z wykorzystaniem konkretnych instrumentów makroostrożnościowych i przedkłada taką propozycję na forum KSF-M.

Zobacz również:
Korzyści z polityki makroostrożnościowej

Po trzecie, ustawa powierzyła NBP funkcje w zakresie obsługi prawno-administracyjnej KSF-M. Oznacza to, że NBP jest odpowiedzialny za organizację spotkań Komitetu, które odbywają się co kwartał w siedzibie banku centralnego. W gestii NBP jest także przygotowanie materiałów na każde posiedzenie. Bank centralny zapewnia i koordynuje także przepływ informacji, zarówno pomiędzy członkami KSF-M, jak i pomiędzy Komitetem a zewnętrznymi interesariuszami. W przypadku konieczności notyfikacji wprowadzenia instrumentu makroostrożnościowego w Polsce, to na NBP ciąży obowiązek przekazania tej informacji do Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego.

Po czwarte, NBP jest także odpowiedzialny za politykę komunikacyjną KSF-M, w szczególności poprzez prowadzenie strony internetowej poświęconej nadzorowi makroostrożnościowemu, która jest jedną z sekcji na stronie internetowej polskiego banku centralnego. Znajdują się tam najważniejsze informacje dotyczące samego Komitetu, jego zadań, uprawnień oraz dostępnych instrumentów. Po każdym posiedzeniu umieszczane są również komunikaty, w których przedstawione są informacje dotyczące głównych tematów dyskutowanych przez członków KSF-M oraz podjętych przez nich decyzji. Na stronie Komitetu można znaleźć podjęte uchwały (czyli przyjęte rekomendacje), materiały analityczne dotyczące bufora antycyklicznego, a także strategię nadzoru makroostrożnościowego czy raporty roczne. Dla osób mniej zorientowanych w tematyce nadzoru makroostrożnościowego przygotowano także sekcję FAQ, w której wyjaśniono podstawowe pojęcia związane z nadzorem makroostrożnościowym.

Podsumowując, Narodowy Bank Polski pełni istotną rolę w zapewnieniu stabilności finansowej, w szczególności poprzez znaczne zaangażowanie w nadzór makroostrożnościowy. Istniejące interakcje pomiędzy nadzorem mikro i makroostrożnościowym sprawiają, że konieczna jest koordynacja pomiędzy działaniami poszczególnych instytucji tworzących sieć bezpieczeństwa finansowego. Ową koordynację zapewnia Komitet Stabilności Finansowej w formule makroostrożnościowej, któremu przewodniczy NBP.

Autorka wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.

(©Envato)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Co zawierają „strategie makroostrożnościowe”? Wnioski z doświadczeń międzynarodowych

Kategoria: Trendy gospodarcze
Nadzór makroostrożnościowy to względnie nowy obszar polityki gospodarczej, w którym uwaga koncentruje się na analizie zjawisk zachodzących w systemie finansowym jako całości. Celem nadzoru makroostrożnościowego jest analiza, ocena i monitorowanie oraz przeciwdziałanie ryzykom systemowym. By skutecznie realizować ten cel, organy odpowiedzialne za ten nadzór (określane mianem organów makroostrożnościowych) formułują tzw. strategie makroostrożnościowe, które są publikowane w postaci oficjalnych dokumentów. Warto zatem dokonać przeglądu dokumentów strategicznych i ocenić pierwsze doświadczenia w tym zakresie.
Co zawierają „strategie makroostrożnościowe”? Wnioski z doświadczeń międzynarodowych

Refleksje po wiosennym zawirowaniu w amerykańskim sektorze bankowym

Kategoria: Usługi finansowe
Wiosenne zawirowania w amerykańskim sektorze bankowym raz jeszcze dobitnie pokazały, że banki, które w normalnych warunkach nie są uznawane za systemowe, w sytuacji kryzysowej mogą się takimi stać. By zapobiec powtórce wydarzeń, podejmowane są teraz w USA działania mające na celu dalsze wzmocnienie banków, szczególnie dużych regionalnych, a także samego nadzoru.
Refleksje po wiosennym zawirowaniu w amerykańskim sektorze bankowym