Autor: Andrzej Godlewski

Specjalizuje się w problematyce gospodarki niemieckiej.

Niemiecki nadzór finansowy sięga po nowe uprawnienia

Federalny Urząd Nadzoru Usług Finansowych coraz dokładniej prześwietla monitorowane instytucje i coraz ostrzej je traktuje. Niedawno wszczął procedurę prowadzącą do odwołania dziesięciu członków rad nadzorczych banków. Przygotowywane zmiany ustawowe mają po raz kolejny wzmocnić pozycję nadzorców, zmodyfikują m.in. tryb postępowania wobec banków zagrożonych niewypłacalnością.
Niemiecki nadzór finansowy sięga po nowe uprawnienia

Frankfurt nad Menem (C) arch. NBP

Federalny Urząd Nadzoru Usług Finansowych we Frankfurcie nad Menem (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, BaFin) powstał w 2002 r. wyniku połączenia urzędów odpowiedzialnych za nadzór rynków kredytowych, papierów wartościowych i ubezpieczeń. Jest to samodzielna instytucja, co prawda powiązana z ministerstwem finansów RFN, ale niezależna budżetowo (finansuje się z opłat i kar nakładanych na nadzorowane firmy). Niektórzy eksperci uważają jednak, że samodzielność nadzoru niemieckiego nie jest dostateczna i mniejsza niż w kilku innych krajach. M.in. dlatego część kompetencji BaFin chętnie przejąłby Bundesbank (co wspierają politycy liberalnej FDP), na co z kolei nie chce się zgodzić minister finansów z CDU. Niezależność banku centralnego gwarantuje niemiecka konstytucja i rząd federalny miałby kłopoty, by ewentualnie wpływać na działania nadzoru.

 Dziś BaFin kontroluje kilka tysięcy podmiotów działających w Niemczech (w tym dwa tysiące banków, przy czym nadzór nad operacyjną działalnością banków nadal pozostaje w gestii Bundesbanku). Każda nowa instytucja z tej branży potrzebuje zgody BaFin na rozpoczęcie działalności. W wyniku kryzysu kompetencje BaFin wzrosły. „Dopóki ja jestem szefem BaFin, dopóty ta instytucja będzie kąsać” – mówił niedawno przewodniczący BaFin, Jochen Sanio.  

Zbyt wyrozumiali?

Po upadku Lehman Brothers we wrześniu 2008 r. BaFin reagował zdecydowanie. Przykład: nie czekając na regulacje prawne, zakazał wówczas czasowo handlu opcjami na spadki kursu akcji kluczowych niemieckich instytucji finansowych. Ta decyzja oszczędziła kłopotów wielu niemieckim finansistom. Niedawno dziennik „Frankfurter Allgemeine Zeitung” żalił się jednak, że urzędnicy BaFin tylko „telefonicznie ścigają” naruszenia zasad na rynkach finansowych i w większości przypadków ograniczają się jedynie do pouczenia odpowiedzialnych za te naruszenia. Według danych gazety, w 2009 r. doszło do 3712 przypadków naruszenia przepisów dotyczących informowania o przekroczeniu, bądź niewypełnieniu odpowiednich limitów udziałów w spółkach. Tylko w 21 przypadkach ukarano je grzywną, w 288 zakończono je formalnym pouczeniem, zaś ponad trzy tysiące postępowań zostało umorzonych. Jednak zdaniem wiceministra finansów RFN Hartmuta Koschyka, zmiany europejskich przepisów sprawiają, że uczestnicy rynków popełniają więcej błędów i w związku z tym w wielu przypadkach formalne pouczenie jest przesadną sankcją, którą lepiej zastąpić… rozmową przez telefon.

Tłumaczenia ministra nie są jednak zakłamywaniem statystyk i próbą obrony niemieckiego nadzoru finansowego. W zeszłym roku kompetencje BaFin zostały wzmocnione. Urząd zyskał nowe uprawnienia dotyczące określania wymogów podwyższania kapitału własnego i wypłat dywidendy przez nadzorowane instytucje. Poza tym nowo powołani członkowie rad nadzorczych i administracyjnych muszą teraz uzyskać zgodę BaFin na pełnienie swoich funkcji, a w określonych przypadkach urząd może pozbawić ich stanowiska. Z  życiorysów musi jasno wynikać, że członkowie rady nadzorczej rzeczywiście rozumieją swoje zadania w banku oraz są w stanie ocenić ryzyka związane z działalnością nadzorowanej instytucji. Zdaniem krytyków, nie są to duże wymagania. Z kolei zwolennicy tej nowej regulacji oceniają, że dzięki temu właściciele banków nie będą już powoływać do rad ludzi niekompetentnych, jeśli nawet zasłużonych na innych polach.

Dziesięciu niechcianych

Przed kryzysem w Niemczech, szczególnie w lokalnych kasach oszczędności i bankach regionalnych, rady nadzorcze były obsadzane przez emerytowanych polityków i działaczy samorządowych, którzy nie mieli doświadczenia w sektorze bankowym. Jak mówią wcale nie złośliwi eksperci – nie byli w stanie czytać bankowych bilansów. Wcześniej w Niemczech nie było żadnych procedur oceniających ludzi, którzy nadzorowali instytucje finansowe. Na mocy ustawy z sierpnia 2009 r. BaFin może odwołać nawet już działających członków rad nadzorczych, o ile jego zdaniem nie są oni zdolni do pełnienia funkcji kontrolnych. Urząd ma nawet prawo, by zabronić im działalności w sektorze.

Właśnie z tego uprawnienia BaFin ostatnio skorzystał po raz pierwszy. Miesiąc temu ujawniono, że wszczęto procedurę odwołania dziesięciu członków rad nadzorczych instytucji finansowych oraz zapowiedziano kolejne takie postępowania. Na razie nie wiadomo o jakie banki chodzi – podano jedynie, że „nie są kluczowe dla sektora”. Wiadomo też, że w sześciu przypadkach urzędnicy uznali, że członkowie rad nadzorczych nie są „godni zaufania” (może to oznaczać m.in., że popadli w konflikt z prawem), a w trzech, że pracują w zbyt wielu radach nadzorczych (dozwolona maksymalna liczba to pięć). W jednym przypadku chodzi o to, że członek rady nadzorczej zaciągnął w swojej instytucji kredyt (jest to dozwolone w Niemczech), którego jednak nie jest w stanie spłacać.

Skrzywione płace menedżerów 

To nie koniec ofensywy BaFin. Według „Financial Times Deutschland”, latem tego roku urzędnicy zażądali od funduszy inwestycyjnych informacji na temat zasad wynagradzania i premiowania  menedżerów. Fundusze mają również podać, jak często sprawdzają efektywność obowiązujących systemów motywacyjnych oraz czy  informowane są o tym rady nadzorcze. Pozostał im jeszcze miesiąc, by ustosunkować się do pytań. Jednak to tylko część akcji urzędników z Frankfurtu. Rozesłali oni również okólnik do działających w Niemczech banków  i towarzystw ubezpieczeniowych dotyczący zasad wynagradzania w tych instytucjach. Jeszcze w tym roku ten dokument ma uzyskać moc rozporządzenia niemieckiego ministerstwa finansów. Celem tych ograniczeń jest wprowadzenie całkowicie nowych zasad dotyczących regulacji płac w tym sektorze. Chodzi o to, by nie były one powiązane z krótkoterminowymi wynikami firm i nie zachęcały do ryzykownych działań. Docelowo mają być one zgodne z zasadami, które w zeszłym roku ustalił Financial Stability Board (FSB) i do których przejęcia zobowiązały się Niemcy i inne kraje grupy G-20.

Nowe kompetencje

Prawdopodobnie już wkrótce BaFin zyska kolejne kompetencje.  Zgodnie z przygotowywanym przez niemieckie ministerstwo finansów  projektem ustawy rozbudowane zostaną prewencyjne uprawnienia nadzoru finansowego. Według projektu, BaFin będzie mógł zażądać od nadzorowanej instytucji średnioterminowych planów związanych z dalszym rozwojem modelu biznesowego oraz wyjaśnienia konkretnych kroków dotyczących poprawy płynności i zwiększenia kapitału własnego. W przyszłości nadzór będzie mógł nawet mianować specjalnego pełnomocnika, którego zadaniem będzie nie tylko ustalenie faktycznej sytuacji w banku, ubezpieczalni, czy innej spółce finansowej, lecz również przeprowadzenie w niej zmian organizacyjnych.

Zgodnie z projektem w Niemczech zostaną wprowadzone również nowe procedury naprawcze w stosunku do banków, które znalazły się w kłopotach. Jeśli BaFin uzna, że problemy są jeszcze do opanowania, władze banku uzyskają prawo do przeprowadzenia działań sanacyjnych. Jeśli jednak plany zarządów nie przyniosą sukcesu, bądź od początku będą skazane na porażkę, BaFin będzie mógł wszcząć procedurę reorganizacyjną w stosunku do banku, która de facto oznaczałaby upadłość. Przy czym wobec  banków istotnych dla stabilności niemieckiego systemu finansowego, możliwe będzie przeniesienie przez BaFin części operacji bankowych do innego banku prywatnego. W takich „good banks” (zwanych także „bridge banks”) klienci nadal byliby normalnie obsługiwani, co pozwoliłoby uspokoić nastroje na rynkach i uniknąć kosztownych działań stabilizacyjnych ze strony rządu lub władz regionalnych. Pozostała część upadającego banku, mniej istotna dla systemu finansowego w Niemczech, za zgodą BaFin działałaby jako „bad bank”. BaFin  będzie mógł lepiej wypełniać swoje zadania także dzięki nowej ustawie o dotyczącej rachunkowości. Po raz pierwszy od tego roku banki działające w Niemczech będą musiały w swoich bilansach uwzględniać m.in. instrumenty pochodne i dodatkowe rezerwy na ryzyka (10 proc. przychodów netto ma być księgowanych jako fundusz ogólnych ryzyk bankowych).

Ryzyko zawsze obecne

W BaFin nie spodziewają się, by wprowadzenie europejskich instytucji nadzorczych zmieniło sytuację niemieckiego nadzoru. Organizowane teraz instytucje nadzorcze ds. banków (EBA w Londynie), papierów wartościowych (ESMA w Paryżu) i ubezpieczeń (EIOPA we Frankfurcie) będą interweniowały tylko w wyjątkowych sytuacjach. Nie będą w stanie nadzorować narodowych rynków w UE. Również pozostawienie kontroli nad operacyjną działalnością banków w Niemczech przy Bundesbanku nie powinno osłabić efektywności BaFin. Zdaniem jego urzędników, dwa lata kryzysu pokazały, że wobec instytucji bankowych tzw. metoda dwóch par oczu sprawdza się.

Wszystko to wygląda jak niekończąca się historia sukcesu, ale z rozmów w BaFin można wywnioskować, że jego menedżerowie nie są pewni, czy mimo wszystko uda im się uchronić nadzorowane rynki przed niestabilnością. Co prawda luki, z których korzystały instytucje finansowe do 2008 r. i które wywołały kryzys finansowy, zostały już zamknięte, ale nadal powstają nowe, którym nawet instytucja wyposażona w nowe uprawnienia może nie być w stanie przeciwdziałać. To, co może osiągnąć narodowy nadzór, to uniknięcie patologii w dużych krajowych bankach, w których przenikają się światy polityki i biznesu. W przypadku Niemiec były to banki regionalne, które w sumie więcej kosztowały niemieckiego podatnika niż konsekwencje upadku Lehman Brothers. Właśnie w takich sytuacjach, które mogą generować wewnętrzne problemy, nadzór musi i powinien – jak mówi Jochen Sanio – kąsać.

Autor jest komentatorem dziennika „Polska The Times”

Frankfurt nad Menem (C) arch. NBP

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Upadek Wirecard: gorzka lekcja dla Niemiec

Kategoria: Analizy
Platforma płatności internetowych Wirecard miała być dowodem na to, że w dość tradycyjnej, zdominowanej przez przemysł gospodarce RFN z powodzeniem mogą rozwijać się technologiczne startupy branży finansowej. Zamiast sukcesu i globalnej ekspansji jest jednak bankructwo i niebywały skandal, który podważył zaufanie do menedżerów, audytorów i nadzoru państwa. Marzenie Niemiec, by dogonić czołówkę światowych finansów, kolejny raz się oddala.
Upadek Wirecard: gorzka lekcja dla Niemiec

Nowa architektura nadzoru finansowego w Europie

Kategoria: VoxEU
Jednolity mechanizm nadzoru w strefie euro zaczął funkcjonować dopiero kilka lat temu, jednak wstępne dowody zdają się potwierdzać jego efektywność. Banki objęte wspólnym nadzorem ograniczyły wielkość swoich aktywów i stopień zależności od finansowania hurtowego.
Nowa architektura nadzoru finansowego w Europie

Skutki reform banków zbyt dużych by upaść

Kategoria: Analizy
Proces reformowania systemowo ważnych banków nie został jeszcze zakończony. Kluczowe znaczenie dla ograniczenia ryzyka systemowego i hazardu moralnego, tworzonego przez tego rodzaju banki, będzie miała niezależność i wiarygodność instytucji regulacyjno-nadzorczych.
Skutki reform banków zbyt dużych by upaść