Prawie wszystkie cajas zbankrutowały, wymagały głębokiej reorganizacji. (CC By NC SA DamianVila)
Liberalizowanie przepisów regulujących funkcjonowanie systemu gospodarczego ma służyć pobudzeniu konkurencyjności, zwiększeniu w ten sposób efektywności alokacyjnej, przyspieszeniu rozwoju gospodarki i poprawie warunków życia społeczeństwa. Podstawą programów deregulacji jest przy tym założenie, że przedsiębiorstwa dążą do maksymalizowania wartości, a zwiększenie liczby podmiotów działających na rynku samoczynnie prowadzi do większej konkurencji.
W tej teorii nie bierze się jednak pod uwagę powiązania między regulacjami a ładem korporacyjnym ani wpływu tego związku na postępowanie przedsiębiorstw. Gdy usunie się ograniczenia narzucane przez obowiązujące przepisy, może dojść do tego, że skutki zmian będą w ogromnym stopniu zależały od interakcji między ładem korporacyjnym a działaniem przedsiębiorstw. Szczególnie wyraźne będzie to w sytuacjach, gdy postępowanie firm nie wynika przede wszystkim z dążenia do maksymalizacji wartości i gdy ograniczenia narzucane przez regulacje uniemożliwiały podejmowanie nadmiernego ryzyka.
W sporządzonej niedawno analizie przedstawiamy wpływ wzajemnego oddziaływania deregulacji oraz ładu korporacyjnego na podejmowanie ryzyka w sektorze usług finansowych. Przedmiotem naszych badań był naturalny eksperyment, przeprowadzony na wielką skalę, jakim była deregulacja branży bankowej w Hiszpanii. W 1988 r. zniesiono tam przepisy, które ograniczały poszerzanie działalności przez hiszpańskie kasy oszczędnościowe zwane także bankami cajas.
W analizie wykorzystaliśmy wyjątkowy zbiór danych o rozkładzie geograficznym oddziałów banków oszczędnościowych, zestawione z sobą dane ze sprawozdań finansowych kredytodawców i kredytobiorców, charakterystyki ładu korporacyjnego w bankach oraz zestawienia dotyczące niewypłacalności kredytobiorców.
(infografika Darek Gąszczyk/CC by Tax Credits)
Na powyższym wykresie ukazano zmiany łącznej wartości kredytów udzielonych przedsiębiorstwom działającym w branży nieruchomości i firmom budowlanym (N + B) oraz pozostałym przedsiębiorstwom (Inne) przez objęte deregulacją banki oszczędnościowe (BO) oraz prywatne banki komercyjne (BK). W porównaniu z prywatnymi bankami komercyjnymi cajas znacznie zwiększyły wartość udzielanych kredytów po 1988 r. Zmiany okazują się jeszcze większe, gdy weźmie się pod uwagę tylko kredyty udzielone firmom budowlanym i przedsiębiorstwom z branży nieruchomości.
Banki państwowe reprezentują ok. 40 proc. światowej branży usług bankowych. Forma własności ma istotne znaczenie, gdyż w bankach należących do skarbu państwa lub przez państwo kontrolowanych ten „wielki właściciel” postępuje zdecydowanie odmiennie niż najważniejsi akcjonariusze banków prywatnych. Dzieje się tak z co najmniej trzech powodów.
Po pierwsze, gdy skarb państwa jest właścicielem banku, nie zawsze dąży do maksymalizowania wartości. Banki państwowe często nastawiają się na osiągnięcie celów ważnych z powodów społecznych, takich jak rozwój gospodarczy, czy też istotnych z przyczyn kulturowych. Ich rolą jest często usuwanie skutków krachów rynkowych oraz oferowanie usług finansowych osobom z grup społecznych osiągających niższe dochody lub firmom z zagrożonych sektorów. Realizacja tych szczególnych celów może powodować negatywne konsekwencje, np. gorsze wyniki finansowe lub niewłaściwą alokację kredytów z powodu nacisków politycznych. Czasami pojawiają się problemy wynikające z rozbieżności interesów przedsiębiorstwa i kadry zarządzającej, oszustwa i korupcja.
Po drugie, nie ma rynku, na którym możliwa byłaby konkurencja o korporacyjną kontrolę nad bankami należącymi do skarbu państwa. Kontrola jest „przylepna” – w tym sensie, że nie można jej łatwo przenieść na inny podmiot, a to powoduje, że te instytucje są narażone na naciski wywierane przez polityków z ugrupowań sprawujących władzę i ponoszą skutki wykorzystywania przez nich stanowiska do osiągania osobistych korzyści. Jest jednak pewien szczególny mechanizm, który może ułatwić przekazanie kontroli nad bankiem państwowym, mianowicie politycy mogą się zmienić wskutek decyzji wyborców.
Po trzecie, na działalność banków państwowych mogą wpływać politycy działający w strukturach lokalnych, regionalnych lub federalnych. Przejście od kontroli na poziomie lokalnym do kontroli na poziomie regionalnym bądź federalnym – a tak się właśnie stało z hiszpańskimi cajas w latach dziewięćdziesiątych – może ułatwić tworzenie nadmiernie rozbudowanych instytucji oraz realizowanie przez kadry zarządzające polityki, której celem nie jest dążenie do maksymalnej wartości firmy, lecz osobiste kariery. Kontrola na poziomie regionalnym lub federalnym może ponadto doprowadzić do silniejszych wpływów politycznych z powodu większej koordynacji praw głosu pozostających w gestii polityków.
Nasze badania prowadzą do wniosku, że ekspansja geograficzna hiszpańskich kas oszczędnościowych miała związek z podejmowaniem znacznie większego ryzyka ex ante (czyli przed wydarzeniem) i ze znacznie większym ryzykiem niewypłacalności ex post (późniejszej).
Banki cajas szeroko udzielały kredytów firmom wchodzącym na nowe rynki. Ich działalność ex ante była ryzykowniejsza niż kredytobiorców koncentrujących się na macierzystych, dobrze znanych, rynkach, a także klientów prywatnych banków komercyjnych. Większe było prawdopodobieństwo, co wykazujemy, iż te przedsiębiorstwa ogłoszą upadłość.
Nasze wnioski są wynikiem porównania możliwych do zaobserwowania efektów powodowanych przez przedsiębiorstwa, banki czy lokalizację w określonej jednostce administracyjnej ze skutkami działania czasu i rozmaitymi formami nieobserwowanej heterogeniczności.
Banki cajas, w których władze regionalne miały przedstawicieli w zarządach, zaczęły podejmować znacznie większe ryzyko. Działo się tak również, gdy kasy rozpoczynały działalność w regionach, w których u władzy była ta sama partia polityczna co w macierzystym regionie banku, a także w przypadku udzielania kredytów przedsiębiorstwom z branży nieruchomości i firmom budowlanym. Kilka dodatkowych testów empirycznych pozwoliło nam odrzucić inne wyjaśnienia uzyskanych wyników (np. odmienne powody ekspansji, efekty kosztów wejścia na rynek, skutki konkurencji czy równoważenie ryzyka przez zaostrzanie warunków kredytowania) oraz potwierdzić słuszność naszych zasadniczych konkluzji.
Uzyskane wyniki dowodzą, że liberalizacja przepisów regulujących hiszpańską bankowość spowodowała zróżnicowanie stopnia podejmowanego ryzyka, co miało związek z problemami w dziedzinie ładu korporacyjnego w podsektorze banków oszczędnościowych. Dobre intencje spowodowały złe skutki!
Prawie wszystkie cajas zbankrutowały, po czym przeprowadzono reorganizację, aby z nich zrobić banki komercyjne, działające według całkowicie odmiennych zasad ładu korporacyjnego. Ponadto zupełnie inaczej przedstawia się w nich kwestia zaangażowania rządu, co zostało ujęte w memorandum zrozumienia podpisanym przez Hiszpanię i Europejski Fundusz Stabilizacji Finansowej, EFSF, w 2012 r.
Historia cajas zasługuje na baczną uwagę nie tylko z powodu ogromnej skali problemu. Także dlatego. że przyszłość euro będzie zależeć m.in. od tego, jak Hiszpania wyjdzie z kryzysu. Wnioski mają także znaczenie dla innych państw, gdyż w większości krajów działają kasy oszczędnościowe lub podobne instytucje, mianowicie banki spółdzielcze.
W wielu państwach zliberalizowano przepisy regulujące działalność elementów systemu bankowego, często wywołując negatywne skutki. Np. w Niemczech, na początku pierwszej dekady tego wieku, zniesiono gwarancje państwowe dla banków krajowych (Landesbanken) i kas oszczędnościowych. Są dowody, że państwowe Landesbanken wykorzystały niższe koszty finansowania, znacznie zwiększając wielkość emisji obligacji w czteroletnim okresie przejściowym. Uzyskane środki w nieproporcjonalnym stopniu zainwestowano w stosunkowo ryzykowne aktywa i projekty, np. transze sekurytyzowanych amerykańskich kredytów hipotecznych subprime (dla kredytobiorców o niskiej zdolności kredytowej).
W USA z kolei przeprowadzono w ostatnim okresie poważną deregulację w podsektorze spółdzielczych kas, nie biorąc przy tym pod uwagę szczególnego charakteru obowiązujących w nim zasad ładu korporacyjnego. Do innych przykładów należą: deregulacja geograficzna i produktowa w amerykańskim podsektorze kas oszczędnościowo-pożyczkowych, bankructwo spółdzielczych kas w Japonii w początkowej fazie tamtejszego kryzysu bankowego z lat 90. XX w., deregulacja branży bankowej przeprowadzona we Francji w połowie lat 80. oraz panika bankowa w Korei Południowej, podczas której wyciągano pieniądze z banków oszczędnościowych.
Z naszej analizy wynikają dwa wyraźne wnioski dotyczące polityki. Po pierwsze, przy liberalizacji gospodarczej trzeba brać pod uwagę strukturę ładu korporacyjnego obowiązującego w instytucjach (bądź całej branży) oraz jej wpływ na zachowanie podmiotów w kwestiach gospodarczych, szczególnie na podejmowanie ryzyka. Po drugie, liberalizacja prowadząca do wzrostu może przynieść niepożądane skutki, jeżeli wcześniejsze regulacje miały uniemożliwiać podejmowanie nadmiernego ryzyka lub zapewnić przestrzeganie minimalnych norm bezpieczeństwa.
Manuel Illueca wykłada finanse i rachunkowość na Uniwersytecie Jakuba I w Castellon de la Plana
Lars Norden wykłada finanse na Uniwersytecie Erasmusa i kieruje Programem Zarządzania Ryzykiem na Duisenberg School of Finance w Amsterdamie
Gregory F. Udell jest szefem katedry bankowości i finansów na Kelley School of Business przy Uniwersytecie Indiany.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
