Państwo żywi, konsumenci płacą

Choć polska gospodarka przeszła transformację, wciąż działają u nas firmy i całe profesje, którym prawa rynku mogą być obce, bo wspiera je państwo. Od czasu wejścia Polski do UE zazwyczaj mniej jawnie. Dotacji jest mniej, ale nie gorzej od nich sprawdzają się specjalne warunki nakładane na – teoretycznie wolny – rynek. Podatnicy i tak zapłacą.
Państwo żywi, konsumenci płacą

Trudno jest uzasadnić dotacje dla PKP Intercity - firmy, która działa na konkurencyjnym rynku. (CC By NC Maciek Lulko)

Bill Bronder, amerykański finansista, założyciel funduszu Hermitage, opisuje w książce „Czerwony alert”, jak w 1991 roku – jako młody pracownik Boston Consulting Group, firmy doradczej, która wygrała przetarg Banku Światowego na restrukturyzację kilku branż polskiego przemysłu – przyjechał do Sanoka. 26-letni wówczas Browder miał naprawić zakłady Autosan, największego pracodawcę w regionie. Szybko się zorientował, że sytuacja przedsiębiorstwa jest rozpaczliwa i w swojej ekspertyzie zaproponował znaczącą redukcję zatrudnienia.

Jego szefowie z BCG byli zresztą zdania, że propozycje są zbyt miękkie i ostatecznie bostońscy konsultanci zarekomendowali likwidację dużej części produkcji nieznajdującej wówczas zbytu. Browder miał wyrzuty sumienia wobec ludzi z Sanoka, którzy stracili wiarę w cudowne zdolności zachodnich ekspertów. „Po jakimś czasie dowiedziałem się, że polski rząd kompletnie zignorował rekomendację BCG i kontynuował dotowanie Autosanu” – pisze finansista.

Browder przebywał w Polsce zbyt krótko, by zrozumieć na czym polegał mechanizm podtrzymywania nierentownych przedsiębiorstw. W większości przypadków nie były to bezpośrednie dotacje państwowe, lecz „miękkie” finansowanie przez państwowe wówczas banki. Państwowe przedsiębiorstwa nie regulowały też zobowiązań podatkowych wobec państwa i ZUS, nie płaciły za dostawy elektryczności, a także opóźniały spłatę długów wobec prywatnych dostawców. W ten sposób były w stanie trwać przynajmniej do czasu wejścia Polski do Unii Europejskiej, kiedy to pomoc publiczna została bardzo ograniczona. Autosan został przejęty (poprzez konwersję długów) przez spółkę Sobiesław Zasada Centrum, a zakończył swoją historię dopiero w 2013 roku, gdy ostatecznie postawiono go w stan upadłości likwidacyjnej.

>>polecamy również: Hodowla rynkowych tłuściochów

Dotacje pokazane w budżecie

Dziś podtrzymywanie przedsiębiorstw przez państwowe podmioty ma o wiele mniejsze rozmiary niż w pierwszej dekadzie transformacji i realizowane jest sposobami bardziej subtelnymi.

W ustawie budżetowej na rok 2015 przewidziane są dotacje celowe w wysokości 27,9 mld zł oraz dotacje podmiotowe w kwocie 21 mld zł, ale ogromna ich większość jest przeznaczona dla jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. Wśród podmiotów gospodarczych nienależących do sektora finansów publicznych dotacje podmiotowe i celowe są przewidziane dla:

– podmiotów górnictwa węgla kamiennego – 443,2 mln zł

– Zabytkowej Kopalni Węgla Kamiennego Guido – 3 mln zł

– Kopalni Soli Wieliczka – 75 mln zł

– Kopalni Soli Bochnia – 16 mln zł

– Centralnej Pompowni Bolko Sp. z o.o. w Bytomiu – 16 mln zł

– Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Promieniotwórczych w Otwocku-Świerku – 6,65 mln zł

– PKP SA – 300,3 mln zł

– PKP PLK SA – 2209,9 mln zł

– PKP Intercity S.A. i Przewozy Regionalne Sp. z o.o. – 498,3 mln zł

– wojewódzkich spółek wodnych – 3,9 mln zł

– Agencji Rozwoju Przemysłu – 0,2 mln zł

– pozostałych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych – 1 mln zł

W sumie daje to nieco ponad 3,5 mld zł, czyli 0,2 proc. PKB. W rzeczywistości jednak transfery z sektora finansów publicznych do podmiotów gospodarczych – głównie państwowych, lecz także prywatnych – są o wiele większe i bardziej skomplikowane.

Państwo nie musi dopłacać do nieefektywnych przedsiębiorstw. Wystarczy, że stworzy regulacje, które utrudniają innym firmom wejście na rynek i konkurowanie lub wyznaczy ceny, który pokryją wszystkie koszty przedsiębiorstwa, nawet najbardziej rozrzutnego.

Górnictwo, czyli wyjątek

Na wyjątkowych zasadach funkcjonuje w Polsce górnictwo węgla kamiennego. Według informacji Najwyższej Izby Kontroli w latach 1990–2007 na naprawę tego sektora wydano ze środków publicznych około 66 mld zł (liczonych po cenach z 2007 r.). Na tę sumę składają się bezpośrednie dotacje, umarzanie długów i osłony socjalne dla zwalnianych górników. Nie uwzględnia ona za to dotacji do emerytur górniczych, których finansowanie nie obciąża spółek węglowych, tylko jest przerzucane na podatników.

Największa spółka w tej branży – Kompania Węglowa (KW) – funkcjonowała dotychczas tak, jak państwowe przedsiębiorstwa w latach 90. W 2014 roku przyniosła 2,4 mld zł straty gotówkowej i utraciła płynność. Zamiast szybkiej restrukturyzacji i zamknięcia przynoszących straty kopalń związki zawodowe wynegocjowały z rządem (a nie z zarządem spółki lub radą nadzorczą) program przewidujący przejęcie kilku kopalń przez finansowaną przez państwo Spółkę Restrukturyzacji Górnictwa, która prawdopodobnie uzyska od Komisji Europejskiej zgodę na pomoc publiczną.

Głównym celem programu restrukturyzacji górnictwa jest odsunięcie w czasie redukcji zatrudnienia. Powód jest polityczny – chodzi o uniknięcie napięć społecznych przed wyborami. W przyjętej pod koniec stycznia 2015 r. nowelizacji tzw. ustawy górniczej zapisano: „Przedsiębiorstwo górnicze, którego podstawowym przedmiotem działalności jest prowadzenie likwidacji kopalni, zabezpieczenie kopalń sąsiednich (…) zagospodarowywanie majątku likwidowanej (…), wykonuje te czynności z dotacji budżetowej oraz innych źródeł finansowania, jeżeli likwidację tej kopalni rozpoczęto przed dniem 1 stycznia 2016 r.”.

Według ustawy budżetowej dotacje do podmiotów górnictwa kamiennego w 2015 r. mają wynieść 443 mln zł, ale zgodnie z rządowym planem restrukturyzacja KW ma w latach 2015–2016 kosztować 2,3 mld zł, a nawet więcej, gdyż ostateczne porozumienie ze związkowcami jest „miękkie”, a co za tym idzie kosztowne. Tyle że pieniądze dla spółki nie pójdą bezpośrednio z budżetu. Być może KW lub jej następczyni – Nowa Kompania Węglowa – otrzymają akcje spółek należących do Skarbu Państwa.

Energetyka, czyli brak rynku

Wysoką rentowność miały w 2014 roku duże spółki energetyczne. Wskaźnik rentowności sprzedaży w grupie PGE wyniósł 13,0 proc., w spółce Energa 9,5 proc., w PGNiG 8,2 proc. Spółki te – kontrolowane przez Skarb Państwa – nie wymagają dotacji, ale państwo wspomaga je poprzez regulacje. Większość energii elektrycznej pochodzi z elektrowni opalanych węglem kamiennym lub brunatnym. Znaczący spadek cen tych surowców powinien spowodować spadek hurtowych cen energii. Tymczasem, jak poinformował Urząd Regulacji Energetyki (URE), w IV kwartale 2014 r. średnia cena energii elektrycznej sprzedawanej na zasadach innych niż w oparciu o tzw. obligo giełdowe wyniosła 167,97 zł/1 MWh. Z danych URE wynika, że cena energii w ostatnich kwartałach niewiele się zmieniała. Średnia cena na rynku poza obligiem giełdowym w III kwartale 2014 r. kształtowała się na poziomie 167,92 zł, w II kwartale było to 164,70 zł, a w I kwartale 2014 r. była na poziomie 158,14 zł/1 MWh. Nic dziwnego, że zyski spółek rosły. Gdyby Polska została włączona do rynku europejskiego, gdzie ceny energii dla odbiorców są niższe, polskie spółki musiałyby albo podnieść swoją efektywność, czyli obniżyć koszty, albo groziłby im poważny kryzys finansowy.

Ukrytą dotacją dla elektrowni był system wspomagania energii odnawialnej. Od 2005 roku elektrownie otrzymywały tzw. zielone certyfikaty za wytwarzanie energii uznanej za odnawialną. Najprostszym i najtańszym sposobem ich pozyskania było współspalanie, czyli ogrzewanie kotłów węglem kamiennym lub brunatnym z dodatkiem biomasy. Wymagało to niewielkich tylko inwestycji, koszt pozyskania takiej energii nie różnił się od kosztu energii powstałej ze spalania samego węgla.

Zielone certyfikaty otrzymywały także stare elektrownie wodne, mimo że nie zwiększało to w żaden sposób podaży energii odnawialnej. Była to dla nich czysta dotacja.

Gazowe działania pozorowane

Mimo prób utworzenia rynku gazu, kontrolowana przez państwo spółka PGNiG posiada pozycję monopolistyczną. Spółka kupuje gaz z zagranicy, przede wszystkim od Gazpromu, a także wydobywa gaz w Polsce. Ten ostatni stanowi ponad 25 proc. gazu sprzedawanego przez PGNiG. Koszty wydobycia są niższe niż koszty zakupu gazu zagranicznego, gdyż nie jest on obciążony podatkiem typu royalty. W lipcu 2014 r. została przyjęta ustawa o specjalnym podatku węglowodorowym, który wejdzie w życie 1 stycznia 2016 r. Dotychczas polski monopolista – w przeciwieństwie do większości zagranicznych spółek wydobywających surowce energetyczne – nie płacił dodatkowego podatku, więc eksploatacja polskiego gazu obniża średni koszt pozyskania surowca.

Zysk PGNiG jest regulowany przez Urząd Regulacji Energetyki, który zatwierdza taryfy. Jeśli taryfy są utrzymywane na niskim poziomie, zysk spada. Monopolista ma niewielkie pole manewru, by poprawić swoje wyniki, ale też ma gwarancję, że – o ile na rynku nie pojawi się rzeczywista konkurencja – przetrwa niezależnie od efektywności. Teoretycznie wielcy odbiorcy gazu, np. zakłady azotowe, mogą kupować gaz z innych źródeł, ale regulacje utrudniają takie praktyki. Importer gazu, nawet jeśli kupuje go wyłącznie na własne potrzeby, musi – zgodnie z ustawą o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego – utrzymywać odpowiedni poziom rezerw (obecnie muszą wystarczyć na 53 dni). Magazyny gazu należą do PGNiG, a ich pojemność jest relatywnie mała, co utrudnia import poza monopolistą.

Próbując zdemonopolizować rynek gazu, rząd wprowadził w 2013 roku do Prawa energetycznego obowiązek sprzedaży określonej części wolumenu gazu na giełdach towarowych (tzw. obligo giełdowe). Z uwagi na brak wystarczającego popytu na gaz oferowany przez PGNiG S.A. na giełdach konieczna była kolejna nowelizacja ustawy. Powstała spółka PGNiG Obrót Detaliczny Sp. z o.o., która przejęła część portfela odbiorców detalicznych PGNiG S.A. Na razie są to tylko działania pozorne, które mają dostosować polskie przepisy o obrocie gazem do unijnych. Faktyczny monopol PGNiG jest utrzymywany, co oznacza, że to państwo, poprzez URE, wyznacza poziom rentowności, który w niewielkim tylko stopniu zależy od skuteczności zarządzania spółką.

Lotnictwo i kolej

Bez pomocy państwa nie przetrwałyby wielkie przedsiębiorstwa transportowe – PKP i PLL LOT.

To ostatnie przedsiębiorstwo było przez kolejne rządy traktowane jako spółka specjalnego znaczenia. Zbyt ważna by upaść. PLL LOT w grudniu 2012 r. otrzymał pierwszą transzę pomocy – 400 mln zł (około 100 mln euro). Pod koniec lipca 2014 r. Komisja Europejska zatwierdziła pomoc publiczną udzielaną i planowaną przez polski rząd – w sumie w wysokości 804 mln zł (200 mln euro). Rzeczywista pomoc będzie prawdopodobnie mniejsza. Komisja uznała, że pomoc, którą Polska planuje przyznać LOT-owi, jest zgodna z unijnymi zasadami pomocy państwa. W planie zapisano, że spółka osiągnie trwałą rentowność w 2015 r. Według wstępnych informacji w 2014 r. PLL LOT uzyskał wynik dodatni z działalności podstawowej, ale dopiero po audycie będzie można potwierdzić tę informację. Byłby to pierwszy zysk od wielu lat.

Państwowe przedsiębiorstwo Porty Lotnicze nigdy nie miało problemów z brakiem gotówki. W ostatnich miesiącach jego nowe kierownictwo zredukowało zatrudnienie o 1/3, bez żadnego uszczerbku dla funkcjonowania przedsiębiorstwa. To oznacza, że przez lata zatrudnienie było co najmniej o 30 proc. za wysokie, przy średnim wynagrodzeniu przekraczającym 10 tys. zł miesięcznie. Porty Lotnicze mają pozycję monopolistyczną, a w dodatku to jedna z niewielu jednostek gospodarczych działających wciąż według przepisów o przedsiębiorstwie państwowym. Przez lata nic nie skłaniało firmy do poprawy efektywności. Każdy wzrost kosztów (w latach 2000–2013 zatrudnienie wzrosło o 100 proc., a wynagrodzenia nieustannie szły w górę) były przerzucane na przewoźników, czyli ostatecznie na pasażerów.

PKP SA jest spółką-matką kilkudziesięciu innych spółek. Niektóre z nich, np. PKP Przewozy Regionalne, mają dotacje wpisane w swój biznesplan. Podobnie jak w przypadku dotowania komunikacji miejskiej, jest to uzasadnione względami społecznymi, choć można by się zastanowić, czy nie byłoby taniej zastąpić wymagające dotacji koleje autobusami.

O wiele trudniej uzasadnić dotacje dla PKP Intercity, firmy, która działa na konkurencyjnym rynku. Pasażer ma do wyboru kolej, samolot, autobus lub własny samochód. Firmy transportowe starają się przyciągać klientów jakością usług, a przede wszystkim szybkością i punktualnością, a PKP Intercity w tej konkurencji przegrywa. Przewozi dwa razy mniej pasażerów niż pięć lat temu. W 2014 roku Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju podniosło wysokość dotacji dla przewoźnika o 43 proc. względem planu. Łącznie z obniżkami stawek dostępu do torów Skarb Państwa dopłacił do działalności przedsiębiorstwa o 250 mln zł więcej niż w 2013 roku.

Budownictwo na kontraktach

Budownictwo jest branżą, w której dominują małe i średnie przedsiębiorstwa. Są też wielkie spółki, których finansowa kondycja w dużym stopniu zależy od publicznych przetargów. Rynek zamówień publicznych w Polsce wynosi około 150 mld zł rocznie, z czego więcej niż 1/3 przypada na budownictwo. Jeśli dodamy do tego zamówienia na inwestycje realizowane przez spółki Skarbu Państwa, to okazuje się, że dla dużych firm budowlanych kontrakty państwowe są najważniejszym źródłem dochodów. To, w jaki sposób są organizowane, wpływa na kondycję spółek budowlanych.

Szczyt inwestycji publicznych przypadł na rok 2012, gdy skumulowały się wydatki finansowane przez fundusze unijne z perspektywy budżetowej 2007–2013 oraz prace budowlane związane z Euro 2012. Niewłaściwie przeprowadzone przetargi – preferujące zaniżone ceny ofert – doprowadziły wiele firm-podwykonawców do bankructwa. Również kilka dużych firm budowlanych zaliczyło straty na kontraktach publicznych. Przykładem była spółka Polimex Mostostal, która w 2014 roku odnotowała stratę 153,23 mln zł, a rok wcześniej 260,89 mln zł. Firma została uratowana od bankructwa przez Agencję Rozwoju Przemysłu (ARP), która jesienią 2014 roku nabyła obligacje zamienne spółki o wartości 131,5 mln zł.

Agencja Rozwoju Przemysłu jest jednym z narzędzi dotowania spółek, mających problemy finansowe. Na początku pierwszej dekady XXI w. ARP dokapitalizowała spółki stoczniowe – Stocznię Gdynia i Stocznię Szczecińską Nową, które mimo to upadły. Ma też udziały w sprywatyzowanej Stoczni Gdańsk. Inwestuje za pośrednictwem stworzonego przez siebie otwartego funduszu Mars w państwowe stocznie, objęła udziały w Polskiej Grupie Zbrojeniowej SA, a nawet stworzyła fundusz venture capital, który ma inwestować w innowacyjne spółki. Ponieważ agencja dysponuje majątkiem państwowym, jej działalność jest w dużej mierze ukrytą formą dotowania przedsiębiorstw.

Zamknięte zawody

Już w średniowieczu rzemieślnicy starali się ograniczyć dostęp do swoich zawodów, tworząc cechy. Argumentacja była zawsze ta sama – to gwarantuje wyższą jakość. Ten argument jest przywoływany za każdym razem, gdy państwo stara się otworzyć dostęp do zawodów zamkniętych, których wykonywanie wymaga uzyskania licencji, a wcześniej wielu lat nauki i praktyki.

Zapewne zezwolenie na praktykę lekarską dla osób niemających przygotowania zawodowego i ukończonych studiów medycznych byłoby lekkomyślnością. W wielu jednak wypadkach zamknięcie drogi do wykonywania zawodu wynika z oporu tych, którzy już się znaleźli w grupie uprawnionych.

Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało trzy projekty ustaw otwierających wejście do wielu zawodów. Dwie ustawy zostały już przyjęte – 23 lipca 2013 roku i 9 maja 2014 roku. Do sejmu skierowano trzecią ustawę deregulacyjną, a MS pracuje nad kolejną.

Ustawy te nie znoszą obowiązku ukończenia odpowiednich studiów, szkoleń i zdania egzaminów koniecznych do uprawiania zawodu (ograniczają tylko okres niektórych szkoleń i upraszczają procedurę zdobywania licencji), a mimo to ustawa wywołała burzliwe protesty tych, którzy dotychczas osiągali wysokie dochody, korzystając z renty specjalnego statusu. Z tej renty korzystają w Polsce miliony pracowników, płacąc jednocześnie wyższe ceny za produkty i usługi innych, chronionych specjalnym statusem. Są jednak także miliony takich, którzy z renty nie korzystają. To oni opłacają koszty utrzymania firm i zawodów o specjalnym statusie.

 

Trudno jest uzasadnić dotacje dla PKP Intercity - firmy, która działa na konkurencyjnym rynku. (CC By NC Maciek Lulko)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Poland's gas company won USD1.5bn compensation claim from Gazprom

Kategoria: Business
Stockholm Arbitration Tribunal has issued a decision in favor of Polish oil and gas company PGNiG. The decision changes the method of pricing for Russian gas, attaching it to the prices for gas in Western Europe and is backdated to November 1st, 2014.
Poland's gas company won USD1.5bn compensation claim from Gazprom

LNG coraz ważniejszy dla Polski i dla Europy

Kategoria: Analizy
Na świecie obserwuje się duży wzrost popytu na skroplony gaz ziemny (LNG). Rozbudowywana jest infrastruktura eksportowa oraz importowa, co umożliwia dostawy gazu. Nowe możliwości importu gazu mają szczególnie duże znaczenie w Europie, gdzie wyraźnie dominuje Rosja jako najważniejszy dostawca gazu.
LNG coraz ważniejszy dla Polski i dla Europy

Czas tańszej energii dobiega końca

Kategoria: Ekologia
Cena ropy wydźwignęła się już powyżej 30 dolarów za baryłkę. Znak to, że wybudzana z letargu gospodarka światowa na nowo zużywa więcej energii. Koszty ponownie wzrosną. Wyższe rachunki za energię to raczej reguła w większości krajów Unii Europejskiej. W Polsce łatwiej o obniżki cen energii elektrycznej niż gazu ziemnego.
Czas tańszej energii dobiega końca