Państwowi giganci nadają ton globalnej gospodarce

Firmy państwowe zaczęły odgrywać ważną rolę w  światowym handlu i inwestycjach międzynarodowych, przez co budzą poważne zaniepokojenie decydentów politycznych. Własność państwowa i korzyści z niej wynikające mogą negatywnie wpływać na konkurencję na globalnym rynku.
Państwowi giganci nadają ton globalnej gospodarce

(CC BY-SA Sebastiaan ter Burg)

Z nowych danych dotyczących firm państwowych wynika, że stanowią one ponad 10 proc. największych przedsiębiorstw świata. Dane te i ich analiza z pewnością przydadzą się do lepszego zrozumienia roli tych przedsiębiorstw w światowej gospodarce i opracowania odpowiednich reakcji przez polityków gospodarczych.

„Rozwój kapitalizmu państwowego, czyli rozpowszechnianie się nowego rodzaju działalności biznesowej państwa w krajach wschodzących rynków będzie powodował coraz większe problemy” – zawyrokował w specjalnym wydaniu ze stycznia 2012 roku tygodnik „The Economist”.

Przedsiębiorstwa państwowe zawsze stanowiły ważny element większości systemów gospodarczych, także najbardziej rozwiniętych. Sektor państwowy jednak zwykle cechował się nastawieniem na rynki krajowe, często też zostawał w tyle za prywatnym pod względem odnotowywanych wskaźników biznesowych. Sytuacja się zmieniła. Obecnie pewne państwowe firmy należą do największych i najszybciej rozwijających się przedsiębiorstw działających na światowych rynkach. Coraz częściej konkurują z firmami prywatnymi o zasoby, pomysły biznesowe i konsumentów na rynkach i własnych krajów, i innych państw.

Ta nowa tendencja zwróciła uwagę mediów. Informują one o olbrzymich transakcjach międzynarodowych zawieranych przez przedsiębiorstwa państwowe. Zmiana sytuacji nie umknęła również uwadze politykom gospodarczym i kadrom zarządzającym przedsiębiorstw. Wielokrotnie można usłyszeć żądania wyrównania szans, czyli zapewnienia podmiotom z różnych sektorów tych samych warunków konkurencyjnych na światowych rynkach. Świadczą o tym dyskusje poświęcone nowym zasadom obowiązującym przedsiębiorstwa państwowe w negocjacjach warunków partnerstwa trans pacyficznego (TPP), a także wprowadzane w pewnych państwach ostrzejsze mechanizmy kontroli inwestycji dokonywanych przez zagraniczne firmy państwowe.

Coraz większe zaniepokojenie

Pomimo wielu doniesień medialnych dysponujemy bardzo niewieloma wiarygodnymi informacjami o znaczeniu przedsiębiorstw państwowych na światowych rynkach i o charakterze korzyści, które mogą uzyskiwać z powodu tej formy własności. W sporządzonej przez nas analizie OECD podajemy dane, które pozwalają się w tym temacie lepiej zorientować i powiększyć ograniczone zasoby informacji.

Pewne wielkości i tendencje można wywnioskować z istniejących analiz sytuacji w poszczególnych państwach, ale porównania różnych państw są utrudnione przez brak jednorodnych definicji własności państwowej i kontroli państwa. Aby zacząć zapełniać tę lukę, analizujemy skalę własności państwowej wśród 2000 największych przedsiębiorstw świata (ujętych w rankingu zwanym Forbes Global 2000) i ich 330 tys. filii działających na całym świecie, próbując jednocześnie scharakteryzować ich wpływ na rynki światowe.

Aby ustalić, które firmy z rankingu największych przedsiębiorstw świata są państwowe, wykorzystujemy dane dotyczące własności na poziomie przedsiębiorstw, a ponadto bierzemy pod uwagę bezpośrednie i pośrednie powiązania własnościowe. Przedsiębiorstwo zostaje uznane za państwowe, gdy bezpośrednio lub pośrednio skarb państwa posiada co najmniej 50,01 proc. udziałów na poziomie krajowym lub lokalnym. Na podstawie tego kryterium dochodzimy do ustalenia, że ponad 10 proc. z 2000 największych przedsiębiorstw świata to firmy państwowe. Jest ich w tej grupie 204. Przedsiębiorstwa te działają w 37 państwach, a ich łączne obroty w 2011 roku wyniosły 3,6 bln dol.

To ponad 10 proc. łącznych obrotów wszystkich firm uwzględnionych w rankingu Forbes Global 2000. Suma ta odpowiada 6 procentom światowego PKB i przewyższa PKB Francji i Wielkiej Brytanii, równa zaś jest w przybliżeniu PKB Niemiec.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Są to bezsprzecznie ogromne sumy, a i tak przynajmniej z dwóch powodów trzeba je uważać za ostrożne. W naszym zbiorze danych nie uwzględniliśmy nienotowanych na giełdach przedsiębiorstw państwowych, na przykład świadczących usługi pocztowe czy przedsiębiorstw użyteczności publicznej.  Państwo może mieć faktyczną kontrolę nad firmą nawet, gdy posiada udział mniejszościowy, na przykład poprzez akcje zapewniające większość przy głosowaniu bądź dowolne inne przepisy gwarantujące kontrolę.

Aby ustalić, w których państwach przedsiębiorstwa państwowe mają najwyższy udział w grupie największych firm, a jednocześnie umożliwić dokonanie porównań, wykorzystujemy naliczoną przy przypisaniu poszczególnym elementom tej samej wagi średnią ważoną udziałów firm państwowych w sprzedaży, aktywach i wartości rynkowej 10 największych przedsiębiorstw danego państwa (rys. 2).

Pięć państw o najwyższych udziałach firm państwowych to Chiny (96 proc.), Zjednoczone Emiraty Arabskie (88 proc.), Rosja (81 proc.), Indonezja (69 proc.) i Malezja (68 proc.). Zestawienie to pokazuje, że własność państwowa dominuje w państwach rynków wschodzących, choć ważną rolę odgrywa także w innych państwach. Wielkości tych udziałów nieco maleją, gdy bierzemy pod uwagę 200 największych firm z danego państwa, ale ich względna wielkość pozostaje bez zmian.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Podobnie wyznaczone udziały wykorzystujemy do ustalenia, w których sektorach gospodarki firmy państwowe mają największe znaczenie. Uzyskujemy wynik, który nie zdumiewa. Okazuje się bowiem, że sektory cechujące się największym udziałem firm państwowych, wynoszącym od 20 do 40 proc., to branże związane z wydobyciem lub przetwórstwem surowców mineralnych, generacją i dostawą energii i przemysłem ciężkim. Jednakże pewne sektory usługowe, w tym na przykład telekomunikacja, pośrednictwo finansowe, magazynowanie, działalność architektoniczno-budowlana oraz kilka branż przemysłowych również się cechują udziałem firm państwowych przekraczającym 10 proc.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Dlaczego ma to znaczenie i jakie instrumenty polityki gospodarczej są dostępne?

Z powodu znacznego udziału przedsiębiorstw państwowych w grupie największych firm świata rodzi się pytanie o wpływ takiej sytuacji na konkurencję na rynkach światowych. Przez potrójną rolę administracji państwowej, która wprowadza regulacje, egzekwuje ich przestrzeganie, a do tego posiada aktywa, niekiedy powstaje możliwość faworyzowania przedsiębiorstw państwowych.

Wsparcie takie może na przykład przybrać formę bezpośrednich subsydiów, finansowania na korzystnych warunkach, gwarancji rządowych, stosowania preferencyjnych regulacji i procedur bądź wprowadzania odstępstw od przepisów antymonopolowych lub prawa upadłościowego.

Tego rodzaju działania mogą mieć poważne uzasadnienie w kontekście krajowym, kiedy podejmowane są na przykład w celu usunięcia problemów stwarzanych przez wadliwie funkcjonujący rynek, zapewnienia dóbr publicznych i stymulowania rozwoju gospodarczego. Kiedy jednak ich skutki zaczynają się ujawniać poza granicami danego państwa, mogą ograniczyć korzyści osiągane dzięki handlowi zagranicznemu i inwestycjom, które ściśle związane są z brakiem dyskryminacji i poszanowaniem zasad rynkowych.

Dwa poświęcone tej kwestii seminaria zorganizowane w ostatnim czasie przez OECD (w latach 2012 i 2013) przyciągnęły wielu przedstawicieli światowych firm i rządów, co świadczy o tym, że sprawa istotnie budzi poważne zaniepokojenie.

Własność państwowa może negatywnie wpływać na konkurencję na globalnym rynku. Należy w tej sytuacji zadać pytanie, jakie instrumenty można wykorzystać, aby uniknąć tego problemu. Analizujemy je szczegółowo w naszym artykule, badając istniejące ramy prawne na poziomie krajowym, a także na poziomach umów dwustronnych i wielostronnych, aby ustalić ich względne zalety i wady.

Z naszej analizy wynika m.in., że:

Po pierwsze: Można w zasadzie stosować krajowe przepisy antymonopolowe do walki z przedsiębiorstwami państwowymi wykorzystującymi swoją dominującą pozycję (także na płaszczyźnie międzynarodowej) bądź do udaremniania skutków ograniczających konkurencję, które mogą się pojawić w następstwie fuzji lub przejęć dokonywanych przez przedsiębiorstwa państwowe.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że tradycyjne rozwiązania antymonopolowe stosuje się do przedsiębiorstw nastawionych na maksymalizowanie zysków, a ich celem nie jest udaremnianie dopłat ani sztucznie zaniżonych cen, z wyjątkiem sytuacji, w których ewidentnie zostały wywołane przez strategie dominującej pozycji i narzucania nieuczciwych cen.

Po drugie: Wprowadzone w niektórych jurysdykcjach OECD porozumienia dotyczące neutralności konkurencyjnej (competitive neutrality) mają na celu ograniczenie lub wyeliminowanie przewag konkurencyjnych przedsiębiorstw państwowych, także w dziedzinach opodatkowania, kosztów finansowania i regulacji. Niektóre z tych przepisów odnoszą się konkretnie do przedsiębiorstw państwowych (jest tak na przykład w Australii), inne zaś są neutralne w kwestii własności. Na przykład w UE interakcjami państwa z przedsiębiorstwami i prywatnymi, i państwowymi rządzi zbiór specjalnych zasad dotyczących konkurencji, pomocy państwa oraz przejrzystości.

Po trzecie: Przepisy WTO są zasadniczo neutralne, jeśli chodzi o sprawę własności (poza znanymi powszechnie wyjątkami ujętymi w protokołach akcesyjnych Chin i Rosji). W przepisach tych, regulujących działanie rządów, nie dokonuje się rozróżnienia podmiotów. Nie ma znaczenia, czy dostawca towarów lub usług to przedsiębiorstwo państwowe, czy firma prywatna.

Przepisy te mogą jednak ograniczać pewne programy polityki gospodarczej oraz działania rządu podejmowane w stosunku do przedsiębiorstw państwowych. Dotyczy to na przykład sytuacji, kiedy te firmy otrzymują dotacje z budżetu państwa, przez które maja znaczący wpływ na handel międzynarodowy.

Pogwałcenie zasad traktowania narodowego (national treatment) oraz największego uprzywilejowania (most favoured nation), przyznawanie dotacji bądź stosowanie innych form wpływania na sytuację na rynku przez przedsiębiorstwa państwowe również mogą podlegać dyscyplinom WTO, jeśli można wykazać, że tym przedsiębiorstwom przyznano funkcje należące do rządu albo umożliwiono działania leżące w gestii rządu.

Przez pewne niejednoznaczności w definicjach nie ma jednak pewności, jak interpretować te ograniczenia. Dodatkowo, pewne postanowienia umożliwiają państwom zrzeszonym w WTO wprowadzać odstępstwa, przez które przedsiębiorstwa państwowe nie muszą się stosować do części ograniczających przepisów WTO (na przykład zawartych w GATS, Układzie Ogólnym w sprawie Handlu Usługami).

Po czwarte: Wiele istniejących układów wolnego handlu oraz dwustronnych traktatów dotyczących inwestycji zawiera konkretne przepisy odnoszące się do przedsiębiorstw państwowych, które mają wypełnić luki w istniejących ustaleniach wielostronnych.

W niektórych porozumieniach i traktatach jednoznacznie podano, że ustalenia odnoszą się w podobny sposób do przedsiębiorstw państwowych, likwidują część luk definicyjnych w kontekście porozumień z WTO bądź zawierają dodatkowe przepisy odnoszące się konkretnie do przedsiębiorstw państwowych. Jak wspomniano na początku tego materiału, ustalenia dotyczące przedsiębiorstw państwowych omawia się obecnie podczas negocjowania warunków układu o partnerstwie trans pacyficznym (TPP).

Niektóre z tych instrumentów wykorzystywano już do tego, aby występować przeciwko działaniom czy przewagom konkurencyjnym przedsiębiorstw państwowych. W pewnych sytuacjach odpowiednie agencje uznawały, że rządy w kwestii przedsiębiorstw państwowych istotnie obierały strategie nie do pogodzenia z tymi zasadami. Były jednak także sytuacje, kiedy te zarzuty odrzucano.

Lepiej poznać wpływ firm państwowych

Dopiero zaczynamy poznawać zachodzący w ostatnim czasie proces rozwoju handlu zagranicznego prowadzonego przez firmy państwowe i dokonywane przez nie inwestycje. Dotyczy to także związanych z tym ostatnich reakcji polityków gospodarczych. Jest bardzo prawdopodobne, że handel międzynarodowy prowadzony przez przedsiębiorstwa państwowe będzie się rozwijać dalej i że dalej będą wzrastać ich inwestycje. Wiąże się to z tym, że kraje charakteryzujące się  dużymi sektorami państwowymi odnotowują szybki wzrost gospodarczy, a ponadto odgrywają coraz większą rolę w światowym systemie gospodarczym.

Może się tak stać również z powodu przewag, które niekiedy mają firmy państwowe, mimo że programy prywatyzacyjne rozwijające się w pewnych państwach mogą wywoływać przeciwne skutki. Aby pomóc rządom w kompetentnym opracowywaniu odpowiednich reakcji i programów gospodarczych, musimy najpierw lepiej poznać wpływ handlu zagranicznego prowadzonego przez firmy państwowe i ich inwestycji na funkcjonowanie rynków międzynarodowych.

Max Büge jest konsultantem i analitykiem polityki handlu zagranicznego w OECD.

Matias Egeland jest doradcą Wydziału Badań i Spraw Międzynarodowych w Norweskim Dyrektoriacie ds. Szkolnictwa.

Przemysław Kowalski pracuje jako ekonomista w OECD; wykłada gościnnie w Instytucie Nauk Politycznych w Paryżu (Institut d’Etudes Politiques de Paris).

Monika Sztajerowska jest analitykiem OECD specjalizującym się w polityce handlu zagranicznego, pracuje w Dyrektoriacie ds. Handlu i Rolnictwa.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Publikacja za zgodą wydawcy, tłumaczenie uwzględnia uwagi polskiego współautora artykułu.

(CC BY-SA Sebastiaan ter Burg)
(infografika Darek Gąszczyk)
Produkt-krajowy-i-sprzedaż-największych-firm-państwowych
(infografika Darek Gąszczyk)
Znaczenie-największych-firm-państwowych
(infografika Darek Gąszczyk)
Udziały-firm-państwowych-w-poszczególnych-sektorach-

Tagi


Artykuły powiązane

Wzrost znaczenia firm supergwiazd

Kategoria: Trendy gospodarcze
Dominacja gigantów technologicznych i innych firm „supergwiazd” ponownie wprowadziła kwestię siły rynkowej do badań ekonomicznych. Niniejszy artykuł dowodzi, że nadszedł już czas, aby oligopol został w pełni wprowadzony do istniejącego zestawu narzędzi makroekonomicznych.
Wzrost znaczenia firm supergwiazd

Czy prywatna własność ziemi szkodzi gospodarce?

Kategoria: Sektor niefinansowy

Prywatna własność ziemi jest niekorzystna dla większości obywateli. Przynajmniej w takiej formie, w jakiej występuje w większości rozwiniętych krajów, w tym w Polsce. Tak twierdzi Henry George w ekonomicznym bestsellerze wszech czasów Progress and poverty.

Czy prywatna własność ziemi szkodzi gospodarce?

Pandemia ujawniła wagę powiązań w gospodarce

Kategoria: Trendy gospodarcze
COVID-19 pokazał, jak niebezpieczne jest posiadanie długiego łańcucha dostaw bez alternatyw. Powraca zatem pytanie – na ile można w bezpieczny i opłacalny sposób kontynuować produkcję na dotychczasowych zasadach.
Pandemia ujawniła wagę powiązań w gospodarce