Doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym NBP
©Getty Images
Deklaracja ONZ z 1974 r. została przyjęta z inicjatywy krajów rozwijających się nazywanych wówczas Trzecim Światem (Pierwszym Światem określano wówczas rozwinięte państwa Zachodu, natomiast Drugim Światem państwa bloku komunistycznego). Została zgłoszona w momencie, w którym ich pozycja negocjacyjna w stosunku do krajów rozwiniętych była relatywnie silna, a atmosfera odprężenia (détente) pozwalała myśleć o wyjściu poza międzyblokową rywalizację Wschód-Zachód, przynajmniej w kwestiach ekonomicznych. Deklaracja była jednak także sygnałem głębokiego niezadowolenia wielu krajów Afryki, Ameryki Łacińskiej czy Azji z ówczesnego kształtu międzynarodowych stosunków gospodarczych. Stanowiła próbę przebudowy światowego ładu ekonomicznego, który – w ich ocenie – był niekorzystny dla krajów uboższych, utrwalając dziedzictwo kolonializmu i pogłębiając lukę rozwojową między Północą a Południem.
Fundamenty nowego ładu i ich przyjęcie
Co zawierała deklaracja i towarzyszący jej program działania? Przede wszystkim zasady i mechanizmy, na których – według rozwijających się krajów – powinien opierać się nowy porządek gospodarczy. Odnosiły się one do kwestii politycznych (takich jak równość suwerennych państw, samostanowienie narodów, integralność terytorialna i nieingerencja w sprawy wewnętrzne), ale przede wszystkim gospodarczych, z których wiele poruszanych jest w dyskusjach nt. globalnego rozwoju również dzisiaj. To między innymi regulacja działalności korporacji transnarodowych, zwiększenie pomocy rozwojowej i udzielanie jej bez warunków wstępnych, preferencyjne traktowanie krajów najsłabiej rozwiniętych, śródlądowych i wyspiarskich, poprawa warunków handlu (terms of trade) czy też pełne uczestnictwo wszystkich krajów w rozwiązywaniu światowych problemów gospodarczych.
Deklaracja zawierała też kwestie kontrowersyjne bądź trudne w realizacji, tak w ówczesnych, jak i obecnych warunkach, np. postulaty dot. pełnej suwerenności każdego państwa nad swoimi zasobami naturalnymi i działalnością gospodarczą (co jest praktycznie niemożliwe w warunkach globalizacji), zapewnienia preferencyjnego i niewzajemnego traktowania rozwijających się krajów we współpracy gospodarczej (w warunkach rosnącej siły i konkurencji wielu z nich jest to trudne politycznie i nieuzasadnione ekonomicznie), wreszcie umożliwienia rozwijającym się państwom dostępu do osiągnięć nowoczesnej nauki i technologii (co jest skomplikowane z uwagi na ochronę praw własności intelektualnej).
Zobacz również:
Inkluzywny wzrost: co się za tym kryje?
Kraje rozwinięte przyjęły deklarację nt. Nowego Międzynarodowego Ładu Ekonomicznego dość sceptycznie jako program bardzo radykalny, aczkolwiek ich postawa była mocno zróżnicowana. Niemniej były one gotowe do rozmów, które toczyły się w ramach tzw. konferencji Północ–Południe. Próba znalezienia kompromisu, jaką była Konferencja Paryska z 1975 r., zakończyła się jednak fiaskiem.
Później było już tylko trudniej. Dekada lat 80. XX w. przyniosła nowe problemy, w tym przede wszystkim kryzys zadłużeniowy, który osłabił pozycję krajów rozwijających się w negocjacjach z ich rozwiniętymi partnerami. Zorganizowany w 1981 r. w meksykańskim Cancún szczyt Północ–Południe nt. współpracy i rozwoju oznaczał początek końca nadziei wielu krajów Południa na gruntowną przebudowę międzynarodowych stosunków gospodarczych w kierunku zaproponowanym w deklaracji nt. NIEO. Jej akceptacji nie sprzyjał też dominujący zwłaszcza w latach 80. i 90. XX w. neoliberalny model gospodarki spod znaku Konsensusu Waszyngtońskiego, w świetle, którego propozycje krajów rozwijających się kojarzyły się z etatyzmem i interwencjonizmem w wolną grę sił rynkowych.
Rośnie presja na gruntowne reformy
Z pewną ironią można dzisiaj stwierdzić, że przez te 50 lat w gospodarce światowej zmieniło się bardzo dużo, aby wszystko (albo prawie wszystko) pozostało po staremu. Oczywiście kraje rozwijające się znajdują się obecnie w zdecydowanie innej sytuacji niż wówczas. Gospodarcze centrum świata przesunęło się na wschód i południe, a tzw. „rynki wschodzące” (z Chinami na czele) są dziś motorami globalnego wzrostu i rozwoju. Znikła rywalizacja Wschód–Zachód, a komunizm przestał być atrakcyjny jako model rozwoju społeczno-gospodarczego. Ze znacznie większą siłą niż wtedy dają o sobie znać problemy globalne, ze zmianami klimatycznymi na czele. Ale postulaty wielu krajów Południa, apele przedstawicieli instytucji międzynarodowych oraz diagnozy ośrodków badawczych jako żywo przypominają dyskurs z połowy lat 70. XX w. Dotyczy to np. nadzwyczajnej pomocy dla krajów, które padły ofiarą szoków lub katastrof naturalnych, alokacji Specjalnych Praw Ciągnienia (SDR), redukcji lub restrukturyzacji zadłużenia krajów najuboższych czy rewizji polityk pożyczkowych międzynarodowych instytucji finansowych.
Podobnie jak wówczas nie brakuje odważnych opinii, że konieczna jest gruntowna przebudowa zasad funkcjonowania gospodarki światowej lub wręcz stworzenie nowego ładu na miarę New Deal Franklina D. Roosevelta z lat 30. XX w. lub systemu z Bretton Woods, ukształtowanego po II wojnie światowej. Już na początku XXI w. Ryszard Kapuściński wskazywał na ścieranie się dwóch potężnych sił: jedna to dynamika odrodzenia kulturowego Trzeciego Świata, jego duchowej i mentalnej dekolonizacji; druga to stojąca na drodze tego odrodzenia struktura ukształtowanego przez wieki porządku światowego, który chciałby zachować dotychczasowy kształt, hierarchię i zależności (Janusz W. Gołębiowski, „Konflikt Północ–Południe: społeczno-polityczne implikacje”, Zeszyty Naukowe Kolegium Gospodarki Światowej Szkoły Głównej Handlowej, nr 14, Warszawa 2003). Całkiem niedawno brytyjski ekonomista Paul Collier postulował rozpoczęcie działań analogicznych do tych, jakie podjęto po zakończeniu II wojny światowej. Udało się wówczas w zakresie pomocy zorganizować duży program wsparcia (Plan Marshalla); w zakresie handlu otworzono rynki Stanów Zjednoczonych dla produktów pochodzących z Europy, dzięki czemu możliwe było uruchomienie eksportu towarów europejskich do USA; w zakresie bezpieczeństwa nastąpiło przejście od izolacjonizmu USA do zaangażowania; wreszcie w zakresie zarządzania stworzono system nowych instytucji międzynarodowych z ONZ i instytucjami z Bretton Woods na czele. Według Colliera, dziś potrzebujemy podobnych odważnych decyzji we wszystkich tych dziedzinach.
Zobacz również:
Finansowanie globalnego rozwoju: w poszukiwaniu Świętego Graala
Podobnych opinii jest więcej i powoli przekładają się one na inicjatywy poszczególnych państw (także rozwiniętych) i organizacji międzynarodowych. Władze Francji, zwołując w czerwcu 2023 r. w Paryżu szczyt poświęcony zagadnieniom finansowania rozwoju globalnego (Summit for a New Global Financial Pact), argumentowały, że istniejący porządek globalny nie zapewnia możliwości wyeliminowania ubóstwa ani dostarczania globalnych dóbr publicznych i to w sytuacji, gdy podatność na katastrofy naturalne i będące efektem działalności człowieka stały się cechami XXI w. Sekretarz Generalny ONZ António Guterres wezwał do głębokiej reformy międzynarodowej architektury finansowej, mocno dzisiaj przestarzałej, dysfunkcyjnej i niesprawiedliwej, sugerując, że potrzebujemy „nowego Bretton Woods”.
Kluczowym wyzwaniem globalne rządzenie
Globalny porządek gospodarczy nie jest czymś z definicji niezmiennym, który trzeba „odgórnie” zmodyfikować poprzez deklaracje i decyzje polityczne. Cały czas bowiem ewoluuje na skutek działalności i interakcji całego spektrum podmiotów, także jednostek, często w sposób dla nas trudny do uchwycenia, do tego w ostatnim czasie – m.in. za sprawą szybkiego rozwoju technologii – w przyspieszonym tempie. Problemem nie jest zatem brak zmian, ale to, że zmiany te nie zawsze idą w kierunku i w tempie, jaki byłby konieczny dla realizacji przyjętej w 2015 r. Agendy 2030 na rzecz Zrównoważonego Rozwoju i pożądany z punktu widzenia krajów Południa (zwłaszcza najuboższych) oraz konieczności eliminacji narastających problemów globalnych. A także to, że globalizacja gospodarki i jej skutki wywierają coraz większą presję na strukturę globalnego rządzenia (global governance).
Zasadniczo krajom Południa, tak pół wieku temu, jak i obecnie, chodzi przede wszystkim o redystrybucję światowego bogactwa i możliwość rozwoju opartego na korzystniejszych dla nich (a w ich mniemaniu równych i sprawiedliwych) regułach gry w światowej gospodarce, a także na udziale w instytucjach globalnego rządzenia proporcjonalnego do ich rosnącej siły w świecie. Kraje Północy mające własne problemy gospodarcze (w tym z konkurencyjnością, migracjami, itd.) reagują dziś na te postulaty podobnie, jak przed pięcioma dekadami. W tej sytuacji Południe zaczyna prowadzić politykę faktów dokonanych. Najbardziej aktywne są tu Chiny, próbujące tworzyć alternatywny system instytucji międzynarodowych. Grozi to dalszymi napięciami w gospodarce światowej i ograniczeniem zdolności społeczności międzynarodowej do radzenia sobie z problemami globalnymi, zwłaszcza w warunkach rosnącej polaryzacji politycznej. O ile 50 lat temu apel o ustanowienie NIEO był raczej prośbą o wsparcie krajów stanowiących swoiste „peryferia stosunków międzynarodowych”, który nie zagrażał porządkowi ustanowionemu przez kraje zachodnie po II wojnie światowej i który można było zignorować, o tyle dzisiejsze działania to głos większości ludności świata zdającej się mówić „nic o nas bez nas!”.
Trudno oprzeć się wrażeniu, że szczególnie wolno postęp w reformowaniu globalnego ładu dokonuje się tam, gdzie zależy on od decyzji rządów, tj. w obszarze globalnego rządzenia. Jest ono oparte na idei suwerenności poszczególnych państw, co utrudnia podejmowanie działań na globalną skalę. Singapurski dyplomata Kishore Mahbubani porównywał globalne rządzenie do statku, na którym jest 193 kapitanów, a do tego każdy z załogą i każdy domagający się wyłącznej odpowiedzialności za jedną kabinę, ale na którym nie ma kapitana, który wziąłby odpowiedzialność za cały statek (Kishore Mahbubani, „Wielka Konwergencja. Azja, Zachód i logika jednego świata”, Wydawnictwo Naukowe PWN S.A., Warszawa 2020). Pół wieku po nieudanej próbie ustanowienia NIEO i 80 lat po stworzeniu systemu z Bretton Woods mamy więc do czynienia z sytuacją, w której hegemoniczna pozycja państw oraz ich częste zamykanie się (z powodów wewnętrznych) na współpracę międzynarodową, zderza się z globalizacją procesów gospodarczych i negatywnych zjawisk, z którymi żaden kraj nie jest w stanie poradzić sobie w pojedynkę. Wyzwaniem jest więc nie tylko znalezienie rozwiązań dla konkretnych problemów trapiących ludzkość, ale także znalezienie sposobu na doprowadzenie do ich powszechnej akceptacji w warunkach nieprawdopodobnej heterogeniczności interesów, postaw politycznych i społecznych, poziomów życia, kultur i tradycji, ujętych w ramach niemal 200 suwerennych podmiotów. Do tego należy dodać dynamikę procesów demograficznych wyraźnie faworyzujących wciąż biedne, ale stopniowo bogacące się Południe.
Zobacz również:
W kierunku nowego Bretton Woods? NBP wobec wyzwań dla globalnej architektury finansowej i rozwojowej
Czy treść Deklaracji z 1974 r. może być w tym kontekście użyteczna i stanowić jakieś źródło inspiracji? Może się wydawać, że jesteśmy dziś w zdecydowanie innym momencie, jeśli chodzi o debatę na temat gospodarki i rozwoju, w świetle której postulaty sprzed półwiecza nie są aż tak radykalne. Przynajmniej trzy kwestie, które stanowiły fundamenty NIEO, są wciąż aktualne i powinny być wzięte pod uwagę w dyskusjach nt. nowego globalnego porządku gospodarczego.
Pierwsza kwestia dotyczy pełnego, równego i skutecznego uczestnictwa wszystkich krajów w rozwiązywaniu światowych problemów gospodarczych. Wieloletnim zmartwieniem krajów globalnego Południa była asymetria reprezentacji i głosu na forum instytucji wielostronnych, zwłaszcza finansowych, na rzecz Północy, a ściślej Zachodu. W porównaniu z 1974 r. sytuacja zmieniła się przynajmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze, Zachód to dziś jedynie kilkanaście procent globalnej populacji. Po drugie, rządy państw nie są już dziś jedynymi podmiotami, które aspirują do podejmowania decyzji w kwestiach globalnych; do tej grypy należą też np. wielkie metropolie, regiony (ugrupowania integracyjne), instytucje społeczeństwa obywatelskiego, itp. Z punktu widzenia rozwijających się krajów istotnym problemem jest to, że kraje rozwinięte, broniąc u siebie ustroju demokratycznego i prawa większości do decydowania o kierunku rozwoju, nie chcą się pogodzić z wprowadzeniem analogicznych zasad w skali globalnej, bo wiedzą, że wobec dynamiki zmian demograficznych oznaczałoby to przekazanie zarządzania sprawami świata w ręce ludniejszego Południa. Postawa taka rodzi oczywiście spory i konflikty. Druga kwestia dotyczy tego, że suwerenne państwa (Północy, ale też Południa) bronią usilnie swoich kompetencji nawet wtedy, gdy dany problem byłby lepiej rozwiązany na poziomie niższym (lokalnym) czy wyższym (regionalnym, globalnym). Zasada subsydiarności, którą przetestowała Unia Europejska, nie jest stosowana w skali globalnej. Owa suwerenność jest coraz silniej „podgryzana” przez inne podmioty (np. koalicje wielkich miast), ale wciąż mocno się trzyma. Bez zaadresowania tych dwóch kwestii trudno o postęp w zakresie reformy globalnego rządzenia i tak pożądanego wzmocnienia multilateralizmu.
Drugi problem związany jest ze zwiększeniem pomocy krajom rozwijającym się, zwłaszcza najsłabiej rozwiniętym, śródlądowym i wyspiarskim. W tym obszarze także wiele się zmieniło, ale problem pozostał. Współpraca rozwojowa przekształca się dziś w szerszą koordynację międzynarodową pomiędzy różnymi krajami, nakierowaną zarówno na pomoc dla najbiedniejszych, jak też na rozwiązanie problemów globalnych, w której to współpracy dawni biorcy są też dawcami, zaś dawni dawcy biorcami, a przepływy pomocowe, quasi-pomocowe i całkiem niepomocowe biegną we wszystkich możliwych kierunkach, i w której zwielokrotnieniu uległa liczba podmiotów, instrumentów, modeli współpracy itp. Ale jednocześnie – jak wskazuje ONZ – nigdy dotychczas luka między aspiracjami i potrzebami rozwojowymi ludzkości a środkami finansowymi, które mają je zaspokoić, nie była tak duża. Podobnie jak w 1974 r. także i dziś pomoc rozwojowa jest potrzebna, zwłaszcza dla krajów najsłabiej rozwiniętych, śródlądowych i wyspiarskich oraz ogarniętych konfliktami i przemocą. Tak 50 lat temu, jak i dziś państwa te borykają się z szeregiem wyzwań wynikających z ich położenia geograficznego (np. brak dostępu do morza czy suchy klimat) i z czynników czysto ekonomicznych (np. niewielkiego rynku wewnętrznego uniemożliwiającego osiągnięcie korzyści skali). Obecnie skala tych problemów jest jeszcze poważniejsza z uwagi na postępujący kryzys klimatyczny dotykający przede wszystkim małe, wyspiarskie państwa Karaibów i Pacyfiku oraz Afryki subsaharyjskiej, a także z uwagi na ogromne zadłużenie wielu z nich. Dlatego elementem dyskusji nt. nowego ładu gospodarczego powinno być dostosowanie globalnej architektury finansowania rozwoju do aktualnych realiów, w których nie ma wyraźnego podziału na biednych i bogatych, a wszystkie kraje znajdują się w procesie rozwoju i mogą być wspierane przez inne. Jak proponuje Jonathan Glennie, mogłaby ona opierać się na zasadzie „wszyscy kontrybuują, wszyscy korzystają, wszyscy decydują”: każdy kraj przyczynia się do globalnego rozwoju na miarę swoich możliwości, co zarazem oznacza, że bogaci dają więcej (J. Glennie, „The Future of Aid. Global Public Investment”, Routledge, London 2020).
Zobacz również:
Team Europe: Europejska drużyna dla globalnego rozwoju
Ostatnia sprawa to regulacja i kontrola działalności korporacji transnarodowych. Kwestia ta była paląca przez dekady, przede wszystkim z uwagi na rabunkową i szkodliwą dla środowiska działalność wielu dużych firm międzynarodowych w krajach najuboższych. Dominowała opinia Miltona Friedmana, że „zadaniem biznesu jest biznes”, a nie dbanie o rozwój, środowisko czy kwestie społeczne. Takie działania, jak niszczenie przyrody delty rzeki Niger w Afryce przez koncerny naftowe czy zmuszanie do pracy dzieci w krajach Azji, są powszechnie znane. I choć dziś, w epoce społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw, powszechnego wdrażania zasad ESG i monitorowania działalności firm przez społeczeństwo obywatelskie za pośrednictwem nowoczesnej technologii i mediów społecznościowych tego typu praktyki są o wiele trudniejsze do realizacji to nie znaczy, że problem zniknął. Istotne dla dyskusji nad przyszłym ładem gospodarczym są oczywiście pytania, czy wystarczy oprzeć się na samoregulacji sektora prywatnego, czy też potrzebne są narzucane przez instytucje publiczne ramy regulacyjne, a jeśli tak, to kto ma je ustanawiać (państwa, organizacje międzynarodowe?) i jak je skutecznie egzekwować, unikając przy tym arbitrażu? Podobnie dotyczy to też kwestii wkładu biznesu w finansowanie globalnego rozwoju oraz odpowiedzialności za szkody, zwłaszcza w kontekście możliwej katastrofy klimatycznej i niejasnych wciąż konsekwencji ekspansji sztucznej inteligencji.
Powyższe problemy, zgłaszane już przed półwiekiem, nie wyczerpują oczywiście aktualnej listy zagadnień istotnych z punktu widzenia nowego międzynarodowego ładu gospodarczego. W międzyczasie na agendzie pojawiły się nowe kwestie, jak choćby problematyka kryzysów finansowych, zmian klimatu, inflacji, a także (de)globalizacji i łańcuchów wartości czy nowoczesnych technologii, w tym sztucznej inteligencji. Wiele reform w innych obszarach też jest potrzebnych, aby stworzyć korzystny klimat do osiągnięcia globalnego postępu gospodarczego i społecznego: sprawiedliwszy system handlowy, stabilniejszy system finansowy, ograniczenie nielegalnych przepływów finansowych, wyeliminowanie prania brudnych pieniędzy czy nielegalnego handlu bronią itd.
Jeśli nie zajmiemy się tymi wszystkimi kwestiami, to możemy się spodziewać materializacji czarnego scenariusza polegającego na załamaniu współpracy wielostronnej i globalnej konfrontacji połączonej z kryzysem klimatycznym i konfliktami regionalnymi, wywołującymi masową migrację i spadek obrotów handlowych, a w konsekwencji ogólnoświatowy kryzys, o trudnych do przewidzenia konsekwencjach. Jak pisał holenderski ekonomista Louis Emmerij, potrzebna jest globalna umowa społeczna ze szczególnym naciskiem na zaspokojenie podstawowych potrzeb ludzkości, z uwzględnieniem 20 proc. najbiedniejszych, zaś największym wyzwaniem w negocjacjach tej umowy będzie pytanie jak włączyć wolny i gwałtownie ekspandujący kapitalizm globalny w taki system odpowiedzialności społecznej, środowiskowej i politycznej, który stanie się źródłem korzyści wszystkich obywateli tego świata (J.W. Gołębiowski, „Konflikt Północ–Południe: społeczno-polityczne implikacje”, Zeszyty Naukowe Kolegium Gospodarki Światowej Szkoły Głównej Handlowej, nr 14, Warszawa 2003).
Najbliższa okazja do podjęcia wszystkich tych kwestii to Szczyt Przyszłości, który ma być zorganizowany we wrześniu 2024 r. Problemem jest jednak to, że w 2024 r. połowa świata wybiera swoje władze, więc o odważne decyzje może być trudno. Łatwiej powinno być w 2025 r. Okazji nie zabraknie, choćby z uwagi na takie wydarzenia, jak podsumowanie 10 lat Porozumienia Paryskiego ws. zmian klimatu czy czwarta konferencja nt. finansowania globalnego rozwoju. Warto je wykorzystać dla dobra nas wszystkich. I nie czekać kolejnych 50 lat.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.
