Doktor nauk ekonomicznych, doradca Prezesa NBP. Minister finansów w latach 2003-2004.
Gettyy Images
Zbliżający się koniec II wojny światowej zachęcał do myślenia o przyszłych instytucjach międzynarodowych, które uczynią świat bezpieczniejszym. Oczywiście wiodącym tematem było powołanie przyszłej Organizacji Narodów Zjednoczonych – instytucji, na której bardzo zależało prezydentowi Franklinowi Delano Rooseveltowi, ale również zdawano sobie sprawę z wagi problemów ekonomicznych, jakie pojawiają się po zakończeniu wojny. Dyskusja na temat stworzenia właściwych, międzynarodowych organizacji gospodarczych zaangażowała przede wszystkim angielskich i amerykańskich ekonomistów.
Inspirujące poglądy Keynesa
Doświadczenia gospodarek po I wojnie światowej były naturalnym drogowskazem dla podjętych prac. Niewątpliwym autorytetem stał się John Maynard Keynes, który nie tylko przewidział gospodarcze problemy, ale również wskazywał na środki zaradcze. Pamiętano jego artykuł z 1919 r. „The Economic Consequences of the Peace”, w którym krytykował nadmierne reparacje nałożone na Niemcy. Spowodowały one wysokie zadłużenie zagraniczne, które doprowadziło, w chwili wybuchu amerykańskiego kryzysu finansowego, do odpływu zagranicznego finansowania i krachu gospodarczego Niemiec. Społeczne skutki kryzysu utorowały nazistom drogę do władzy.
Zobacz również:
Krótka historia Johna Maynarda Keynesa
Po II wojnie światowej tego błędu nie popełniono i rozwojowym pakietem gospodarczym, jakim był plan Marshalla, objęto również Zachodnie Niemcy. Keynes już po I wojnie światowej sygnalizował konieczność zmian w polityce kursowej. Był on gorącym krytykiem Winstona Churchilla, który w 1925 r., będąc kanclerzem skarbu, przywrócił dla funta standard złota. Zgodnie z przewidywaniami Keynesa doszło do deflacji i gwałtownego wzrostu bezrobocia w Wielkiej Brytanii. Pozycję Keynesa ostatecznie ugruntowało jego fundamentalne dzieło „Ogólna teoria zatrudnienia procentu i pieniądza”, które zainspirowało nowy, propopytowy sposób prowadzenia polityki gospodarczej państwa, również z wnioskami dla międzynarodowych finansów. Z tego też powodu Keynes był liderem delegacji brytyjskiej na założycielskiej konferencji w Bretton Woods zorganizowanej w 1944 r.
Keynesowska wizja międzynarodowej instytucji finansowej
Wizja Keynesa dotycząca międzynarodowej instytucji finansowej wynikała z doświadczeń wielkiego kryzysu gospodarczego lat 30. XX w. W tym okresie kraj dotknięty załamaniem gospodarczym próbował ratować koniunkturę, dewaluując swoją walutę i wprowadzając cła importowe z zamiarem stymulacji eksportu i poprawy bilansu płatniczego. Oczywiście taka praktyka zmuszała państwa, które były partnerami gospodarczymi, również do zrobienia takiego samego kroku, to znaczy wprowadzenia „zapór” celnych i obniżenia kursu wymiany swoich walut. W rezultacie powstawał chaos w międzynarodowych finansach i regres w handlu międzynarodowym. Keynes chciał zablokować stosowanie takich praktyk, do tego celu zaproponował powołanie specjalnego, światowego banku centralnego, który roboczo nazywał Clearing Union. Nazwa kojarzyła się z Bankiem Międzynarodowych Rozrachunków (Bank for International Settelments) powołanym jako instytucja powiązana z Ligą Narodów.
Po I wojnie światowej bank koncentrował się na rozliczaniu reparacji wojennych i chociaż w jego strukturach działał komitet ekspertów, to nie miał on większego wpływu na politykę gospodarczą krajów-członków Ligi. Keynes z jednej strony nawiązywał zatem do koncepcji powoływania międzynarodowej instytucji finansowej, z drugiej zaś strony – wyraźnie sygnalizował poszerzenie jej kompetencji.
Clearing Union miała być potężną instytucją dysponującą funduszami w kwocie 26 mln dol. i emitującą międzynarodowy środek płatniczy, nazwany „bancor”, który miał być używany do rozliczania sald w bilansach płatniczych. Każdy z krajów członkowskich uzyskiwał dostęp do określonej linii kredytowej w bancorach, z której mógł korzystać w przypadku powstania napięć w bilansie płatniczym. Kraje mające nadwyżki w bilansie płatniczym były zobowiązane do nabycia bancorów i ich deponowania w Clearing Union.
Zobacz również:
Kulisy zgromadzenia w hotelu Mount Washington
Powołany, międzynarodowy bank miał więc transferować środki do krajów potrzebujących finansowania od krajów posiadających nadwyżki. W rezultacie można byłoby uniknąć gwałtownej zmiany kursów walutowych, będącej skutkiem nierównowag w bilansach płatniczych. System nie blokował jednak strukturalnych zmian kursów, ponieważ linie kredytowe miały być stosowane w przypadku przejściowych napięć w bilansie płatniczym, to znaczy dawały czas na uruchomienie polityki gospodarczej przywracającej stabilność bilansu płatniczego. Istotą systemu było stworzenie międzynarodowego pożyczkodawcy ostatniej szansy i przeniesienie ryzyka kredytowego z krajów nabywających bancory na Clearing Union.
Amerykańska koncepcja ładu finansowego
Amerykańskiej delegacji przewodniczył Harry White, ekonomista i wysoki urzędnik Departamentu Skarbu (amerykański odpowiednik ministerstwa finansów). Podzielał on pesymistyczną ocenę Keynesa, która przewidywała głęboką recesję gospodarki Stanów Zjednoczonych po zakończeniu wojny. Załamanie produkcji amerykańskich firm miało spowodować zmniejszenie ich popytu na importowane dobra. W takiej sytuacji partnerzy handlowi USA mieli się zdecydować na deprecjację kursu swoich walut za pomocą środków administracyjnych, tak by ponownie stać się konkurencyjnymi.
White chciał zachowania swobody przepływów finansowych i rynkowego kształtowania kursów walutowych. Oczywiście utrzymanie stabilności rynków walutowych wymagało zewnętrznej interwencji. Osiągnięcie tego celu, zdaniem White’a, nie wymagało powołania potężnego banku emitującego międzynarodową walutę. Amerykański ekonomista uważał, że do tego celu wystarczy powołać Fundusz Stabilizacyjny, wyposażony w środki finansowe w formie poolu kluczowych walut i złota. Proponowana przez niego kwota – 5 mln dol. – była o wiele mniejsza niż w przypadku Clearing Union. Istotną różnicą nie była tylko skala przeznaczonych do tego celu środków. Fundusz Stabilizacyjny oparty był na stałej kwocie dostępnych, w formie kredytu, środków dla podreperowania bilansu płatniczego. Rozwiązanie Keynesa nie limitowało podaży bankorów, ponieważ mogła się ona zwiększać w sposób automatyczny wraz z narastającymi nierównowagami w bilansach płatniczych.
Amerykański kompromis?
Rozbieżność w propozycjach amerykańskiej i angielskiej wymagała wypracowania kompromisu. Oba rozwiązania zostały przedstawione wszystkim 28 uczestniczącym delegacjom. Kanadyjczycy przedstawili pewne propozycje pozwalające połączyć elementy obu rozwiązań. Amerykanie zaś przedstawili propozycję White’a praktykom z nowojorskiego Fedu, dla których kluczowa była odpowiedź na pytanie: czy nowe, międzynarodowe instytucje ułatwią stabilizację kursu dwóch istotnych walut – funta szterlinga i dolara? Na konferencji powołano dwie główne komisje. White przewodniczył komisji poświęconej powołaniu funduszu stabilizacyjnego, a Keynes kierował drugą, która zajmowała się organizacją banku kredytowego.
Punktem wyjścia dalszych prac było wspólne oświadczenie ekspertów, które zawierało zasady funkcjonowania Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Przyjęto parytety walutowe, zdefiniowano okres przejściowy, w którym kraje mogły stosować administracyjną kontrolę kursu walutowego. Chociaż dokument formalnie opierał się na propozycji White’a, to naszkicowany mechanizm niwelowania napięć w bilansach płatniczych nawiązywał do koncepcji Keynesa, dlatego system stałych kursów nie był tak sztywny jak w przypadku opartym na parytecie złota.
Bancor nie został wprowadzony, ale ideę międzynarodowego środka płatniczego zachowano, wprowadzając specjalne prawa ciągnienia. SDR nie jest tak ładnie brzmiącą nazwą jak bancor, ale pełni zbliżoną funkcję rezerwowego kredytu dla banków centralnych.
Zobacz również:
Bretton Woods – ważny epizod w dziejach finansów
Keynes poparł utworzenie dwóch światowych instytucji: Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju powszechnie zwanego Bankiem Światowym. Widział on sens istnienia dwóch odrębnych instytucji, czemu dał wyraz, określając oczekiwane kompetencje członków zarządów. Funduszem powinni zarządzać „ostrożni bankierzy”, a bankiem osoby „obdarzone wyobraźnią”. Tak powstał odmienny profil obu instytucji. MFW koncentruje się na polityce gospodarczej państwa, analizując, czy jest ono w stanie utrzymać równowagę zewnętrzną, czy też potrzebuje wsparcia, by ją przywrócić. Bank wspiera i finansuje natomiast przedsięwzięcia, które mają znaczenie dla rozwoju gospodarczego kraju, szczególnie w obszarach niemających bezpośredniego przełożenia produkcyjnego, jak ochrona zdrowia czy też edukacja.
Dla większości uczestników konferencji było oczywiste, że ład ekonomiczny po II wojnie światowej będzie się tworzył w warunkach supremacji gospodarki amerykańskiej. Dominacja dolara oraz koncentracja większości światowych rezerw złota w USA były tego dowodem. Polityczne inicjatywy Roosevelta potwierdzały, że w odróżnieniu od okresu po I wojnie światowej koniec drugiej nie będzie powrotem Stanów Zjednoczonych do polityki izolacjonizmu. Z tego względu konstrukcja obu międzynarodowych instytucji musiała uwzględniać amerykańskie interesy.
Okres po II wojnie światowej okazał się bardziej łaskawy niż czarne scenariusze przewidywane przez uczestników konferencji w Bretton Woods. Nie doszło do recesji gospodarki amerykańskiej, uniknięto gwałtownego wzrostu bezrobocia. Nowy podział polityczny w Europie stymulował większe zaangażowanie państw w sprawy gospodarcze, również w zakresie relacji międzynarodowych, sztandarowym przykładem był plan Marshalla.
System Bretton Woods skutecznie stabilizował kursy walutowe i służył rozwojowi handlu zagranicznego aż do początku lat 70. XX w. Strukturalne zmiany wymusiły zmianę podejścia
do systemów kursowych. Wybór systemu płynnego czy też stałego zaczął zależeć od rodzaju gospodarki. Nowe podejście zaakceptował w pełni MFW. Te zmiany nie zdziwiłyby pewnie Keynesa, który zwykł mawiać: „zmieniam poglądy, gdy zmieniają się fakty”.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.
