Pytania o doświadczenia z lat kryzysu bez odpowiedzi

Howard Davies (PS)

Nie będzie zgodnej odpowiedzi na to pytanie. Niektórzy twierdzą, że reformy pokryzysowe, zwłaszcza te dotyczące wymogów kapitałowych banków, poszły za daleko, a koszty z punktu widzenia produkcji były zbyt wysokie. Inni są natomiast zdania, że należy zrobić o wiele więcej, że banki potrzebują znacznie więcej kapitału i być może, jak argumentowali zwolennicy ostatniego referendum w Szwajcarii, bankom należy odebrać możliwości kreacji pieniądza.

Ale każdy rozsądny obserwator musi przyznać, że nastąpiły bardzo istotne zmiany. Większość dużych banków ma obecnie 3-4 razy więcej kapitału i znacznie wyższej jakości niż w 2007 r. Wprowadzono wymóg utrzymania dodatkowych buforów przez instytucje o znaczeniu systemowym. Zarządzanie ryzykiem znacznie wzmocniono. Szersze są również uprawnienia regulacyjne. Polityczne poparcie dla twardych regulacji jest nadal wszędzie silne, z wyjątkiem Stanów Zjednoczonych, ale nawet tam działania podejmowane przez administrację Trumpa przynosiły głównie korzyści bankom lokalnym, a nie bankom z Wall Street.

Jest jednak obszar, w którym osiągnięcia są znacznie mniej spektakularne.

Jak zauważył były Prezes Rezerwy Federalnej Paul Volcker, „praktycznie każda analiza kryzysu finansowego wskazuje na zawiły system regulacyjny [w USA] jako przyczynę krachu finansowego.”

Ustawa Dodda-Franka z 2010 roku, której celem było wyeliminowanie niedociągnięć ujawnionych przez kryzys finansowy, przyniosła bardzo niewiele zmian. Doprowadziła do zniesienia tylko jednego niewielkiego organu nadzorczego Office of Thrift Supervision, za którym nikt zresztą nie płakał, i powołania kolejnego organu, urzędu finansowej ochrony konsumentów – Consumer Financial Protection Bureau, który cieszy się tak małą sympatią obecnej administracji, że można wątpić by utrzymał się dłużej.

Nic nie zrobiono w kwestii uporządkowania chaosu w systemie regulacji, o którym mówi Volcker. Jego dzisiejszy werdykt brzmi: „System regulacji instytucji finansowych w USA jest bardzo rozdrobniony, przestarzały i nieefektywny”. Poza tym wszystko jest w jak najlepszym porządku!

Stany Zjednoczone zdecydowanie odbiegają od normy. A co z resztą świata? Wprowadzono pewne zmiany, przede wszystkim w Wielkiej Brytanii, która lubi reorganizacje w instytucjach. Funkcje w pełni zintegrowanego Financial Services Authority (którego byłem pierwszym przewodniczącym) z powrotem przejął albo Bank Anglii albo Financial Conduct Authority.

Zgodnie z wynikami badania przeprowadzonego niedawno przez Instytut Stabilności Finansowej (Financial Stability Institute, powołany przez Bank Rozrachunków Międzynarodowych oraz Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego), tylko 11 spośród 79 poddanych ocenie krajów przeprowadziło jakieś reformy. Co ciekawe, pomimo reformy w Wielkiej Brytanii, globalnie zaznacza się przeciwna, choć słaba, tendencja do wprowadzania zintegrowanego systemu regulacji. Odchodzi się od modelu tradycyjnego, w którym jedne agencje regulują rynek ubezpieczeń, inne rynek kapitałowy, a bank centralny sprawuje nadzór nad systemem bankowym.

Na świecie widać jednak silne zróżnicowanie praktyk. Spośród 79 krajów w 39 krajach nadzór jest prowadzony w rozbiciu na trzy sektory, a w 23 funkcjonują instytucje nadzoru zintegrowanego (z których dziewięć pełni również drugą rolę – organu polityki pieniężnej). Dziewięć kolejnych krajów ma dwie agencje sprawujące nadzór sektorowy, a osiem wybrało tak zwany system Twin Peaks, z jedną agencją zajmującą się regulacją rynku kapitałowego, a drugą kontrolującą sposób prowadzenia operacji finansowych.

Można by się spodziewać, że analiza tego co funkcjonowało, a co nie podczas kryzysu pozwoliła osiągnąć pewien konsensus. Ale jakoś tego szczególnie nie widać.

Wnioski z tych analiz, które udało się przeprowadzić, nie są do końca jednoznaczne. Trudno powiedzieć, że jedna struktura zawsze działała lepiej niż inna, ale mamy do dyspozycji sugestywne  oszacowania. Wyniki badania przeprowadzonego przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy na temat regulacji przedkryzysowych wskazują, że w „krajach posiadających agencje nadzoru zintegrowanego (w tym czasie zazwyczaj poza bankiem centralnym) widoczna jest większa spójność w zakresie jakości nadzoru.” Innymi słowy, większa zgodność z ustalonymi w Bazylei standardami. Jednak tam, gdzie od czasu kryzysu wprowadzono zmiany, banki centralne zyskały zazwyczaj większe uprawnienia.

Ta strukturalna różnorodność reform po kryzysie nie służy zapewnieniu spójności we wdrażaniu światowych standardów. Jest to szczególnie problematyczne w Unii Europejskiej. Obecnie istnieje unia bankowa w strefie euro, ale organa nadzoru w około połowie państw członkowskich znajdują się w banku centralnym, podczas gdy w drugiej połowie poza nim.

Czy nie jest to pole do działania dla Rady Stabilności Finansowej (Financial Stability Board – FSB – przyp. red.)? Czy Rada Stabilności Finansowej nie mogłaby dokonać przeglądu praktyk i zasugerować preferowanego modelu lub przynajmniej wskazać jakie modele nie są pożądane?

Niestety, brak jest chęci by usunąć ten cierń. Krajowe organy nadzoru nie są zainteresowane krytyką własnych systemów. Recenzja opublikowana przez Financial Stability Institute świadczy o nieco większej odwadze, bo czytając między wierszami widać, że autorzy nie mają większego uznania dla modelu sektorowego. Mimo to wniosek, jaki wyciągają z tych rozważań rozczarowuje i sprowadza się do tego, że „warto dokonywać regularnej oceny funkcjonowania systemów nadzoru w poszczególnych krajach z punktu widzenia realizacji podstawowych celów”.

Kto mógłby się nie zgodzić z tak ogólnym i niekontrowersyjnym stwierdzeniem? Autorzy najwyraźniej bardzo wzięli sobie do serca, że każda szanująca się praca badawcza powinna kończyć się apelem o kolejne badania.

Wydaje się więc, że jesteśmy skazani na koegzystencję z niejednolitym systemem.

Nawet kryzys finansowy z 2008 r. nie wyeliminował partykularnych interesów w wielu krajach. Tak więc, chociaż regulacje sektora finansowego zostały istotnie wzmocnione, co jest oczywiście najważniejsze, ich wdrożenie pozostaje w gestii bardzo różnych agencji krajowych.

Howard Davies jest Prezesem Royal Bank of Scotland.

© Project Syndicate, 2018

www.project-syndicate.org

Howard Davies (PS)

Zamknij pokaz zdjęć