Elke König podczas wysłuchania przed komisją PE 8 grudnia 2014 r. (© European Union 2014 - European Parliament CC BY-NC-ND)
– Wychodzenie z kryzysu nie będzie działało na korzyść reformowania systemu bankowego. Skłonność do reform będzie spadać – mówiła członkini zarządu NBP Małgorzata Zaleska na konferencji poświęconej unii bankowej, zorganizowanej przez Szkołę Główną Handlową.
Bazylea III w rozsypce
Zanim doszło do powołania unii bankowej Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS) opracował standardy dotyczące poziomu kapitału w bankach, nowe zasady ostrożnościowe, w tym liczenia aktywów ważonych ryzykiem oraz dźwigni i płynności. Wciąż budzą one kontrowersje i krytykę ze strony bankowców.
Krzysztof Kalicki, prezes Deutsche Bank Polska i profesor w Akademii im. Leona Koźmińskiego uważa, że politycy zrozumieli reformowanie systemu bankowego przez pryzmat nakładania na banki coraz większej liczby ograniczeń oraz obowiązków raportowych, co powoduje koszty dla sektora, zmusza go do zmniejszania aktywności, a także sprzyja zwiększeniu aktywów sektora pozabankowego, czyli shadow banking.
„Przyjęty przez polityków poziom bezpieczeństwa redukuje aktywność sektora w tworzeniu wartości” – napisał Krzysztof Kalicki wspólnie z Janem Antczakiem w artykule o wpływie Bazylei III i dyrektywy CRD IV na sytuację banków.
Autorzy twierdzą, że koszty nowych regulacji obciążają nie tylko bezpośrednio banki, ale i całe społeczeństwo, poprzez spowolnienie tempa wzrostu, spadek finansowania oraz wzrost bezrobocia. W bankach spadnie zwrot na kapitale, co spowoduje trudności z ulokowaniem nowych emisji akcji. To z kolei wpłynie na zmniejszenie podaży kredytu. Zjawiska te doświadczają strefę euro już obecnie.
Również popyt na kredyt będzie mniejszy z powodu rosnących marż. W wyniku podniesienia współczynników kapitałowych marże mogą wzrosnąć o 15 punktów bazowych na jeden punkt procentowy wzrostu współczynnika wypłacalności, a w polskich sektorze bankowym – o 12 punktów bazowych.
Autorzy uważają, że możliwe jest ustalenie optymalnego współczynnika wypłacalności, który będzie maksymalizował korzyści z utrzymywania przez banki wyższych funduszy własnych, wzmacniając ich odporność na kryzys, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego spowolnienia podaży kredytu, wzrostu marż, a tym samym spowolnienia wzrostu gospodarki. Optymalny poziom może być różny dla różnych modeli gospodarczych. W Polsce powinien wynosić ok. 15 proc.
Czy Europa zignorowała Bazyleę?
BCBS twierdzi jednak, że o wiele gorsze skutki od wprowadzonego nadmiaru regulacji może mieć ich niewprowadzenie w kilku zasadniczych sferach, które zalecał. Oceniając jak co roku postępy we wdrażaniu zasad Bazylei III, podał niedawno, że część regulacji wprowadzonych w UE przez rozporządzenie CRR i dyrektywę CRD IV nie jest „zasadniczo zgodna” z kluczowymi zaleceniami.
Obowiązujące w Unii rozporządzenie CRR pozwala na większą swobodę w podejściu do ryzyka kredytowego niż pozwalają na to normy bazylejskie – ocenia BCBS. Przejawia się to miedzy innymi w podejściu do oceny ryzyka długu rządowego, gdzie CRR pozwala bankom na użycie wagi ryzyka zero.
– Wprowadzenie unii bankowej nie oznacza, że wszystkie przyczyny, które legły u podstaw kryzysu, zostały rozwiązane. Nie został rozwiązany problem rządowych papierów wartościowych – mówiła Małgorzata Zaleska, która opublikowała książkę „Europejska unia bankowa”.
BCBS zwraca też uwagę na obniżenie wagi ryzyka dla kredytów hipotecznych (waga ryzyka w rozporządzeniu CRR wynosi 35 proc.) oraz obniżenie wymogów kapitałowych zastosowane do kredytów dla małych i średnich firm, a także rozluźnienie reguł oceny ryzyka kontrahenta (CVA) poprzez ulgowe potraktowanie przy ekspozycjach na instrumentach pochodnych takich podmiotów, jak rządy państw członkowskich, instytucje sektora publicznego czy też fundusze emerytalne.
– Zerowa waga ryzyka dla rządowych papierów to nie przypadek, tylko zachęta do finansowania sektora publicznego – mówił Krzysztof Kalicki.
Agencja ratingowa Fitch oceniła, że potraktowanie ekspozycji na papiery rządowe w obliczeniach adekwatności kapitałowej powinny być obszarem, który zostanie zweryfikowany przez SSM, nadzór przy Europejskim Banku Centralnym. Takie stanowisko deklarowała zresztą Daniele Nouy zanim została szefową europejskiego nadzoru. Na razie SSM nie zabrał w tej sprawie głosu.
W sumie BCBS uznał, że 14 norm obowiązujących w UE jest zgodnych z Bazyleą III, cztery „w znacznej mierze” zgodne, jedna „zasadniczo” niezgodna i jedna niezgodna. Równocześnie BCBS ocenił, że regulacje wprowadzane w USA są „w znacznej mierze” zgodne z wyjątkiem tych dotyczących sekurytyzacji. Wcześniej normy wprowadzone w Brazylii, Chinach, Singapurze, Szwajcarii, Australii i Kanadzie uznane zostały jako generalnie zgodne.
Zaginęły proporcje
W odpowiedzi Komisja Europejska zwróciła uwagę na polityczny charakter procesu legislacyjnego w UE, chęć uniknięcia negatywnych skutków nowych standardów kapitałowych dla wzrostu gospodarczego, związaną z tym konieczność zapewnienia małym i średnim firmom dostępu do kredytu bankowego oraz konieczności uwzględnienia w wydanych w Unii regulacjach 8 tys. banków o zróżnicowanym charakterze, podczas gdy światowe standardy Bazylei III miały być stosowane tylko do największych instytucji prowadzących działalność międzynarodową.
Ostatnie wytłumaczenie wydaje się szczególne, wobec faktu, że rozporządzenie CRR krytykowane jest zwłaszcza za brak zasady proporcjonalności w odniesieniu do niewielkich instytucji, takich jak polskie banki spółdzielcze.
– Brak zastosowania zasady proporcjonalności spowodował, że część instytucji musi się ugiąć pod nowym ciężarem regulacyjnym. Zachodzi obawa, że zarządzanie ryzykiem wobec tych wymogów staje się trudne do ogarnięcia. Mnogość, zakres, sztywność tych regulacji tworzy zagrożenia – mówi Obserwatorowi Finansowemu prezes Związku Banków Polskich Krzysztof Pietraszkiewcz.
– Kolejna kwestia to mnogość instytucji regulacyjno-nadzorczych: banków centralnych, nadzorów krajowych, kolegiów nadzorczych, nadzorów związanych z ochroną konsumentów, systemem ochrony depozytów i systemem resolution. Liczba instytucji monitorujących sektor bankowy istotnie wzrasta i powstaje pytanie, czy koordynacja pracy pomiędzy tymi instytucjami będzie efektywna i skuteczna – dodaje.
Cała uwaga skupiona na SSM
Kolejny paradoks polega na tym, że pomimo obowiązującego bezpośrednio we wszystkich krajach Unii rozporządzenia CRR, opartego o zasadę maksymalnej harmonizacji, nawet tu normy nie są jednolite, a zwłaszcza – nie są jednakowo interpretowane.
Na przykład problem sprawia fakt, iż spółka-matka stosuje zaawansowane metody oceny ryzyka (IRB), co powoduje konieczność raportowania na potrzeby centrali też według metod zaawansowanych, a dla krajowego nadzorcy – standardowych.
– Mimo pewnej standaryzacji jest dużo odchyleń interpretacyjnych powodujących, że jeden nadzór interpretuje coś inaczej niż drugi. Modlę się, żeby interpretowali w ten sam sposób – mówił Krzysztof Kalicki.
Szefowa SSM Daniele Nouy obejmując swój urząd mówiła, że chciałaby większej spójności w sposobie nadzorowania banków w całej strefie euro. Tymczasem nawet przy wprowadzeniu opartego na zasadzie maksymalnej harmonizacji rozporządzenia CRR w samej strefie euro pozostawiono dużo opcji narodowych, które utrudniają porównywalność banków i efektów nadzorczych.
Ku czemu zmierza pierwszy filar unii
Obraz nadmiernej restrykcyjności z jednej strony, a z drugiej niespójności i połowiczności zasad ostrożnościowych wprowadzonych w Unii, ma zmienić właśnie SSM, ogólnoeuropejski nadzór bankowy. Powstał on jako pierwszy filar unii bankowej, stanowiącej prób® ratowania strefy euro.
– Strefa euro postrzegana jest przez wspólną walutę i działania Europejskiego Banku Centralnego. Stanęła przed dylematem: albo rozpad, albo integracja – mówiła Małgorzata Zaleska.
Projekt unii bankowej powstał w drugiej połowie 2012 roku, kiedy kryzys zadłużenia w Europie zagrażał utrzymaniu wspólnej waluty. To właśnie wtedy, w lipcu, prezes EBC Mario Draghi zadeklarował, że bank „zrobi wszystko, co niezbędne, żeby ratować euro”. Unia bankowa miała doprowadzić do przerwania „błędnego koła” współzależności pomiędzy sytuacją banków a zadłużeniem rządów, przerwać proceder ratowania banków na koszt podatników, doprowadzić do przywrócenia transmisji kredytu do gospodarki. Jednak powstaje pytanie, czy unia bankowa te zadania spełni.
Teraz, po kompleksowej ocenie sumy bilansowej największych europejskich banków, nad którymi SSM objął nadzór, po przeglądzie ich aktywów i stres testach, instytucja ta zamierza wprowadzać jednolite metody mające stanowić wzór sprawowania nadzoru nad wszystkimi bankami w strefie euro.
– Będzie jedna, nowa, zharmonizowana metodologia nadzorcza dla wszystkich instytucji – mówił na konferencji Maciej Lewandowski, szef jednej z sekcji w SSM.
Po kompleksowej ocenie SSM przedstawił bankom, które nie przeszły przeglądu jakości aktywów, uwagi do ich planów podniesienia kapitału i zwrócił się do nadzorowanych banków o przedstawienie swoich biznesowych modeli.
– Chodzi o sprawdzenie, czy cele biznesowe są zgodne z akceptowalnym ryzykiem – mówił Maciej Lewandowski.
W grudniu Rada Europejska wydała regulację uszczegóławiającą nakładanie kar administracyjnych i grzywien przez EBC na nadzorowane instytucje, jeśli nie realizują zaleceń nadzorczych lub nie stosują się do decyzji. Bez możliwości nakładania sankcji nadzór miałby charakter czysto teoretyczny.
Niedokończony projekt
Od początku 2015 roku zacznie działać Single Resolution Board (SRB), której szefową została niedawno Elke Koenig, wcześniej przewodnicząca niemieckiego nadzoru bankowego. SRB ma prowadzić procesy naprawcze, upadłościowe i likwidacji banków. Elke Koenig wzywa UE do bardziej rygorystycznych regulacji bankowych. Uważa, że władze krajowe są bezsilne wobec dużych, międzynarodowych instytucji. Zwraca uwagę na konieczność powrotu do podstawowych wartości etycznych w sektorze finansowym.
Banki mają w ciągu ośmiu lat zgromadzić 55 mld euro na Single Resolution Fund, czyli fundusz służący prowadzeniu likwidacji instytucji, które muszą wyjść z rynku. Kwota tego wsparcia (backstop) będzie stosunkowo skromna, a jeśli któryś z banków przez najbliższe lata będzie musiał upaść, koszty poniosą znowu rządy. Natomiast fundusze gwarancji depozytów – jak to przewiduje zmieniona w tym roku dyrektywa DGS – mają tworzyć poszczególne państwa i na razie nie ma mowy o uwspólnotowieniu systemu.
– Unia bankowa to projekt niedokończony. Nie ma wspólnotowego systemu gwarantowania depozytów, choć powołane zostały krajowe. Nie zdołano połączyć procedury restrukturyzacji, likwidacji banków i wypłaty środków gwarantowanych, bo nie udało się nakłonić uczestników do poniesienia kosztów – mówiła Małgorzata Zaleska.
– Strefie euro towarzyszy iluzja osiągania celów – dodała.
Za duże, by ich nie podzielić
Komisja Europejska zwróciła w swej odpowiedzi na RCAP uwagę na ważną kwestię – zasady Bazylei III miały pierwotnie dotyczyć najważniejszych banków globalnych. Listę 30 największych na świecie instytucji publikuje co roku w listopadzie Financial Stability Board. Ponieważ w aktach prawnych reguły proporcjonalności zostały zagubione, obecnie regulatorzy zastanawiają się znowu, co zrobić z największymi globalnymi bankami zwanymi too-big-to-fail, czyli za dużymi by upaść. FSB przedstawiła przed ostatnim szczytem G-20 nową propozycję.
– Unia bankowa nie eliminuje przyczyn przyszłych kryzysów, nawet jeśli będą trzy filary.
Propozycja FSB zapala światełko w tunelu, bo dotyka prawdziwych przyczyn kryzysu – mówił na konferencji profesor Gdańskiej Akademii Bankowej, Leszek Pawłowicz.
FSB proponuje przyjęcie miary adekwatności kapitałowej polegającej na całkowitej zdolności do absorpcji strat (total loss absorption capacity, TLAC). Bank globalny systemowo ważny musiałby mieć w Filarze I kapitał w wysokości 16-20 proc. aktywów ważonych ryzykiem i wskaźnik dźwigni co najmniej dwa razy wyższy od poziomu 3 proc., który proponuje Bazylea III.
– Nikt w takiej grupie nie będzie chciał być. Taki mechanizm powodowałby dzielenie się banków na własną prośbę. Sięga on do jednej z najważniejszych przyczyn kryzysu, którą był hazard moralny – mówił Leszek Pawłowicz.
Propozycja FSB jest w gruncie rzeczy bardzo prosta. Prowadzi do tego, że największe banki uciekałyby przed kosztami powodowanymi przez konieczność utrzymywania wysokiego kapitału, podobnie jak te mniejsze, którym groziłoby trafienie na listę FSB. Jeśli wzrost tych instytucji w ciągu ostatnich trzech dekad powodowany był wilczym apetytem na ryzyko, to taka regulacja mogłaby wywołać proces odwrotny. Być może, gdyby ta propozycja została przyjęta, przyszłaby pora na rozluźnienie wielu innych zasad. Lub mogłyby spokojnie zardzewieć.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
