• Ryszard Holzer

Regulacyjne kroki w nieznane

06.05.2010
Przenoszenie kompetencji nadzorczych nad rynkami finansowymi na poziom europejski wymaga także przenoszenia na ten sam poziom odpowiedzialności za działania nadzoru. Dopóki to nie nastąpi, na poziomie lokalnym muszą pozostać kompetencje umożliwiające zapewnienie stabilności lokalnego systemu finansowego – uważa Stanisław Kluza, przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego.
(c) PAP/Jacek Turczyk/

(c) PAP/Jacek Turczyk/

(c) PAP/Jacek Turczyk/

Ma to szczególne znaczenie dla polskiego sektora bankowego, który w większości kontrolowany jest przez kapitał zagraniczny. Problem ten dotyczy zresztą wszystkich nowych członków Unii. W tych państwach aktywa zagraniczne w systemie bankowym wynoszą 70 proc., podczas gdy w starej Unii proporcje są dokładnie odwrotne – tylko 24 proc. kapitału kontrolują inwestorzy zagraniczni – przekonywał Stanisław Kluza podczas seminarium fundacji CASE,  poświęconego planowanym przez Komitet Bazylejski zmianom w regulacjach i nadzorze nad systemem finansowym.

Szef KNF podkreśla, że dziś większość odpowiedzialności za sektor bankowy w Unii ulokowana jest na poziomie krajowym. Utrata kompetencji KNF spowoduje praktyczną utratę możliwości kontroli nad większością banków działających w Polsce. W efekcie w sytuacji kryzysowej groziłby nam transfer kapitałów za granicę, co uniemożliwiłoby bezpieczny rozwój banków należących do grup transgranicznych.

Jerzy Pruski, prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego

Nie przesądzam czy te wszystkie działania w zakresie zwiększenia nadzoru nad rynkami finansowymi są potrzebne czy nie. Chcę natomiast wskazać, że brak jest analiz, które potwierdzają trafność przyjętych rozwiązań.

U podłoża obecnego, bardzo głębokiego kryzysu finansowego leżą błędy w polityce makroekonomicznej, błędy w polityce nadzorczej i błędy w polityce rozwoju sektora bankowego.

Banki centralne w najważniejszych krajach rozwiniętych utrzymywały stopy procentowe na zbyt niskim poziomie przez zbyt długi okres. Towarzyszyła temu doktryna – wyznawana szczególnie przez Amerykanów, ale nie tylko – która mówiła, że zadaniem polityki pieniężnej nie jest przekłuwanie baniek spekulacyjnych  na rynkach różnego typu aktywów, więc nie powinna być ona prewencyjnie restrykcyjna. Natomiast jak już bańka spekulacyjna pęknie, jak to miało miejsce na początku wieku w przypadku dotcomów, to zadaniem polityki pieniężnej jest posprzątanie po takim wydarzeniu przy pomocy niskich stóp procentowych i ekspansywnej polityki pieniężnej. Zarazem powszechne na całym świecie było niedocenianie znaczenia agregatów pieniężno-kredytowych.

Jednocześnie w ujęciu globalnym powstawały nierównowagi, do których poza ekspansywną polityką pieniężną przyczyniło się współistnienie różnych systemów kursowych – od w pełni płynnego do sztywnego. Te nierównowagi wzmacniała polityka fiskalna prowadzona w rozwiniętej części świata, która – mówiąc w pewnym uproszczeniu – była antycykliczna w okresie recesji i procykliczna w okresie ożywienia.  Łącznie jednak pozostawała zbyt długo ekspansywna i powodowała narastanie długu.

Drugi czynnik, obok polityki makroekonomicznej, o którym należy wspomnieć, to polityka nadzorczo-regulacyjna. Cechuje się ona niską skutecznością. Do tej pory koncentrowała się przede wszystkim na przestrzeganiu przez banki wymogów kapitałowych i płynnościowych.  Instytucje nadzorcze zbyt późno dostrzegły, że banki i cały sektor finansowy, zachowując wyżej wymienione wymogi, prowadziły działalność z nadmiernym i nieakceptowalnym poziomem ryzyka.

I wreszcie jest trzeci czynnik, czyli błędy sektora bankowego: zorientowanie na krótkoterminowy zysk, niedoszacowanie ryzyka, zachowania stadne,  sekurytyzacja oraz rozwój instrumentów pochodnych opartych na kredytach hipotecznych.  W sektorze prywatnym dominował model „originate and distribute”: jeśli na każdym produkcie uzyskujemy jakąś prowizję, to należy maksymalizować obrót, a  następnie kredyty sekurytyzować czy też w inny sposób wyprowadzić z bilansu banku.

Jeśli kryzys jest efektem błędów popełnionych jednocześnie przez politykę makroekonomiczną, politykę nadzorczą i politykę rozwoju sektora bankowego, to powinno być zastosowane takie lekarstwo, które leczyć będzie wszystkie te choroby. Tymczasem obecnie proponowane regulacje są rozwiązaniami o charakterze selektywnym. Dotyczą tylko sektora bankowego. Nie tykają pozostałych źródeł kryzysu związanych z nieefektywnym nadzorem i z błędną polityką pieniężną i fiskalną.

Proponowane rozwiązania dotyczące sektora bankowego idą bardzo daleko, ale nie jest sprawdzalna ich skuteczność. Brak im uzasadnienia ekonomicznego – dlaczego miałyby być skuteczne w przeciwdziałaniu kryzysom? Nie są też oceniane z punktu widzenia efektywności ekonomicznej. A przecież jeśli ograniczymy skalę ekspansji banków, to być może świat będzie bezpieczniejszy, za to kosztem  może być wolniejszy wzrost PKB. Należałoby więc zważyć, czy korzyści przewyższają potencjalne koszty. A takich analiz brak.

To, co się teraz dzieje, tworzy ryzyko powstania nieoptymalnej policy mix, czyli kombinacji polityki fiskalnej i polityki pieniężnej. Spójrzmy, banki centralne – od Fed i EBC, aż po nasz NBP, utrzymują stopy procentowe na historycznie niskim poziomie. Każdy ekonomista wie, że jeśli bank centralny utrzymuje niskie stopy i rozluźnione agregaty pieniężne, to robi to po to, aby pobudzić gospodarkę.

Ale jak bank centralny pobudza gospodarkę? Mechanizmem transmisji, który  idzie przez sektor bankowy. Ten sam sektor, na który jednocześnie nakłada się daleko idące ograniczenia.

Te ograniczenia w trakcie recesji działają procyklicznie. W coraz większym stopniu procykliczna jest także polityka fiskalna, która w obecnej sytuacji nie powinna już być ekspansywna, ale raczej zacieśniana. Jedynie polityka pieniężna zostaje ekspansywna, czyli w tym przypadku antycykliczna.

To wszystko w praktyce oznacza, że z jednej strony włączamy gaz do dechy, a z drugiej strony zaciągamy hamulec.

Mariusz Grendowicz, prezes BRE Banku

Kryzys obnażył dwa aspekty – wadliwy charakter regulacji i niedoszacowanie ryzyka w sektorze bankowym. Można oczekiwać, że wiele problemów zidentyfikowanych w trakcie kryzysu znajdzie odniesienie w zapisach tzw. Bazylei III, czyli w najnowszej wersji regulacji dotyczących wymogów kapitałowych oraz bankowych norm płynności. Z kolei niedoszacowanie ryzyka przejawi się z pewnością w innym sposobie zarządzania instytucjami finansowymi.

Warto zwrócić uwagę, że dotychczasowe wymogi kapitałowe, w oderwaniu od dodatkowych mierników bezpieczeństwa, nie uchroniły świata finansów przed destabilizacją. Przykładem bank Lehman Brothers, który w przeddzień upadłości miał współczynnik wypłacalności ponad 11 procent, a więc zdecydowanie powyżej wymaganego minimum. Stąd konkluzja, że samo wyposażenie kapitałowe, na jakimkolwiek poziomie nie zostałoby określone, nie jest wystarczającą gwarancją bezpieczeństwa banku. Oznacza to, że podwyższenie minimalnego poziomu funduszy pierwszej kategorii kapitałów, tzw. Tier 1, z obecnych 4 procent do 8 procent  nie zapobiegnie przyszłym kryzysom. Należy dodać, że rozwiązania w zakresie kapitałów wydają się mieć większe znaczenie dla banków międzynarodowych, w szczególności z Europy Zachodniej, niż dla banków polskich. Polski sektor bankowy jest dobrze wyposażony kapitałowo i należy oczekiwać, iż planowane zmiany nie wpłyną nań negatywnie.

Istotny negatywny wpływ na polski sektor bankowy mogą mieć natomiast nowe wymogi dotyczące płynności długoterminowej. Dlaczego? Otóż – mówiąc prostym językiem – przez kilkaset lat model bankowości polegał na tym, że brało się z rynku krótki pieniądz i pożyczało dalej na długie okresy. Teraz, w wyniku nowych regulacji płynnościowych, czeka nas ogromna zmiana. Aby finansować długoterminowy biznes trzeba będzie mieć długoterminowy pieniądz – bardziej stabilny, ale droższy. Za depozyt dwunastomiesięczny trzeba bowiem zapłacić więcej niż za depozyt tygodniowy. Dla banków oznacza to wyższy koszt finansowania. Paradoksalnie za wyższym kosztem finansowania pójdzie także większe ryzyko. Warto zwrócić uwagę, że stabilne długoterminowe finansowanie jest w Polsce znacznie trudniej dostępne, niż w gospodarkach rozwiniętych. Na przykład w Niemczech depozyty bankowe o zapadalności powyżej dwóch lat stanowią 29 procent całości depozytów, podczas gdy w Polsce tylko 1 procent.

Kolejne potencjalne wyzwanie dla polskiego sektora bankowego to rozwiązania polityki antycyklicznej, które najprawdopodobniej znajdą się w Bazylei III. Mogą one prowadzić do ograniczenia akcji kredytowej, a w konsekwencji do obniżenia wzrostu gospodarczego w Polsce. W nowych zapisach pojawia się bowiem sformułowanie o „nadmiernym przyroście akcji kredytowej”. Jak zobiektywizować to kryterium? Wszystko co przekracza 10 procent rocznego przyrostu działalności kredytowej będzie zapewne oznaczać „nadmierny przyrost” w przypadku Niemiec, ale nie w przypadku Polski.

Kolejnym problemem dla polskich banków może kwestia ryzyka walutowego. Rozwiązania regulacyjne idą w kierunku ograniczenia możliwości udzielania klientom indywidualnym kredytów w walutach obcych. Moim zdaniem, owszem, ryzyko walutowe trzeba poważnie brać pod uwagę, ale jeżeli skupiamy się na nim ignorując ryzyko stóp procentowych, to popełniamy fundamentalny błąd. Zwłaszcza w takim kraju jak Polska, gdzie mamy do czynienia ze stosunkowo „młodym” portfelem kredytów hipotecznych. A więc takim, w którym znacznie większą część miesięcznej spłaty stanowią odsetki, a stosunkowo mniejszą kapitału. Wiele się mówi o tym, co się wydarzy, jeśli złoty na przykład zdeprecjonuje się w stosunku do franka szwajcarskiego o 30 procent. Ale nikt nie wydaje się troszczyć, co będzie, jeśli stopy procentowe w Polsce wzrosną z 4 do 8 procent. W świetle obecnych globalnych oczekiwań inflacyjnych ten scenariusz wydaje się być conajmniej tak samo prawdopodobny, jak deprecjacja złotego. Zajmowanie się tylko ryzykiem walutowym bez zastanowienia się, jak ograniczyć ryzyko stóp, wydaje się być podejściem wybiórczym i niekoniecznie rozważnym. W tych działaniach widać wyraźny wpływ banków włoskich, które poprzez regulatorów usiłują zmniejszyć swój brak przewagi konkurencyjnej wynikający z ustawowego zakazu udzielania kredytów w walutach obcych osobom indywidualnym.

Ostatnia sprawa to regulacje wynagrodzeń w sektorze bankowym. Pojawiają się koncepcje powiązania wynagrodzeń bankowców, a w szczególności zarządów banków, z wynikami w długim okresie. Problem w tym, że modele wyceny analityków, czy też zarządzających funduszami inwestycyjnymi są bardzo mocno przeważone na rzecz zysków z bieżącego roku. Prezes banku byłby więc z jednej strony finansowo motywowany do tego, aby budować wartość banku w horyzoncie pięcioletnim, ale jednocześnie rozliczany przez akcjonariuszy, również tych większościowych, z roku bieżącego. Aby proponowane zmiany miały sens, powinny one dotyczyć także pozostałych uczestników rynku. Akcjonariusze i analitycy powinni koncentrować się nie na bieżącym roku, lecz na tym, jaką wartość zarząd zbuduje w horyzoncie pięciu lat. Jednak projekty regulacji na razie nic nie mówią o takiej zmianie podejścia do wyceny efektywności zarządów.

Not. rh

Seminarium fundacji CASE odbyło się 6 maja. Jego tematem  były  planowane zmiany w regulacjach i nadzorze nad instytucjami finansowymi. W dyskusji panelowej wzięli udział przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego Stanisław Kluza, prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego Jerzy Pruski i prezes BRE Banku Mariusz Grendowicz.


Tagi


Artykuły powiązane