Resolution będzie ostatecznością

22.11.2016
Resolution, czyli przymusowa restrukturyzacja będzie stosowana jako ostateczne narzędzie wobec upadającego banku. Na razie nie widać instytucji, wobec których mogłaby być zastosowana – mówi Zdzisław Sokal, prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.
Zdzisław Sokal

Zdzisław Sokal, prezes BFG.

Zdzisław Sokal, prezes BFG.

ObserwatorFinansowy.pl: Czy wejście w życie nowej ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, która wprowadza w Polsce resolution, czyli przymusową restrukturyzację banków, domów maklerskich i SKOK-ów spowodowało, że znaleźliśmy się w nowej rzeczywistości?

Zdzisław Sokal: Mamy nowy porządek prawny. Jeśli chodzi o rzeczywistość rynku bankowego nic się nie zmienia z dnia na dzień.

Są zupełnie nowe instrumenty postępowania z bankami mającymi kłopoty. Nie ma powodów, żeby ich użyć?

Uważam, że przymusowa restrukturyzacja jest ostatecznością. Jeśli nie musi być wykorzystana, to nie ma powodu, żeby była. Myślę, że w najbliższej perspektywie nie ma takich banków, zwłaszcza dużych banków, wobec których należy użyć instrumentów przymusowej restrukturyzacji.

Zapytam pana jako członka Komitetu Stabilności Finansowej. Polski sektor bankowy ma coraz niższą rentowność. Z powodu niskich stóp, ale też coraz wyższych obciążeń, takich jak podatek bankowy. To nie jest niepokojące?

Sektor bankowy jest bardzo wysoko skapitalizowany. Łączny współczynnik kapitałowy na koniec czerwca 2016 r. wyniósł w sektorze bankowym 17,4 proc. i są to głównie kapitały najwyższej kategorii. Banki mają też właściwy poziom płynności. Sektor jest stabilny i nie stwarza zagrożeń w krótkim okresie.

Ale banki czeka zwrot spreadów od hipotecznych kredytów walutowych. Większość sobie z tym poradzi i najwyżej nie będzie premii i dywidend przez rok lub dwa. Ale niektóre nie.

W sprawie spreadów nie ma żadnych ostatecznych decyzji.

Jest projekt ustawy, która zakłada ich zwrot.

Według wyliczeń, które przedstawił wnioskodawca ich koszt dla sektora bankowego wyniósłby ok. 4 mld zł. Wydaje się, że są to koszty możliwe do poniesienia i rynek już to zaakceptował.

Narodowy Bank Polski i Komisja Nadzoru Finansowego podały kwoty dwukrotnie wyższe.

Nie wiemy jaki kształt ostatecznie będzie miała ustawa. Nie wchodząc w oceny, co jest sprawiedliwe, a co nie, pewne kwoty są możliwe do zaakceptowania przez rynek, a pewne będą trudne do udźwignięcia. Z punktu widzenia stabilności finansowej powinny zostać podjęte takie decyzje, które stabilizowałyby rynek, a nie destabilizowały go.

A jeśli doszłoby do przewalutowania na złote kredytów hipotecznych?

Ryzyko walutowe związane z tymi kredytami wciąż istnieje. Tą kwestią zajmuje się zespół roboczy, w którym swoich przedstawicieli mają wszystkie instytucje sieci bezpieczeństwa finansowego (BFG, NBP, KNF i Ministerstwo Finansów). Zespół ten pracuje nad możliwościami przewalutowania, prowadzi analizy sytuacji. Chodzi tu o dwa cele – zmitygowanie ryzyka walutowego i znalezienie rozwiązań możliwych do zaakceptowania przez rynek, żeby ustabilizować sytuację, a nie destabilizować ją.

Czy trzeba dokonać zmian w podatku bankowym?

Podatek oczywiście obniża zyskowność sektora bankowego. To jest pytanie o równowagę pomiędzy jego funkcjami fiskalnymi z jednej strony, a możliwościami rozwoju banków i ich zdolnością do kumulowania kapitału z drugiej. Mamy już pewne doświadczenia z podatkiem i wydaje się, że na tym etapie podatek nie zniszczył zdolności banków do generowania zysków. Natomiast jest parę kwestii otwartych, interpretacyjnych, wątpliwości, na przykład jeśli chodzi o kwestie postępowania naprawczego, i one powinny być jak najszybciej rozstrzygnięte. Kwestie te powinny być jednoznacznie określone. I o ile wiem, prace nad tym trwają.

Wróćmy w takim razie do BFG i przymusowej restrukturyzacji. Ledwo ustawa weszła w życie, a można jej było użyć w związku z utratą płynności przez Bank Spółdzielczy w Nadarzynie. Doszło jednak do zawieszenia działalności banku i wniosku do sądu o zwykłą upadłość. Dlaczego?

W nowym stanie prawnym postępowanie upadłościowe pozostaje podstawową drogą opuszczania rynku przez niewypłacalne instytucje finansowe. Mówiąc krótko, tu się nic nie zmieniło. Przymusowa restrukturyzacja ma być wyjątkiem. Można ją zastosować wyłącznie, jeżeli łącznie spełnione są warunki określone w ustawie. Po pierwsze, podmiot jest zagrożony upadłością. Po drugie, dostępne działania nadzorcze lub działania podmiotu nie pozwalają na usunięcie tego zagrożenia we właściwym czasie. Po trzecie podjęcie działań jest konieczne w interesie publicznym.

Ustawa definiuje, że działania są podejmowane w interesie publicznym, gdy są niezbędne dla utrzymania stabilności finansowej, ograniczenia zaangażowania funduszy publicznych, kontynuowania funkcji krytycznych w zagrożonym podmiocie, ochrony deponentów i inwestorów objętych systemem rekompensat, ochrony środków powierzonych podmiotowi przez jego klientów, a osiągnięcie tych celów w takim samym stopniu nie jest możliwe w ramach nadzoru sprawowanego przez KNF lub postępowania upadłościowego. W przypadku, o którym pan wspomniał przesłanka tak rozumianego interesu publicznego nie została spełniona i dlatego BFG nie wydał decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji.

A czy BFG byłby w stanie przeprowadzić resolution banku o sumie bilansowej powiedzmy 70 mld zł? Interes publiczny już by był?

Oczywiście duży bank, o dużej sumie bilansowej, stwarza inne ryzyko i inaczej analizuje się takie przypadki. Jeśli będzie spełniona przesłanka interesu publicznego, BFG będzie wszczynał przymusową restrukturyzację. Najważniejsze jest jednak, że należy działać tak, aby banki nie znajdowały się w złej sytuacji.

W jaki sposób?

Pierwszy etap to plany naprawy, które tworzą banki. Przekazują je do KNF, która je akceptuje albo odmawia ich akceptacji. Natomiast BFG, organ resolution, tworzy plany przymusowej restrukturyzacji. Dzięki temu znacznie wcześniej analizujemy, obserwujemy, wyciągamy wnioski, konsultujemy się również z nadzorcą i instytucjami sieci bezpieczeństwa finansowego. Szczególną rolę pełni tutaj Komitet Stabilności Finansowej.

BFG tworzy te plany, analizując strategię, sytuację banku i w sytuacji ekstremalnej, gdy bank nie stosuje się do wskazań, Fundusz może zobowiązać bank do zmiany kierunków działania. BFG analizuje sytuację banków na podstawie informacji jakie uzyskuje od nich i od KNF. Określa, czy w przypadku banku spełniona jest przesłanka interesu publicznego, wskazuje również model przymusowej restrukturyzacji, który uważa za najlepszy.

Co jeszcze zmieniła ustawa?

Spowodowała, że jesteśmy w zgodzie z unijnym prawem, co jest bardzo ważne, dlatego że byliśmy jednym z ostatnich państw w Unii, które tego porządku nie wdrożyło. Proces trwał długo, prawie trzy lata. To był dla BFG okres bardzo ciężkiej pracy, dlatego że trzeba było przygotować wszystkie niezbędne dokumenty, od strony formalnej doprowadzić do sytuacji, żeby BFG był w stanie realizować zapisy nowej ustawy. To było bardzo trudne, ale zdążyliśmy ze wszystkim na czas. Kompetencje BFG jako organu przymusowej restrukturyzacji są już pełne.

Jeśli przesłanka interesu publicznego jest spełniona, to BFG wszczyna resolution i używa ustawowych instrumentów. Są to przejęcie przedsiębiorstwa, przejęcie przez instytucję pomostową, bail-in czyli umorzenie lub konwersja zobowiązań oraz wydzielenie praw majątkowych.

Ale są też ograniczenia w tym postępowaniu. Jakie?

Gdy umorzona lub skonwertowana zostanie kwota praw udziałowych lub zobowiązań banku poddanego resolution do 8 proc. jego zobowiązań powiększonych o fundusze własne, BFG może użyć środków z funduszu przymusowej restrukturyzacji. To jest jednak uznawane za pomoc publiczną i BFG musi wykazać, że ta pomoc jest zasadna. Starania o notyfikację pomocy w Komisji Europejskiej mogą przebiegać w drodze indywidualnej, w przypadku instytucji dużych, powyżej 3 mld euro sumy bilansowej. Dla instytucji mniejszych istnieje możliwość uzyskania zgody w trybie notyfikacji grupowej.

W chwili obecnej mamy zatwierdzony przez KE program pomocowy w sprawie uporządkowanej likwidacji spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, natomiast nie mamy zgody na pomoc publiczną dla banków spółdzielczych i tę zgodę musimy uzyskiwać w drodze indywidualnej.

Co się zmieniło w zakresie gwarantowania depozytów?

Tu nie nastąpiły duże zmiany. Kwota gwarantowanych depozytów jest nadal na poziomie równowartości w złotych 100 tys. euro. W pewnych wypadkach, takich jak sprzedaż mieszkania czy nabycie spadku, przejściowo ten limit jest wyższy i może sięgać równowartości 200 tys. euro. Istotną zmianą jest to, że gwarancjami Funduszu nie są objęte depozyty samorządów terytorialnych. Jeśli chodzi o termin wypłaty środków gwarantowanych to ustawowo został on skrócony do siedmiu dni roboczych, choć w praktyce BFG już od dawna realizował wypłaty w tym terminie.

Zmieniły się też fundusze i zapewne zmieni wysokość składek wnoszonych przez banki. Czy będą teraz musiały płacić jeszcze więcej na bezpieczeństwo systemu?

Poziom składek jest przedmiotem dyskusji ze środowiskiem bankowym. Obciążenia nie powinny być większe, pod warunkiem, że nie nastąpią nadzwyczajne zdarzenia. W 2015 r. wyższe obciążenia banków wynikały z wykorzystania funduszy ochrony środków gwarantowanych w związku z upadłością SK Banku. W myśl nowej ustawy o BFG wysokość składek będzie określana przez Radę Funduszu z uwzględnieniem fazy cyklu koniunkturalnego oraz wpływu, jaki składki mogą mieć na sytuację finansową banków.

Jak to się przełoży na składkę?

Jeśli chodzi o fundusz gwarancyjny banków, to jego poziom w relacji do środków gwarantowanych w bankach jest wyższy niż średnia w Unii Europejskiej. Termin na osiągnięcie poziomów docelowych zarówno dla funduszu gwarancyjnego, jak i przymusowej restrukturyzacji banków został wydłużony do roku 2030 roku po to, żeby obciążenia nie zwiększały się w sposób istotny. Rada Funduszu podejmuje decyzje o łącznej wysokości składki na oba fundusze i nie chciałbym wchodzić w jej kompetencje.

BFG ma w ciągu roku stworzyć plany przymusowej restrukturyzacji dla wszystkich polskich banków, a tymczasem duża część największych z nich to spółki zależne instytucji zagranicznych. To wymaga współpracy transgranicznej. Jak ona wygląda?

Współpraca jest w dwóch obszarach. Pierwszy to recovery, czyli plany naprawy. Tu aktywna jest KNF. Plany te mogą mieć charakter indywidualny albo opierać się o plany spółek-matek. Drugi obszar, to sporządzane przez BFG plany przymusowej restrukturyzacji. Mamy obowiązek je opracować w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o BFG, systemie gwarantowania depozytów i przymusowej restrukturyzacji. To jest duże wyzwanie.

Mamy tu do czynienia z dwiema strategiami – przymusowa restrukturyzacja grupy dokonywana na poziomie jednostki dominującej (single point of entry – SPE) oraz przymusowa restrukturyzacja dokonywana w wielu państwach (multiple point of entry – MPE). SPE oznacza, że opieramy się na planie grupowym i go akceptujemy, dostosowujemy się do niego. MPE jest alternatywą polegającą na stworzeniu własnego, niezależnego planu przymusowej restrukturyzacji. Ale w obszarze SPE dla grupy bankowej jest również możliwość tworzenia indywidualnych planów dla należącego do niej banku i organ resolution może wybrać własną ścieżkę. Obecnie analizujemy sytuację, mamy jeszcze na to trochę czasu.

Co analizuje BFG?

Analizujemy jakość, parametry planów przymusowej restrukturyzacji prezentowanych przez organy macierzyste i w zależności od sytuacji będziemy podejmowali działania. Oceniamy także stopień zależności podmiotu w Polsce od grupy kapitałowej, w skład której wchodzi. W niektórych przypadkach mamy wyrobione podejście. Na przykład gdy grupa ze względu na swą strategię przyjmuje rozwiązanie SPE, a jest to mały bank, mający mniejsze znaczenie na rynku polskim, z reguły możemy wyrazić wtedy zgodę. Ale gdy to są duże podmioty, bardzo szczegółowo to analizujemy i w przypadku części z nich mamy już koncepcję opartą na MPE. Ale to wszystko jest jeszcze przedmiotem dyskusji w ramach kolegiów resolution dla grup, w skład których wchodzą banki z siedzibą w Polsce, przy udziale unijnego organu Single Resolution Board.

Nie ma pewności kto zapłaci za resolution

Co przesądza o podejściu do strategii grupy?

Bardzo zwracamy uwagę na jakość MREL-a, czyli wskaźnika, który pokazuje poziom funduszy własnych i zobowiązań podlegających umorzeniu lub konwersji. Istota MREL-a jest taka, że za straty banku powinni odpowiadać w pierwszej kolejności właściciele i wierzyciele. Powinni więc na bieżąco analizować sytuację, pilnować i uniemożliwiać podejmowanie nieracjonalnych decyzji przez zarząd banku.

Dla powodzenia przymusowej restrukturyzacji jakość MREL-a jest bardzo istotna, a na nią wpływa nie tylko całkowita wartość instrumentów zaliczanych na potrzeby wymogu, ale też ich struktura. W polskim sektorze bankowym mamy silne kapitały, budowane na tradycyjnych, konserwatywnych założeniach. Przeważająca większość podmiotów utrzymuje poziom kapitału daleko wykraczający poza minima nadzorcze i to właśnie te instrumenty pozwolą wypełnić dużą część wymogu. Natomiast z punktu widzenia przymusowej restrukturyzacji pożądanym jest, aby minimum 30 proc. wymogu MREL stanowiły instrumenty dłużne.

Dlaczego?

Z kapitału można bowiem pokrywać straty na bieżąco i w sytuacji, gdy cały wymóg MREL był spełniony przez kapitał podstawowy, może się okazać, że w momencie podjęcia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji brakuje już instrumentów, które można szybko umorzyć lub skonwertować. Zobowiązania kwalifikowalne, które nie posiadają zdolności do absorpcji strat poza przymusowa restrukturyzacją, stanowią więc dla organu resolution gwarancję, że niezależnie od tego co działo się z podmiotem przed wszczęciem postępowania, zachowane zostaną pewne wewnętrzne źródła finansowania restrukturyzacji. W przypadku podmiotów krajowych wchodzących w skład grup transgranicznych kluczowa jest taka kompozycja MREL, aby podmiot-córka mógł wytransferować straty do matki bez konieczności wszczynania postępowania wobec tego podmiotu zależnego.

Jest to możliwe, gdy instrumenty MREL emitowane przez podmiot krajowy są obejmowane przez matkę i gdy mają one odpowiedni poziom podporzadkowania lub zawierają odpowiednie klauzule umowne. Będziemy na to wszystko zwracać uwagę wyznaczając poziom docelowego MREL-a w procesie planowania.

Emitowanie długu, żeby w MREL było więcej zobowiązań kwalifikowalnych byłoby dla polskich banków dość kosztowne.

Komisja Europejska nie ustaliła jeszcze ostatecznych standardów MREL-a. Trwa dyskusja, na jakim poziomie powinien on być, więc problem z budowaniem go jest jeszcze przed nami. Dla przykładu Bank Anglii wyznaczył wymóg MREL np. na poziomie 17 proc. aktywów ważonych ryzykiem. Ale w Anglii jest inna jakość kapitałów, jest sporo zobowiązań kwalifikowanych. Do spełnienia wymogu bankom w Wielkiej Brytanii brakuje jedynie ok. 0,5 proc. sumy bilansowej sektora, ale i tak czas dojścia został określony na 4 lata. W warunkach polskich jest zupełnie inna sytuacja, mamy dobry kapitał, ale papierów dłużnych jest stosunkowo mało.

Banki nie muszą się jeszcze obawiać, że będą musiały szybko emitować dużo papierów dłużnych?

To jest kwestia ścieżki dochodzenia do pewnej modelowej wielkości.

Rozmawiał Jacek Ramotowski


Tagi


Artykuły powiązane