Autor: Jerzy Rutkowski

Były radca ministra w Ministerstwie Gospodarki i Ministerstwie Rozwoju

Rosyjski budżet przegrywa z wojną

Rosja przyjęła kolejny „wojenny” budżet na 2025 r. i lata 2026–2027. Wbrew wcześniejszym założeniom sytuacja się nie normalizuje, wydatki rosną w galopującym tempie, a deficyt narasta. Budżet nie jest w stanie wspierać innych sfer życia społeczno-gospodarczego decydujących o przyszłej pozycji Rosji, a jego stan pokazuje wymierne koszty wojny, te bieżące, jak również te, które będą obciążać rosyjską gospodarkę przez następnych wiele lat.
Rosyjski budżet przegrywa z wojną

Getty Images

Pracująca na coraz wyższych obrotach wojenna pompa ssąca wysysa z budżetu coraz większe środki. Punktem odniesienia dla ilustracji poziomu oraz dynamiki szybko narastających kosztów wojny może być ostatni budżet Rosji z 2021 r., realizowany przed agresją na Ukrainę oraz ten uchwalony w 2021 r. na 2022 r. i lata 2023–2024. Założone w nim wydatki miały wynieść 23,7 bln rubli (około 350 mld dol.), a także miały być niższe niż w 2021 r. (24,8 bln rubli), zaś dodatnie saldo 1,32 bln (prawie 20 mld dol.). Wybuch wojny 24 lutego 2022 r. szybko zweryfikował te założenia. Po kilkukrotnej nowelizacji rzeczywiste wydatki na koniec pierwszego roku wojny wyniosły 31,1 bln rubli (461 mld dol.) o 1/3 więcej niż zakładano i o 26 proc. więcej niż wydatkowano w „przedwojennym” 2021 r., zaś założona znacząca nadwyżka przekształciła się w jeszcze wyższy deficyt budżetowy w wysokości 3,3 bln rubli (około 50 mld dol.).

Koszty wojny – założenia a rzeczywistość

Budżet na 2023 r. (i lata 2024–2025) był już bardziej realistyczny z punktu widzenia narastających kosztów wojskowych. Dynamika zjawisk była tu jednak tak duża, że założenia nie nadążały za rzeczywistością. Przyjęty w IV kwartale 2022 r. budżet już w momencie uchwalania był mało realistyczny w konfrontacji założonych wydatków w wysokości 29,1 bln rubli na 2023 r. z wyższymi rzeczywistymi wydatkami za 2022 r. (31,1 bln rubli). W praktyce wydatki na koniec 2023 r. wyniosły 32,4 bln rubli, a deficyt budżetowy nie 2,9 bln rubli a 3,23 bln rubli. W efekcie również założenia o stopniowej stabilizacji wydatków na poziomie nieco ponad 29 bln rubli na lata 2024–2025 były oderwane od rzeczywistości.

Zobacz również: 
Rosyjski syndrom krótkiej kołdry

Na 2024 r. (i lata 2025–2026), trzeci rok wojny, po uwzględnieniu poprzednio nietrafionych projekcji, założono znaczący wzrost wydatków do 36,7 bln rubli i deficyt 1,6 bln rubli. Ale i ta, zdawałoby się dynamiczna projekcja nie nadążała za niepohamowanym „apetytem machiny wojennej”. Rządowe szacunki przewidują, że wydatki na koniec 2024 r. wyniosą 39,4 bln rubli, a deficyt budżetowy 3,3 bln rubli.

W swoistej gonitwie założeń za rzeczywistymi wydatkami, zweryfikowane zostały również przewidywania przyjęte w budżecie na 2024 r. i dwa następne lata, zakładające, że wydatki spadną do 34,4 bln rubli w 2025 r. i 35,6 bln rubli w 2026 r. Przyjęty kolejny „wojenny” budżet Rosji na 2025 r. i lata 2026–2027 nie pozostawia żadnych złudzeń. Wbrew wcześniejszym zapowiedziom zamiast spadków przewiduje się dalszy szybki wzrost wydatków do 41,5 bln rubli w 2025 r., 44,0 bln rubli w 2025 r. i 45,9 bln rubli w 2027 r.

Pierwsze 3 lata wojny (2022–2024) wymusiły wzrost wydatków budżetowych o 60 proc., a kolejne trzy lata (2025–2027) to prawie podwojenie wydatków w porównaniu z 2021 r. W warunkach przyjętego, niczym nieograniczonego priorytetu dla zaspokajania potrzeb wojennych, zapewne i ta projekcja budżetowa, wzorem tych z ostatnich trzech „wojennych” lat, będzie znacząco odbiegała od rzeczywistego wykonania. Na taki kierunek zmian mogą wskazywać prace nad ostatnim budżetem, potwierdzając, że nawet najdalej idące projekcje wydatków nie nadążają za potrzebami i oczekiwaniami sektora wojskowego. O ile w poprzednich latach dokonywano wielu nowelizacji budżetu, zwiększając wydatki w trakcie trwania roku budżetowego, to w budżecie na 2025 r. i lata 2026–2027 już po pierwszym czytaniu w Dumie, rząd zgłosił istotne autopoprawki do własnego projektu zwiększające wydatki o 8 bln rubli na najbliższe 3 lata.

O „przyspieszeniu” może świadczyć również propozycja wydatków przedstawiona w grudniu 2024 r. Według Ministerstwa Finansów wyniosą one 6,4 bln rubli (w okresie styczeń–listopad 2024 r. średniomiesięcznie było to 3 bln rubli), co zwiększy ostateczny deficyt w 2024 r. z 0,4 bln rubli po 11 miesiącach do 3,3 bln rubli na koniec 2024 r. Do typowych powodów zwiększania wydatków w 2024 r., kończących zwykle rok, doszły nowe, zwiększające je o 1,5 bln rubli. Są to przede wszystkim potrzeby operacji wojennych, dodatkowe dotacje do oprocentowania preferencyjnych programów kredytowych w związku z podwyższoną stopą procentową Banku Rosji oraz obsługa długu publicznego, który z tego samego powodu stał się droższy.

Dynamikę rosnących kosztów wojny widać szczególnie wyraźnie przy analizie środków budżetowych przeznaczonych na potrzeby Ministerstwa Obrony Narodowej Rosji. W 2021 r. budżet tego ministerstwa wynosił 4,86 bln rubli, wzrastając do 6,15 bln rubli w 2022 r., do 6,40 bln rubli – w 2023 r. i do 10,77 bln rubli – w 2024 r., co oznacza 2,2 krotny wzrost w ciągu 3 lat. Na 2025 r. w budżecie przewiduje się dalszy wzrost o przeszło 25 proc. do 13,49 bln rubli. W całości wydatków budżetowych udział tych wydatków wzrasta z 19,6 proc. w 2021 r. do 27,3 proc. w 2024 r. i 32,5 proc. w 2025 r., a po uwzględnieniu innych struktur siłowych (3,5 bln rubli w 2025 r.) całość wydatków na potrzeby wojny przekracza 40 proc.

Zobacz również: 
Bezsilna Rosja w okowach sankcji

Przytoczone liczby odzwierciadlają jedynie jawne źródła wydatków budżetowych na cele wojenne. W praktyce skala zjawiska może więc być znacznie większa.

Wysychające źródła zasilania budżetu

Dochody z ropy naftowej i gazu, w tym przede wszystkim z eksportu tych surowców (od 2019 r. Rosja stopniowo zmniejszała podatek od eksportu ropy, zwiększając jednocześnie podatek od jej wydobycia, a w 2023 r. podatek eksportowy praktycznie zniknął), stanowiły od zawsze podstawowe źródło wpływów budżetowych. W „tłustych” latach pierwszego dziesięciolecia XXI w. ich udział znacząco przekraczał 50 proc., jeszcze 10–15 lat temu, kształtując się na poziomie 42–45 proc. Tak duże uzależnienie od eksportu surowców energetycznych powodowało, że to poziom cen ropy na rynku światowym decydował o cyklach i natężeniu dyskusji o zmianie modelu rozwoju gospodarczego. Przy załamaniu cen konieczność jego dywersyfikacji nie podlegała dyskusji, a przy ich wzroście taka konieczność znikała. W efekcie surowcowe uzależnienie Rosji się umacniało zamiast maleć, mimo wielu deklaracji programowych, sięgających korzeniami do lat 70. XX w.

W strukturze dochodów z sektora surowców energetycznych decydujący udział przypada na ropę. Zwykle było to 65–70 proc., podczas gdy gaz stanowił 30–35 proc. Utrata przez Gazprom rynku krajów Unii Europejskiej (eksport spadł ze 145–150 mld m3 do 30-35 mld m3) spowodowała, że udział gazu szybko spadł z 30,2 proc. w 2022 r. do 20,2 proc. w 2023 r. i około 15 proc. w 2024 r., a Gazprom przechodzi stopniowo ze „sponsora” budżetu do grupy podmiotów wymagających jego wsparcia.

Przy wysychających dochodach z rynku gazowego, wahaniach cen ropy na rynku światowym, rezygnacji wielu krajów Unii Europejskiej, Stanów Zjednoczonych, Wlk. Brytanii i in. z importu rosyjskiej ropy i produktów naftowych, nałożonym limicie cenowym (60 dol. za baryłkę) na sprzedawaną na rynku międzynarodowym rosyjską ropę, dochody budżetowe Rosji z sektora ropy i gazu mają tendencję spadkową (9,1 bln rubli w 2021 r., 11,6 bln rubli – w 2022 r.,  8,8 bln rubli – w 2023 r., 11,3 bln rubli – w 2024 r.). W efekcie ich udział w globalnych dochodach budżetu spadł do 30–31 proc. Według założeń przyjętych w budżecie spadkowy trend pogłębi się w następnych latach (27,1 –2025 r., 25,3 – 2026 r., 22,6 – 2027 r.).

W latach 2022–2024 wydatki na wojnę przekroczyły 23 bln rubli (około 270 mld dol.). Dodatkowo rachunek kosztów wojny powiększy się o kolejne 13,5 bln rubli (około 140 mld dol.) w 2025 r. i będzie narastał w następnych latach. Dochody z ropy i gazu do niedawna z nawiązką pokrywały wydatki na cele wojskowe. Do 2013 r. stanowiły one około 29 proc. tych dochodów, wzrastając do blisko 44 proc. średnio w latach 2014–2021. Wydatki na cele wojskowe, które w „pokojowym” 2021 r. i „wojennym” 2022 r. były jeszcze… trzykrotnie niższe niż dochody budżetu z ropy i gazu, zgodnie z projekcją budżetową po raz pierwszy je przekroczą i to od razu w sposób znaczący w 2025 r. (10,9 bln rubli – dochody, 13,5 bln rubli – wydatki) z narastaniem tej tendencji w następnych latach.

Problemy Rosji mogą się znacząco pogłębić w świetle prognoz koniunktury na światowym rynku surowców energetycznych na najbliższe lata. Według prognozy Banku Światowego (BŚ) ceny surowców mogą w 2025 r. spaść do najniższych poziomów od pięciu lat. Główną przyczyną jest zauważalna nadwyżka podaży ropy nad popytem. Negatywnego wpływu na ceny, najwyższej od czasu pandemii nadwyżki podaży, nie równoważy nawet nasilenie konfliktu na Bliskim Wschodzie. Według prognoz Banku Światowego średnia cena ropy Brent wyniesie w 2024 r. 80 dol. za baryłkę, 73 dol. – w 2025 r. i 72 dol. – w 2026 r. Rosyjski budżet w 2024 r. opiera się na cenie 70 dol. za baryłkę (69,7 dol. – 2025 r., 66,0 dol. – 2026 r., 65,5 dol. – 2027 r.), ale rosyjskiej ropy Urals, która notowana jest z dyskontem do ropy Brent 12–15 dol. za baryłkę, a dyskonto to może wzrosnąć (w przeszłości przekraczało nawet 30 dol.).

Zobacz również: 
Dokąd zmierza Rosja

Spadek cen ropy oznacza spadek dochodów budżetu Rosji. Spadek o 1 dol. za baryłkę prowadzi do zmniejszenia przychodów z ropy i gazu o 160–180 mld rubli (przy średnim kursie 90 rubli za dolara). Niektóre szacunki wskazują, że spadek o 10 dol. oznacza stratę dla budżetu w wysokości 2–2,2 bln rubli wpływów w skali roku.

Poszukiwanie dochodów

Po wybuchu wojny z Ukrainą Rosja weszła w okres chronicznego deficytu budżetowego. To wynik konfrontacji szybko rosnących, nie podlegających żadnym restrykcjom wydatków na potrzeby wojny, przy ograniczonych możliwościach zdynamizowania dochodowej strony budżetu.

Przez lata Rosja tworzyła „poduszkę” bezpieczeństwa na trudne lata, odkładając część dochodów z ropy i gazu, a nie wykorzystanych na bieżące potrzeby, w Funduszu Dobrobytu Narodowego (FDN). Jeszcze na koniec lipca 2022 r. w przeliczeniu na dolary zgromadzone tam zasoby wynosiły 198,3 mld dol. Aktualnie, według stanu na 1 grudnia 2024 r., wynoszą one 121,6 mld dol. Znacząca część tych środków jest już jednak zaangażowana w różnego rodzaju projekty finansowane lub wspomagane przez budżet. Według szacunków płynna część zasobów FDN, która mogłaby służyć do uzupełnienia bieżących niedoborów budżetu, bez uwzględnienia złota, wynosi zaledwie 31 mld dol. (ok. 3 bln rubli). Jest to przysłowiowa kropla w morzu potrzeb.

W ostatnich latach wiodącym źródłem uzupełniania niedoborów budżetowych stały się pożyczki na rynku finansowym (emisja obligacji rządowych). Przy odcięciu Rosji od rynku międzynarodowego, wiodącym stał się rynek krajowy. Odzwierciedleniem nowej sytuacji jest szybko rosnący dług publiczny. Trzy wojenne lata spowodowały jego wzrost o prawie 50 proc., z 20,9 bln rubli w 2021 r. do 30,8 bln rubli w 2024 r. Według założeń Ministerstwa Finansów Rosji emisja obligacji będzie podstawowym narzędziem uzupełniania wpływów budżetowych w 2025 r. i w latach 2026–2027. W następnych trzech latach dług publiczny wzrośnie z tego tytułu o dalsze prawie 50 proc. z 30,8 bln rubli w 2024 r. do blisko 45 bln rubli w 2027 r. Znacząco szybciej niż zadłużenie wzrastają koszty jego obsługi. W pierwszym z analizowanych okresów wzrosły one przeszło 2,1 krotnie (1,1 bln rubli – 2021 r., 2,3 bln rubli – 2024 r.), w drugim okresie o dalsze prawie 60 proc. (2,3 bln rubli – 2024 r., 3,6 bln rubli – 2027 r.).

Wszystko wskazuje na to, że strona kosztowa budżetu jest niedoszacowana, w sytuacji, gdy uwarunkowania zmieniają się bardzo dynamicznie w kierunku niekorzystnym dla kasy państwa. Rosyjski budżet na 2025 r. został przygotowany przy założeniu podstawowej stopy procentowej Centralnego Banku Federacji Rosyjskiej (CBR) wynoszącej średnio 15,1 proc. (propozycja CBR 14–16 proc.). We wrześniu 2024 r. CBR podwyższył stopę z 18 proc. do 19 proc, w październiku do 21 proc., nie wykluczając dalszej podwyżki w grudniu. Może to być nawet 22–23 proc. Aktualnie stopa procentowa przyjęta w budżecie jest zaniżona o co najmniej 3 pkt proc. (aktualna propozycja CBR 17–20 proc.). Każdy punkt procentowy podwyżki podstawowej stopy procentowej powoduje wzrost wydatków budżetu na obsługę długu publicznego o 100 mld rubli w skali roku. Jeszcze większy wzrost kosztów pojawia się przy obsłudze różnego rodzaju programów socjalnych i kredytów subsydiowanych przez budżet.

Ilustracją narastających problemów kasy państwa, związanych ze wzrostem stopy procentowej CBR, jest załamanie na rynku skarbowych papierów wartościowych (jak wskazują analitycy gorzej było jedynie na początku kryzysowego 2009 r.), które w ostatnich miesiącach zaczęły gwałtownie tracić na wartości. Banki nie spieszą się z inwestycjami w rządowe papiery wartościowe, oczekując znacznie wyższych premii niż oferuje emitent, tym bardziej, że same oferują za depozyty 21–25 proc., podczas gdy rentowność krótkoterminowych obligacji rządowych wynosi około 20 proc. rocznie, a długoterminowych 17–18 proc. rocznie. Efektem rozmijania się oczekiwań nabywców, co do rentowności rządowych papierów wartościowych i ofert Ministerstwa Finansów w tym zakresie, było odwołanie w ciągu dziesięciu miesięcy 2024 r. już 13 aukcji na sprzedaż obligacji (na 71, które się odbyły). O skali problemu może świadczyć to, że w poprzednich dziewięciu latach odwołano zaledwie 15 aukcji (z 665).

Zobacz również: 
Jak geopolityka zmienia handel

W poszukiwaniu dodatkowych wpływów budżetowych, Rosja po okresie „rozpasania” fiskalnego w latach 2022–2023, charakteryzującego się podejmowanymi ad hoc decyzjami o podatkach jednorazowych i okresowych głównie dla sektora ropy i gazu (jaskrawym przykładem był zabór zysku Gazpromu przeznaczonego na dywidendy dla akcjonariuszy), wymuszaniem awansowych wypłat dywidendy, „dobrowolnych” wpłat do budżetu z tytułu dodatkowych zysków wiodących firm, podatkiem kursowym i innych, przeszła do działań bardziej systemowych.

W wyniku przeprowadzonej reformy podatkowej od 2025 r. w Rosji zacznie obowiązywać progresywna skala podatku dochodowego od osób fizycznych (przy zwiększonej podstawie z 13 proc. do 15 proc.), wzrośnie także podatek dochodowy dla przedsiębiorstw z 20 proc. do 25 proc. Dodatkowe wpływy do budżetu z tego tytułu szacowane są w wysokości 2,6 bln rubli w 2025 r. i prawie 17 bln rubli w ciągu najbliższych 6 lat. Mimo to rachunek wpływów w konfrontacji z jeszcze szybciej rosnącymi wydatkami ciągle się nie domyka, stąd też nie czekając na wejście w życie nowego podatku od osób prawnych, dla Rosniefti, przedsiębiorstwa zarządzającego siecią rosyjskich ropociągów, podatek dochodowy został podwyższony do 40 proc.

Rosjanie w 2024 r., po raz pierwszy w historii, zapłacili podatek od oszczędności. Z tytułu dochodów od lokat bankowych ludności w 2023 r. fiskus zyskał 114 mld rubli.

Budżet nie wspiera gospodarki

Puentując dotychczasowe działania ratunkowe związane z budżetem, z sarkazmem można stwierdzić, że dodatkowe środki na wojnę upatrywane są w podwyżkach podatków, a równowaga budżetowa w ograniczaniu wydatków, w tym przede wszystkim wydatków socjalnych. W 2025 r. spadną one do 6,5 bln rubli z 7,7 bln rubli w 2024 r. Do wybuchu wojny sfera socjalna była największym adresatem wydatków budżetowych, które były nawet o 50–70 proc. wyższe niż na potrzeby Ministerstwa Obrony. Jeszcze w 2023 r. te pierwsze wynosiły 6,5 bln rubli, te drugie 6,4 bln rubli, podczas gdy już w 2024 r. proporcje te kształtują się jak 7,7 bln rubli (sfera socjalna) do 10,8 bln rubli (Ministerstwo Obrony). Udział wydatków na cele socjalne w całości wydatków osiągnął przy tym najniższy poziom od 2011 r. W następnych latach proporcje na niekorzyść sfery socjalnej coraz bardziej się pogłębiają (w 2025 r. jest to już jak 6,5 do 13,5).

Lansowana przez władze Rosji odporność na sankcje i stabilność gospodarcza jest iluzoryczna. Gospodarka od trzech lat funkcjonuje na „sterydach” budżetowych, ale ich działanie dobiega końca. Tempo wzrostu gospodarczego wyraźnie spada z 5,3 proc. w I kwartale 2024 r., do 4,1 w II kwartale 2024 r., 3,1 w III kwartale 2024 r. i przewidywanych 2 proc. w IV kwartale 2024 r. Inflacja za to znacząco przyspiesza i może przekroczyć nawet 10 proc. na koniec 2024 r. Zwiastunem tego procesu jest przesunięcie przez CBR osiągnięcia celu inflacyjnego w wysokości 4 proc., z 2025 r., na 2027 r.

Rosja nie jest w stanie jednocześnie kontynuować wojny i finansować wydatków socjalnych, infrastrukturalnych i innych, utrzymując przy tym niski poziom inflacji i stabilny kurs walutowy. Narastające bariery wewnętrzne (do głównych należy deficyt siły roboczej) i zewnętrzne (zaciskające się sankcje) spowalniają tempo wzrostu, generując jednocześnie wzrost inflacji i osłabienie rubla. Narastający strumień wydatków budżetowych nie jest w stanie wyeliminować chronicznych problemów rosyjskiej gospodarki.

Rosja znalazła się w trudnym do odwrócenia trendzie degradacji gospodarczej. Oparcie się na sektorze wojskowym i modelu gospodarki wojennej prowadzi w kierunku (w najmniejszym wymiarze „kary”) stagnacji z niskim tempem wzrostu i chronicznymi brakami równowagi wewnętrznej. Wynikający z tego nieuchronny spadek poziomu życia może zaś prowadzić do niezbyt pożądanych przez władze reakcji społecznych.

Getty Images

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Budżet – fikcyjna siła Rosji

Kategoria: Makroekonomia
Zasobny budżet przez lata postrzegano jako symbol siły Rosji oraz główne narzędzie kształtowania rozwoju społecznego i gospodarczego. W ostatnim okresie stał się również podstawowym instrumentem obrony przed skutkami sankcji.
Budżet – fikcyjna siła Rosji

Rosyjski syndrom krótkiej kołdry

Kategoria: Trendy gospodarcze
Rosyjska gospodarka od przeszło pięciu kwartałów rośnie w tempie ponad 5 proc. To rekordowe tempo, ostatni raz odnotowywane na takim poziomie na przełomie lat 2011 i 2012. Czy Rosja, mimo sankcji, odcięcia od najnowszych technologii, inwestycji zagranicznych i wiodących światowych rynków eksportu oraz importu zaczyna osiągać to o czym od dawna mogła tylko marzyć? Czy też jest to wstęp do sagi „miłe złego początki”?
Rosyjski syndrom krótkiej kołdry

Rubel na równi pochyłej

Kategoria: Trendy gospodarcze
Rubel w ostatnich kilkunastu miesiącach, z prawie 2,5-krotną dwukierunkową skalą zmienności w przedziale 80–120–50–100 rubli za dolara może uchodzić za lidera wśród najbardziej chwiejnych walut świata. Takie ruchy rosyjskiej waluty to odzwierciedlenie nie tylko słabości rosyjskiej gospodarki i siły sankcji, ale też – i to w dużej mierze – niespójnych, często wzajemnie wykluczających się działań władz w obliczu zmiennych oraz ciągle pogarszających się uwarunkowań.
Rubel na równi pochyłej