Związkowcy w Sydney protestują przeciwko reformom rządu Johna Howarda dotyczącym rynku pracy (CC BY-ND jason ilagan)
Proces rozwoju zaawansowanych gospodarek nabiera trochę tempa. Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) przewiduje, że w 2014 roku wzrost PKB tych państw wyniesie 2 proc. (w 2013 roku według prognoz będzie to 1,2 proc.). Przyjmuje się, że w krajach o zaawansowanym poziomie rozwoju gospodarki średnia stopa bezrobocia spadnie z 8,3 proc. w 2010 r., wielkości szczytowej, do 8 proc. w roku przyszłym. To pewien postęp, ale nie wystarczy.
Rynki pracy nadal są w fatalnym stanie z kilku powodów.
Po pierwsze: w wielu państwach już przed kryzysem średnie stopy bezrobocia były wysokie, a tempo wzrostu potencjalnego PKB – zbyt niskie (np. w latach 1995–2004 średnia stopa bezrobocia w strefie euro wynosiła 9,5 proc., obecnie przekracza 11 proc., ale nawet powrót do średniej sprzed kryzysu zdecydowanie nie oznaczałby końca problemów).
Po drugie: rynkowi pracy szkodzi dualizm skutków spotęgowanych przez wielką recesję. Pracownikom zatrudnionym na czas określony zapewnia się ograniczoną ochronę zatrudnienia, toteż oni przede wszystkim ponieśli konsekwencje procesów dostosowawczych zachodzących na rynkach pracy. Pracownicy o niskich kwalifikacjach i ludzie młodzi radzili sobie gorzej niż pracownicy starsi i z wyższymi kwalifikacjami (rysunek poniżej). Istnieje ryzyko, że osoby pozostające bez pracy przez dłuższy czas nie znajdą zajęcia, nawet gdy gospodarka zostanie odbudowana.
Po trzecie, część państw strefy euro musi się stać bardziej konkurencyjna. Ponieważ nie wchodzi w grę obniżenie wartości waluty, trzeba to osiągnąć poprzez wymuszenie mechanizmów dostosowawczych na rynkach pracy.
Wiele z tych problemów ma rozwiązać elastyczność rynku pracy, o której mówi się nieustannie, powtarzając ten zwrot jak mantrę. Gdy wpisze się to sformułowanie w wyszukiwarkę Google, ukazuje się milion stron, z których niemal tysiąc to odwołania do dokumentów opublikowanych przez MFW.
W prezentacji przedstawionej podczas niedawnej konferencji IZA staraliśmy się wyjść poza inwokacje i opisać, dlaczego potrzebna jest elastyczność, a także pokazać, jakie instytucje rynku pracy są do tego niezbędne. Na tym tle dokonaliśmy następnie oceny sugestii MFW co do rynków pracy, publikowanych w okresie wielkiej recesji. Wnioski nie są odkrywcze, staraliśmy się podsumować zgodne opinie specjalistów badających rynki pracy i wykazać, jak MFW stosował ten konsens w praktyce.
Na czym polega elastyczność rynków pracy i dlaczego jest konieczna? Warto dokonać rozróżnienia na elastyczność na poziomie mikro i makro. W skali mikro elastyczność polega na tym, że gospodarka może dokonać realokacji pracowników tak, aby zajęli miejsca pracy niezbędne do wywołania wzrostu produktywności. Przedsiębiorstwa cechujące się wysoką produktywnością muszą mieć możliwość wejścia na ten rynek i rozwoju, natomiast firmy, których produktywność jest niska, muszą się kurczyć i ostatecznie rynek opuścić.
Taka realokacja przyczynia się do wzrostu produktywności. Jednocześnie gospodarka potrzebuje elastyczności na poziomie makro. To zdolność wywołania procesów dostosowawczych w reakcji na wstrząsy gospodarcze, takie jak spowodowane przez ceny ropy w latach 70. XX wieku czy niedawno utratę konkurencyjności przez część państw strefy euro.
Gdy rozważa się elastyczność na poziomie mikro, stałą mantrą jest zdanie „Należy chronić nie miejsca pracy, lecz pracowników”. Ale jak konkretnie należałoby to wprowadzić w życie? Przypuszczalnie wszystkie instytucje rynków pracy odgrywają tu pewną rolę, ale dwie mają znaczenie zasadnicze – to przepisy zapewniające ochronę zatrudnienia oraz ubezpieczenia od utraty pracy.
Realokacja powoduje wzrost produktywności, ale produktywność wzrasta także przez stabilność stosunków zatrudnienia. Pożądana jest więc jego ochrona, którą w pewnej mierze zapewnią przedsiębiorstwa dążące do tego, aby ich pracownicy inwestowali w szczególne kwalifikacje potrzebne w danej firmie. Dodatkową ochronę zatrudnienia – np. w postaci obowiązującego przy zwolnieniach podatku – uzasadnia to, że firmy powinny brać pod uwagę koszty, którymi obciążają społeczeństwo (zasiłki dla bezrobotnych dla zwolnionych przez nie osób).
Trzeba jednak dodać, że nadmierna ochrona bądź liczne, utrudniające zwolnienia restrykcje hamują niezbędny proces realokacji i wzrost produktywności. Taki nadmiar przeszkód powoduje też to, że przedsiębiorstwa zatrudniają mniej osób, a tym samym bezrobotni dłużej pozostają bez zajęcia. W sumie więc takie mechanizmy nie służą ochronie interesów pracowników.
W niektórych państwach stosowano system podwójny, zapewniając większą ochronę zatrudnienia osobom zatrudnionym na stałe, mniejszą zaś osobom mającym umowy na czas określony. Przyniosło to jednak niepożądane skutki. W przypadku osób zatrudnionych na czas określony ryzyko utraty pracy było znaczne, a pracownicy ci przechodzili od zatrudnienia bez perspektyw do bezrobocia, przy czym firmy rzadko zapewniały im szkolenia.
Ważnym elementem ochrony pracowników są także zasiłki wypłacane bezrobotnym. Odgrywają one istotną rolę mechanizmu zapewniającego ubezpieczenie. Wypłacanie ich powoduje oczywiście pewną obniżkę wydajności, gdyż podnosi się przez nie płaca progowa (czyli wynagrodzenie, które jest gotów zaakceptować poszukujący zajęcia), przez co wydłuża się okres bezrobocia, ale dłuższe poszukiwanie pracy nie zawsze musi być złe – ma pozytywne aspekty, gdy zapewnia lepsze dopasowanie pracowników do etatów. Z praktyki wiadomo, że od wysokości zasiłków ważniejsze jest to, by malały z czasem. Istotne są również programy aktywnej polityki kierowania rynkiem pracy, aby zapewnić pomoc w zdobyciu nowego zatrudnienia.
Aby chronić osoby pracujące, na rozmaite sposoby łączono przepisy zapewniające ochronę zatrudnienia i system ubezpieczeń od utraty pracy. W systemie „anglosaskim” stosuje się niskie zasiłki dla bezrobotnych i niską ochronę zatrudnienia, ale jednocześnie zapewnia się pracującym ochronę poprzez dużą mobilność siły roboczej i krótkie okresy bezrobocia. W państwach skandynawskich natomiast ochrona zatrudnienia jest niewielka, za to wypłaca się bezrobotnym wysokie zasiłki i wdraża intensywne programy aktywizacji zawodowej. Wiele państw skandynawskich osiąga to, że okres pozostawania bez zajęcia jest krótki (rysunek poniżej), a przy tym nierówność dochodów jest niewielka, co sprawia, że ich model elastyczności połączonej z bezpieczeństwem (określany terminem flexicurity) jest wzorem dla innych krajów.
Czy przedstawiane w ostatnim okresie przez MFW sugestie dotyczące rynków pracy były zgodne z tymi zasadami? Trzeba zacząć od uwagi, że na początku kryzysu fundusz koncentrował się raczej na polityce pieniężnej i budżetowej niż na programach polityki kierowania rynkami pracy. Uważano, że trzeba opracować odpowiednie programy polityki makro, aby walczyć z gwałtownym spadkiem zagregowanego popytu.
MFW poparł więc zdecydowaną obniżkę strategicznych stóp procentowych zastosowaną przez banki centralne kilku państw. Odegrał też zasadniczą rolę w nakłanianiu do zastosowania skoordynowanego światowego bodźca fiskalnego i pomagał koordynować te działania pod auspicjami grupy G20. Wspierał programy polityczne służące hamowaniu wzrostu bezrobocia, np. poprzez wykorzystanie w Niemczech programów krótkoterminowego zatrudnienia.
Inne zalecenia MFW są w większym stopniu powiązane z tezami stawianymi przez nas w kwestii elastyczności na poziomie mikro. Ogólnie popierano przedłużenie okresów wypłaty zasiłków dla bezrobotnych, np. w USA i Islandii, w celu złagodzenia problemów powodowanych przez bezrobocie. Uważano, że argument dotyczący wydajności (mianowicie twierdzenie, że dłuższy okres wypłaty zasiłku doprowadzi do tego, iż bezrobotni z mniejszym zaangażowaniem będą szukać zatrudnienia) nie jest dostatecznie przekonujący w czasie poważnej recesji. Gdy oferowanych miejsc pracy jest niewiele w porównaniu z liczbą bezrobotnych, jeżeli któryś kandydat się nie zdecyduje, bo może pobierać zasiłek, każdy etat zostanie szybko obsadzony przez innego. Należy jednak wspomnieć, że zdarzały się sytuacje – było tak np. w Portugalii, gdzie wypłacano najhojniejsze zasiłki w UE – kiedy MFW opowiadał się za obniżeniem zasiłków z powodu ich negatywnego wpływu na bodźce skłaniające do ponownego zatrudnienia.
Nierówny rozkład statystyczny bezrobocia i fakt, że szeregi bezrobotnych powiększali przede wszystkim młodzi ludzie, częściowo były konsekwencją wad podwójnych systemów ochrony zatrudnienia. W Hiszpanii na przykład pracę w ogromnej większości straciły osoby zatrudnione na czas określony (rysunek poniżej). Kilku państwom – szczególnie Włochom, Portugalii i Hiszpanii – MFW doradzał z tego powodu zmniejszenie tego dualizmu, choć nie zmieni to sytuacji z dnia na dzień; w niektórych z tych państw już doszło do likwidacji ogromnej liczby miejsc pracy.
Bardzo sensownym rozwiązaniem może się okazać płynne przejście przy jednoczesnym zapewnieniu, że istniejące kontrakty nie zostałyby objęte zmienionymi przepisami. Zredukowanie ochrony zapewnionej osobom zatrudnionym na podstawie obowiązujących już umów prawdopodobnie spowodowałoby wzrost bezrobocia, choć mogłoby się stać również tak, że zostałby ułatwiony nieodzowny proces restrukturyzacji gospodarki.
Redukowanie ochrony zatrudnienia na podstawie nowych umów na czas nieokreślony tam, gdzie jest ona nadmierna, może w jakimś stopniu pobudzić zatrudnianie bezrobotnych na podstawie umów zapewniających większą stałość, gdy umocni się proces odbudowy gospodarki.
Elastyczność makro polega na tym, że gospodarka radzi sobie z utrzymaniem niskiej stopy bezrobocia mimo wstrząsów makroekonomicznych. W tym kontekście elastyczność ma dwa wymiary: to utrzymanie niskiej stopy bezrobocia, a przy tym stopy stałej. W tym przypadku zasadnicze znaczenie ma struktura umów zbiorowych, a w szczególności stopień koordynacji działań stron umów społecznych.
Jakie możliwości wywierania presji przy negocjowaniu warunków umów powinny mieć przedsiębiorstwa, a jakie pracownicy? Czy pracownicy mają zbyt wiele do powiedzenia przy scentralizowanych pertraktacjach, a przy zdecentralizowanych ich możliwości są nadmiernie ograniczone?
Modele teoretyczne nie dają jednoznacznej odpowiedzi, jak koordynacja wpływa na wielkość bezrobocia. Z jednej strony bowiem powinna ona prowadzić do tego, że reprezentanci pracowników będą przykładać większą wagę do pomocy bezrobotnym. Z drugiej strony zwiększa ich możliwości wywierania presji, co może prowadzić do żądania wyższych płac, a tym samym bezrobocia.
Często stawia się hipotezę, że uzyskuje się najgorsze wyniki, gdy pertraktacje są prowadzone na poziomie pośrednim, np. sektora gospodarki. W porównaniu z negocjacjami scentralizowanymi przykłada się wtedy zwykle mniejszą wagę do zapewnienia świadczeń dla bezrobotnych. W porównaniu z rozmowami prowadzonymi na poziomie przedsiębiorstwa zapewnia się natomiast związkom zawodowym więcej możliwości wywierania presji, co może ograniczyć zatrudnianie nowych pracowników.
Pojawiają się tu dwa problemy:
Po pierwsze: dane z różnych państw informujące o wpływie charakteru procesu pertraktacji umów o pracę na zatrudnianie nowych pracowników różnią się od siebie.
Po drugie: umowy rozszerzające – a takie są charakterystyczne dla porozumień na poziomie sektorów – mogą być przydatne, gdy jest wiele małych przedsiębiorstw; od warunkiem jednak że partnerzy społeczni reprezentują znaczną część sektora, a porozumienia zapewniają dostateczną elastyczność, jeżeli występują wielkie różnice produktywności między firmami.
Charakter procesu negocjowania umów zbiorowych wpływa również na to, jak bardzo wzrasta bezrobocie po negatywnym wstrząsie. Z teorii wynika, że gdy trzeba dostosować płace w całej gospodarce, scentralizowane pertraktacje płacowe prawdopodobnie przeważą nad negocjacjami prowadzonymi na poziomie przedsiębiorstw. Dzieje się tak z dwóch powodów – większą wagę przykłada się wtedy do świadczeń dla bezrobotnych i uzyskuje się możliwość rozwiązania problemu koordynacji. Kiedy płace negocjuje się na poziomie przedsiębiorstw, spadek wynagrodzeń w danej firmie oznacza spadek płacy względnej, a to wywołuje opory pracowników. Gdy zaś płace negocjuje się na poziomie centralnym, można je dostosować wszędzie jednocześnie, nie wywołując zmian płac względnych.
Krótko mówiąc, gdy dąży się do zwiększenia wydajności, trzeba systemu, który umożliwia pewną decentralizację procesu ustalania płac, aby wspierać adaptację na wszystkich poziomach – sektorów, regionów i przedsiębiorstw – a jednocześnie utrzymać koordynację, aby pomóc w dostosowaniu makroekonomicznym.
Można to zorganizować na kilka sposobów. W naszym przeświadczeniu ciekawe wydaje się połączenie pertraktacji prowadzonych na poziomie krajowym i rozmów na poziomie przedsiębiorstw. Zdajemy sobie jednak sprawę, że skuteczne formy koordynacji można również znaleźć w negocjacjach na poziomie sektorów. To np. przywództwo w dziedzinie płac w sektorze towarów szybko zbywalnych w Niemczech. To zaufanie może mieć większe znaczenie od każdego mechanizmu pertraktowania płac.
Najtrudniejsze decyzje trzeba było podejmować w tych państwach strefy euro, gdzie aby sobie poradzić z problemem konkurencyjności przy stałym nominalnym kursie waluty potrzebna była elastyczność na poziomie makro. Aby ułatwić proces dostosowania, MFW zalecał przyjęcie wyższej stopy inflacji na północy unii walutowej oraz doprowadzenie do redukcji płac na południu (poprzez porozumienia zawarte przez partnerów umowy społecznej na poziomie krajowym). Takie porozumienia trudno było jednak wypracować albo nie udało się ich osiągnąć, co niekiedy wynikało z tego, że partnerzy umowy społecznej nie mieli do siebie zaufania.
W Irlandii po pogorszeniu warunków dyskusje zmieniły się w zaciekłe spory. Choć od lat 80. XX w. zawiera się tam porozumienia trójstronne, rząd podjął jednostronne działania w kwestii płac i redukcji emerytur, zanim w 2010 r. wypracowano porozumienie ze związkami zawodowymi.
W Grecji, gdzie relacje z przedstawicielami pracowników są złe, niemożliwe było zawarcie jakiegokolwiek porozumienia. W 2009 r. wzrosły nawet płace realne, gdyż uwzględniono w nich prognozy inflacyjne, które okazały się zbyt wysokie. Zwiększyły się przez to dochody gospodarstw domowych, ale gorzej było z konkurencyjnością Grecji, gdyż wynagrodzenia wzrosły szybciej od średniej w strefie euro.
Ponieważ brakuje porozumień na poziomie krajowym, pozostałe rozwiązania gwarantujące elastyczność makro były znacznie mniej ciekawe. W państwach leżących na obrzeżach strefy euro, gdzie pertraktacje płacowe prowadzone na poziomach pośrednich nie przynosiły odpowiednich dostosowań (było tak w Grecji, Portugalii i Hiszpanii), MFW doradzał ułatwienie przyjęcia klauzul umożliwiających odstąpienie od umów zbiorowych.
Kolejnym mechanizmem dostosowawczym było obniżenie płac w sektorze publicznym. Te inicjatywy pozwalają poprawić budżety, ale ich wpływ na płace w sektorze prywatnym był różny. Na Łotwie gwałtowny spadek płac w budżetówce w ograniczonym stopniu wpłynął na płace w sektorze prywatnym, a poprawa jednostkowych kosztów pracy dokonała się w dużej mierze wskutek wzrostu produktywności.
Trudno zaprojektować takie instytucje rynku pracy, aby zwiększały elastyczność mikro i makro, a jednocześnie zapewniały ochronę zatrudnionych. Naszym zdaniem, aby mieć elastyczność na poziomie mikro, osoby pracujące powinny być chronione w większym stopniu przez ubezpieczenia od utraty pracy niż przez wysoki stopień ochrony zatrudnienia. Należy unikać podwójnej ochrony zatrudnienia.
Elastyczność makro w decydującej mierze zależy od charakteru procesu negocjacji umów zbiorowych. Ze względu na to, że potrzeba i elastyczności, i koordynacji, ciekawym rozwiązaniem wydaje się połączenie rozmów prowadzonych na poziomie krajowym z pertraktacjami na poziomie przedsiębiorstw.
Słabo się jednak rozumie konsekwencje różnorodnych mechanizmów negocjowania warunków umów zbiorowych. W tej dziedzinie MFW powinien swoje sugestie przedstawiać ostrożnie. Wydaje się ponadto, że zaufanie stron umów społecznych jest tak samo ważne jak struktura mechanizmów pertraktacji umów zbiorowych, jeśli chodzi o zapewnienie stabilności na poziomie makro (rysunek poniżej). Wynika z tego, że gdy partnerzy mają do siebie zaufanie, mogą sprawnie funkcjonować rozmaite kombinacje instytucji.
W czasie wielkiej recesji MFW radził w jak największym stopniu utrzymać zagregowany popyt i wspólnie ponosić obciążenia wynikające z mniejszego popytu poprzez rozszerzenie systemu świadczeń zapewnianych przez ubezpieczenia od utraty zatrudnienia.
Te decyzje są trudniejsze w państwach, które muszą zwiększyć konkurencyjność, ale przy tym chcą należeć do unii walutowej albo utrzymać stały kurs własnej waluty. W tych okolicznościach część zaleceń MFW budziła kontrowersje, ale staraliśmy się robić, co w naszej mocy, aby przedstawić uzasadnienie naszego stanowiska.
Olivier Blanchard, Florence Jaumotte, Prakash Loungani
Olivier Blanchard jest głównym ekonomistą MFW, Florence Jaumotte jest starszą ekonomistką w Dziale Badań MFW, Prakash Loungani jest menedżerem zasobów i doradcą w Dziale Badań MFW
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
