Autor: Katarzyna Kozłowska

Publicystka, wydawca książek ekonomicznych, koordynator projektów medialnych.

Samorządy na barykadach

Sytuacja finansowa polskich samorządów pogarsza się – wynika z analizy agencji Fitch Ratings „Perspektywy sektora samorządowego w Polsce w roku 2012”. Podobne informacje płyną z innych źródeł. Samo zadłużenie nie byłoby problemem, gdyby nie fakt spadku ich dochodów przy rosnących wydatkach. Ostatnio Fitch zmienił perspektywę na negatywną Toruniowi, Koszalinowi i Łodzi.

Instytut Sobieskiego w Komentarzu numer 110 ze stycznia 2012 r. podaje, że „rosną zarówno liczba jednostek samorządowych o wysokim zadłużeniu, jak również łączna wysokość zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. Na koniec 2009 roku zadłużenie podsektora samorządowego wynosiło 40,7 mld zł, by rok później wzrosnąć do 55,5 mld zł, a w połowie 2011 roku do 56,4 mld zł. Zadłużenie samorządów i ich związków od końca 2008 roku do połowy 2011 roku wzrosło łącznie o 94,1 proc. przed konsolidacją i 107,7 proc. po konsolidacji”.

Z danych opublikowanych przez Ministerstwo Finansów 7 listopada 2011 (Wstępne wykonanie budżetów jednostek samorządu terytorialnego za III kwartały 2011 roku) wynika, że „zadłużenie w jednostkach samorządu terytorialnego wyniosło 59,324 mln zł. W porównaniu do 2010 roku zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego za III kwartały 2011 było o 7,7 procent wyższe”. Zdaniem analityków agencji ratingowej Fitch Ratings, także w 2012 roku wzrośnie zadłużenie miast, gmin i powiatów. Zdaniem agencji, jego poziom zbliża się już w wielu przypadkach do 60 procent dochodów (i 15 procent dochodów jeśli chodzi o wydatki na obsługę zadłużenia).

Słabe wyniki operacyjne

Samo zadłużenie samorządów nie byłoby problemem, gdyby nie fakt spadku ich dochodów operacyjnych przy jednoczesnych rosnących wydatkach oraz rosnących kosztach obsługi długu. W związku z danymi spływającymi od samorządów i z gospodarki, Fitch Ratings od października 2010 roku do grudnia 2011 roku obniżył rating czterech samorządów, a pięciu zmienił perspektywę na negatywną. Ostatnio: Toruniowi, Koszalinowi i Łodzi.

Wyniki operacyjne samorządów, zdaniem ekspertów, pogorszyły się już w latach 2009-2010. Między innymi z powodu obniżenia stawek PIT spadały wówczas dochody samorządów z podatków. W 2008 roku wynosiły 36 mld zł, a w roku 2010 zaledwie 33 mld zł. W tym roku wpływy podatkowe mają wzrosnąć (od 2012 roku podniesiony zostanie udział jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z PIT z 48,97 proc. do 49,11 proc.), jednak jeszcze bardziej wzrośnie zakres zadań realizowanych w ramach samorządów (podwyżki pensji nauczycielskich, zobowiązania z tyt. nowych ustaw o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, itd.).

– Podnoszenie na szczeblu rządowym pensji nauczycieli, przy braku pokrycia kwot podwyżek z budżetu państwa oraz inne zobowiązania płynące z nowych ustaw mają negatywny wpływ na kondycję finansową samorządów – mówi Mirosław Dudziński, dyrektor w Fitch Polska odpowiedzialny za Europę Środkową. Wtóruje mu Aleksander Łaszek z Forum Obywatelskiego Rozwoju Leszka Balcerowicza. – Samorządy zadłużają się także z powodu obowiązków, które nakłada na nie rząd – twierdzi.

Fitch Ratings wymienia w swoim raporcie ustawy, które w tym roku obciążą dodatkowo samorządy. Są to między innymi ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej oraz ustawa z 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (zobowiązanie samorządów do pokrywania ujemnego wyniku finansowego podległych im samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej lub podjęciu uchwał o ich likwidacji – pokryciu zobowiązań).

Aleksander Łaszek z FOR dodaje też, że dużym problemem samorządów polskich jest mała autonomia podatkowa. – Jednostki samorządu terytorialnego tylko w niewielkim stopniu mogą regulować wysokość podatków lokalnych podatków. Inaczej jest na przykład w Skandynawii. W Danii nie tylko obowiązuje reguła zrównoważonego budżetu, ale również panuje zasada, że za inwestycję lokalną płaci użytkownik. Innymi słowy, jeśli np. samorząd kupuje autobus, spłaca się go z biletów, które kupują użytkownicy – wyjaśnia.

(Opr. DG)

(Opr. DG)

Co na to budżet

W kontekście wysokiego realnych dochodów i wydatków samorządów, a także wysokiego zadłużenia, które ma wciąż narastać, na 2012 rok rząd nie przygotował samorządom łatwej perspektywy. W budżecie państwa, którego deficyt wyznaczony został na trochę poniżej 3 procent PKB (46,5 mld zł), deficyt podsektora samorządowego ma wynieść ok. 0,32 proc. PKB (5,114 mld zł). Jeśli porównamy ten wynik z deficytem roku 2011 (0,66 proc. PKB) i 2010 (ponad 1 proc. PKB), widać że władze samorządowe czeka w tym roku dużo pracy w zakresie zarządzania finansami i przeprowadzania reform.

„Sytuacja finansów publicznych, jak i w wielu z jednostek samorządu terytorialnego, już obecnie wymusza aktywne działania w zakresie zarządzania finansami, jeżeli założony spadek deficytu (podsektora jako całości) ma zostać osiągnięty” – czytamy w komentarzu Instytutu Sobieskiego.

W 2012 roku zaplanowane dochody podsektora samorządowego mają być lepsze niż w roku 2011 (215,1 mld zł) i wynieść ok. 221,7 mld zł. W tym dochody bieżące mają wzrosnąć o 4,6 procent, a wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych o 9,6 procent w stosunku do tych założonych na rok 2011.

Wyższe od zaplanowanych na rok 2011 mają być w 2012 roku także wydatki. Przekroczą one dochody i wynosić będą 226,8 mld zł (w budżecie 2011 planowano je na 225 mld zł). Instytut Sobieskiego wskazuje jednak, że przy założonej w budżecie inflacji 2,8 proc., wzrost wydatków samorządów w istocie oznaczać ma ich spadek.

„Osiągnięcie wskazanego wyniku wydatków oznacza zaciskanie pasa w podsektorze samorządów, widoczne także w zakładanym nominalnym spadku wysokości wydatków kapitałowych, zawierających wydatki inwestycyjne. W roku 2012 wydatki kapitałowe samorządów mają zostać obniżone do 54,2 mld zł z poziomu 56,8 mld zł zapisanych w ustawie na rok 2011” – podaje Instytut.

Plany a wykonanie

Biorąc pod uwagę otoczenie gospodarcze i ilość inwestycji realizowanych przez samorządy, sprostanie tym kryteriom (zwłaszcza kryterium wydatków) może być dla samorządów bardzo trudne. Może między innymi wiązać się z koniecznością zaprzestania pewnych inwestycji.

Analiza Instytutu Sobieskiego, a także raport Fitch Ratings wskazują, że specjaliści mają umiarkowaną wiarę w realizację scenariusza budżetowego prognozowanego przez rząd. Eksperci Instytutu Sobieskiego wskazują dwa główne zagrożenia, które mogą przeszkodzić samorządom w realizacji planów budżetowych. Po pierwsze: koniunktura. Cel 2,5-procentowego wzrostu gospodarczego może prysnąć jak bańka mydlana, jeśli przywódcom Unii Europejskiej nie uda się pokonać kryzysu długu.

Instytut przywołuje dane opracowane przez ING, według których rozpad strefy euro spowoduje recesję w krajach eurozony, a Polskę doprowadzi do ponad 6,5 -procentowego spadku PKB. Po drugie: możliwość wzrostu kosztów obsługi zadłużenia publicznego. W przypadku gorszej od zakładanej koniunktury, samorządy będą musiały ponosić wydatki wyższe niż te, które założono dla nich w projekcie ustawy budżetowej. Dodatkowo, co do kwot, uzależnione tu będą od kursów walutowych oraz wysokości stóp procentowych.

„Oba ryzyka wydają się być niedoszacowane w założeniach makroekonomicznych w projekcie ustawy budżetowej” – czytamy w komentarzu Instytutu Sobieskiego.

Fitch Ratings dodaje, że kryteria budżetowe mogą być dla samorządów bardzo trudne do spełnienia z uwagi na rozpędzone inwestycje, wzrost kosztów obsługi zadłużenia oraz obciążenia finansowe płynące nowego ustawodawstwa.

„Wydatki majątkowe JST w 2011 roku wyniosą ok. 50 mld zł i pozostaną na zbliżonym poziomie w 2012 roku, tj. ponad 25 procent wydatków ogółem” – czytamy w raporcie Fitch. Samorządy w ich ramach realizują głównie projekty infrastrukturalne – drogi, transportu publicznego, gospodarki wodnej. Ich większość współfinansowana jest ze środków UE i trzeba zakończyć do 2015 roku.

Dodatkowo rosną koszty obsługi zadłużenia:

„W 2012 roku obsługa zadłużenia może stanowić około 80 procent nadwyżki operacyjnej (67 proc. w 2010 roku)”, mówi raport.

Dla porównania obsługa zadłużenia wynosiła w 2010 roku 67 procent, a w 2008 roku 37 procent nadwyżki operacyjnej. Maksymalny limit zadłużenia określony w ustawie o finansach publicznych to 60 procent dochodów ogółem. Zadłużenia nie będzie można zrefinansować, jeśli wyniesie 60 procent maksymalnego poziomu zadłużenia. Obsługa zadłużenia natomiast nie może przekroczyć 15 procent. Według raportu FOR Balcerowicza dwa miasta przekroczyły w 2010 r. ustawową granicę 60 proc., a kilka kolejnych miast zbliża się do tej granicy. Dług stanowi prawie 65 proc. rocznych dochodów Torunia. Inne miasta z najwyższym poziomem relacji zadłużenia do wykonanych dochodów w 2010 r. to Wrocław (60,7 proc.), Kraków (59,2 proc.), Bydgoszcz (58,8 proc.) i Lublin (54,6 proc.).

Ograniczanie wydatków

Fitch zauważa, że samorządy już w 2011 roku ograniczały wydatki – na przykład budżety promocyjne, organizację imprez plenerowych, itd., oraz że zamrażały płace i starały się racjonalizować zatrudnienie. Kolejnym miastom braknie w przyszłorocznych budżetach pieniędzy na inwestycje. Szczecin, Poznań, Gliwice – to przykładowe miasta, rozpędzone inwestycyjnie, które będą ograniczać tempo swojego rozwoju w 2012 roku. Ekspertów rażą wciąż przerosty zatrudnienia. Przykładowo: Międzyrzecz, który wyda w 2012 roku 5,5 mln zł na inwestycje, na pensje dla urzędników przeznaczy ponad 28 milionów zł! – Samorządy nie panują nad kosztami, nie panują nad zatrudnieniem. To jedna z przyczyn, dla których układają dziś swą cegiełkę w murze krajowego długu – mówi Aleksander Łaszek z FOR.

Jak zmienić perspektywę

Co musiałoby się wydarzyć, żeby agencja ratingowa zmieniła negatywną perspektywę dla sektora finansowego w Polsce? Przede wszystkim musiałyby poprawić się wyniki operacyjne samorządów (zwłaszcza przychody), zmniejszyć zapotrzebowanie na finansowanie inwestycji długiem. Wskaźniki zadłużenia powinny też obniżyć się do bezpieczniejszych.

Na wypadek słabszej niż planowana koniunktury, samorządy powinny przygotować różne scenariusze finansowe na rok 2012. Takie scenariusze mogłyby zakładać m.in. sprzedaże majątków, podnoszenie stawek lokalnych podatków, czy delegowanie niektórych zadań do spółek samorządowych. Do tego ostatniego eksperci mają stosunek ambiwalentny. Może ono przynieść jednorazową ulgę. Jednak w dłuższej perspektywie może przynosić poważne szkody. Przede wszystkim w sytuacji ukrywania długu w jednostkach zależnych trudno jest oszacować jego realną wielkość.

Analitycy podkreślają, że mimo negatywnej perspektywy polskie samorządy i tak dobrze radzą sobie w kryzysie, a ich oceny wyjściowe są wysokie: na poziomie ratingu kraju lub o stopień, czy dwa niżej (tabela ratingu miast polskich na końcu tekstu).

– Dopiero obniżka ratingu o kilka stopni oznaczałaby, że w naszych samorządach dzieje się bardzo źle. Tymczasem nominalnie ratingi naszych samorządów są na wysokim poziomie. Kiedy np. w ubiegłym roku obniżyliśmy rating Wrocławowi, spadł on o jeden stopień do BBB+ i nadal jest jednym z najwyższych ratingów w Polsce. A jak znaczące inwestycje realizuje Wrocław! – zauważa Mirosław Dudziński, dyrektor w Fitch Polska odpowiedzialny za Europę Środkową.

>czytaj też: Likwidacja szkół jest nieuchronna

(Opr. DG)
samorządy Krajowy-rating-długoterminowy-Fitch-Ratings

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Ukraiński dług publiczny – mniej, czyli więcej

Kategoria: Analizy
Wydatki na obsługę zadłużenia stanowią dziś najpoważniejszą część wydatków ukraińskiego budżetu. Zaciągane kredyty już dawno przestały napędzać gospodarkę, a służą jedynie refinansowaniu istniejących zobowiązań.
Ukraiński dług publiczny – mniej, czyli więcej

Ukierunkowana pomoc fiskalna lepiej stymuluje konsumpcję

Kategoria: VoxEU
Transfery fiskalne o mniejszej wartości wypłacane większej grupie gospodarstw domowych o niskich dochodach stymulują łączną konsumpcję bardziej niż większe transfery przekazywane węższej grupie gospodarstw.
Ukierunkowana pomoc fiskalna lepiej stymuluje konsumpcję

Pytania o korzyści z handlu międzynarodowego

Kategoria: VoxEU
Wartość dodana wytworzona w jednym kraju może przekładać się na dochód w innym kraju. Perspektywa dochodów powinna zostać uwzględniona we wszelkich dyskusjach na temat „nieuczciwego” handlu międzynarodowego.
Pytania o korzyści z handlu międzynarodowego