Siedem zasad lepszych regulacji bankowych

(CC BY Images_of_Money)

Kryzys finansowy, zapoczątkowany w 2007 r. problemami z marnie zabezpieczonymi kredytami mieszkaniowymi oraz pęknięciem baniek na rynku nieruchomości w USA i w innych krajach, obnażył poważne słabości w regulacjach i nadzorze nad jednostkami finansowymi. Waga tego kryzysu -najgorszego od lat 30-tych XX wieku – nasiliła się wskutek istnienia w zglobalizowanym rynku łączących go kanałów. Zwróciła też ona uwagę na reformę regulacji finansowych.

Upadek banku Lehman Brothers we wrześniu 2008 roku rzeczywiście zagroził stabilności międzynarodowego systemu finansowego. Natomiast kryzys zadłużenia państwowego, który zaczął się w 2010 r. problemami w Grecji, Irlandii i Portugalii, a ostatnio rozszerzył się na Włochy i Hiszpanię, wywołał kolejną falę problemów systemowych. Koncentrują się one na bankach w strefie euro.

System regulacyjny do zmiany

Dlaczego mechanizm regulacyjny zawiódł? I jak? Czy to był nowy rodzaj zawodności rynku? Czego można się nauczyć z kryzysu? Czy ma on określone konsekwencje dla architektury Unii Europejskiej i strefy euro? Odpowiedzi na takie pytania ujawnią kluczowe kwestie, jakie trzeba wziąć pod uwagę projektując stosowne regulacje. Przesądzą także o tym, czy potrzebne jest radykalne przeformułowanie ramowych warunków regulacji.

Kryzys bowiem poddał w wątpliwość cały system regulacyjny:

Po pierwsze, dwoistość regulacji umożliwia arbitraż regulacyjny między objętymi regulacjami instytucjami depozytowymi, a równoległym systemem bankowym instrumentów strukturyzowanych oraz bankami inwestycyjnymi.

Po drugie, wymogi kapitałowe w ujęciu zarówno ilościowym, jak i jakościowym były niewystarczające, a potrzeby takich wymogów dotyczących płynności ignorowano.

Tu dodatkowy komentarz: Kryzys roku 2008 stanowił podwójną porażkę banków: zarówno ich zdolności do uniesienia strat (nie miały dość kapitału akcyjnego na pokrycie podjętego ryzyka), jak i zdolności do zaciągania pożyczek. W momencie erozji kapitału akcyjnego zdolność ta – jak się okazało – słabo się sprawdziła jako metoda pokrywania strat. Sytuację jeszcze pogarszał fakt, iż wymogi kapitałowe oraz rachunkowość według wartości rynkowej mają charakter procykliczny. Krytykowano je dowodząc, iż wywołują one większą niestabilność, a także dlatego, że w sytuacji kryzysowej ceny aktywów – z uwagi na problemy z koordynacją oraz zakłócenia w informacji i płynności – mogą nie odzwierciedlać wiernie ich zasadniczej wartości.

Po trzecie – wracając do konstatacji dotyczących źródeł kryzysu –  regulacja nie uwzględnia w wystarczającym stopniu ryzyka systemowego. Nieprzejrzystość równoległego systemu bankowego oraz pozagiełdowych rynków instrumentów pochodnych pomaga ukrywać ryzyko systemowe.

Po czwarte wreszcie, choć agencje ratingowe odgrywają bardzo ważną rolę w regulacjach (na przykład przy określaniu potrzeb kapitałowych), to przy braku odpowiedniego nadzoru konkurują one ze sobą za pomocą niższych standardów. Ogólnie mówiąc, regulacje nie przykładały wystarczającej uwagi do konfliktu interesów i nadmiernie polegały na mechanizmach samoregulacji oraz na nadzorze właścicielskim.

Regulacje czeka wyzwanie: mają sprawić, że system finansowy będzie bardziej odporny i sprawny, ale nie będzie to utrudniać rozwoju, a jednocześnie mają one chronić interes publiczny oraz innowacje, a także utrzymać globalizację.

Podobnie jak inni członkowie Europejskiej Ekonomicznej Grupy Doradczej (EEAG) nie widzę sprzeczności między stabilnością systemu finansowego a wzrostem gospodarczym. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, gdyż system finansowy odgrywa kluczową rolę we wzroście gospodarczym. Sektor finansowy potrzebuje przywrócenia zaufania inwestorów, odbudowy własnej reputacji oraz przystosowania się do nowej i surowszej atmosfery regulacyjnej, jaka pojawiła się na skutek wrażenia, iż jego nadmierne dochody wynikały z podejmowania w przeszłości nadmiernego ryzyka.

Kilka podstawowych zasad

Sądzimy, że reforma regulacyjna powinna być oparta na paru podstawowych zasadach:

Po pierwsze: Centralny organ regulacyjny (tak jak bank centralny) powinien mieć mandat do utrzymywania stabilności finansowej i kierować nadzorem ostrożnościowym na poziomie makro.

Po drugie: Polityka pieniężna nie stanowi właściwego narzędzia dokapitalizowania banków.

Po trzecie: Regulacje i nadzór powinny obejmować wszystkie jednostki, prowadzące działalność bankową.

Po czwarte: Spodziewane straty wierzytelności gwarantowanych przez rząd powinny być pokrywane z ustalanej przez rynek premii za ryzyko w zależności od ryzyka podejmowanego przez konkretną jednostkę. Banki objęte ochroną siatki bezpieczeństwa powinny ograniczyć zasięg działalności z uwagi na ryzyko rynkowe.

Po piąte: Instytucje, odgrywające kluczową rolę w systemie finansowym (w odniesieniu do których stosuje się doktrynę „zbyt duże, by upaść”) powinny być poddane regulacjom skłaniającym je do uwzględniania w wewnętrznych rachunkach zewnętrznych skutków ich potencjalnego bankructwa. Normy regulacyjne powinny być jednolite i powinien im towarzyszyć nadzór skoordynowany w skali międzynarodowej.

Po szóste: Rozdrobnione podejście do regulacji finansowych nie jest skuteczne. Polityka konkurencji powinna być skoordynowana także z regulacjami finansowymi. Konieczne jest łączne traktowanie potrzeb w zakresie kapitału i płynności, a także stopnia liberalizacji rynku w rożnych jego segmentach. W środowisku bardziej konkurencyjnym potrzebne są bardziej rygorystyczne wymogi ostrożnościowe.

Po siódme: Konieczne jest ustanowienie mechanizmów zapobiegających zwlekaniu z interwencją nadzoru (wyrozumiałości regulacyjnej) w sytuacji, gdy pogarszają się bilanse instytucji finansowych i maleje ich kapitał.

Rządy reagowały na kryzys inicjatywami, realizowanymi przez Radę Stabilności Finansowej (Financial Stability Board) i Bank Rozrachunków Międzynarodowych (BIS), a także za pomocą propozycji i zmian legislacyjnych w USA, Wielkiej Brytanii oraz UE. Wydaje się, że w sumie proces reform jest na właściwej ścieżce. Podniesiono wymogi kapitałowe i płynnościowe, pojawiły się bardziej scentralizowane rozwiązania wobec obrotu na rynkach derywatów.

Z oceną ich skuteczności trzeba jednak poczekać do czasu pełnego wprowadzenia ich w życie. W strefie euro, gdzie waluta jest jednolita, a państw wiele, wątpliwa jest wszakże filozofia, według której przy obliczaniu ryzyka banku długowi państwa przypisuje się wagę zero. Żeby zwiększyć rzetelność takich wyliczeń, w odniesieniu do długu państwowego powinno się stosować właściwe wagi ryzyka.

W styczniu 2011 r. w UE zostały wprowadzone nowe europejskie warunki ramowe nadzoru (Europejski System Nadzoru Finansowego, ESFS — patrz wykres). Jego celem jest wzmocnienie nadzoru finansowego przez zwiększenie uprawnień organów regulacyjnych i zastąpienie dotychczasowych. Dotychczasowe mogły bowiem wydawać jedynie niewiążące wskazówki i zalecenia. Konieczne jest także zapewnienie skuteczności decyzji podejmowanych w sytuacjach nadzwyczajnych.

(Opr. DG/ www.obserwatorfinansowy.pl)

W raporcie EEAG (2003), w rozdziale 4, dowodziliśmy, że architektura finansowa strefy euro stwarza co najmniej trzy zasadnicze problemy.

Po pierwsze, twierdziliśmy, że istniejące rozwiązania mogą nie być wystarczające do zapewnienia stabilności finansowej.

Po drugie, rozwiązania te w dużym stopniu powstrzymywały integrację europejskiego rynku finansowego.

Po trzecie, rozwiązania te osłabiały konkurencyjność unijnych rynków finansowych oraz instytucji finansowych.

Stwierdziliśmy, że „obecne gradualistyczne podejście może w długim okresie powodować więcej kosztów niż korzyści, a w końcu może się okazać nieskuteczne. Byłoby lepiej, gdyby ze zdecydowanym posunięciem porządkującym tę kwestię nie czekano na jakiś duży kryzys”.

Co ma Unia Europejska do wyboru

Co nam pozostaje obecnie, gdy duży kryzys rzeczywiście się zdarzył? W naszym raporcie z 2003 r. podkreślaliśmy potrzebę jasnych procedur w przypadku kierowanej przez Europejski Bank Centralny kryzysowej akcji pożyczkowej oraz zarządzania kryzysowego, a także ustalenia wyraźnych zasad udzielania pomocy finansowej przez instytucje transnarodowe. Opowiadaliśmy się za bardziej scentralizowanymi rozwiązaniami nadzorczymi w bankowości, ubezpieczeniach, a także co do papierów wartościowych i to zarówno w średnim, jak i w długim okresie.

Nowe warunki ramowe nadzoru to krok we właściwym kierunku, zwłaszcza jeśli chodzi o zapobieganie kryzysom, wciąż jednak pozostają one w tyle za rzeczywistością integracji finansowej i za możliwościami rozprzestrzeniania się problemów bankowych w Unii Europejskiej, szczególnie w strefie euro. Podczas kryzysu UE zarządzanie okazało się źródłem niestabilności.

UE próbowała osiągnąć kompatybilną integrację finansową i dojść do bankowości transgranicznej utrzymując kierowanie nadzorem na poziomie krajowym. W efekcie odbiło się to na stabilności finansowej. Opcje na dziś to albo cofnięcie się w integracji albo zmniejszenie roli krajowych władz nadzorczych. Żeby pogłębiać integrację, potrzebne są rozwiązania dotyczące podziału obciążeń przez banki, a także rozwiązania na szczeblu europejskim oraz władz nadzorczych.

Obecna reforma architektury finansowej UE stosuje metodę pośrednią. Z jednej strony zachowuje rolę władz krajowych (przy upodabnianiu się krajowych reżimów nadzorczych) oraz układów kryzysowych. Z drugiej – zwiększa koordynującą rolę europejskich władz finansowych, ale bez uzgodnień o podziale obciążeń w przypadku kryzysów wypłacalności.

Wskutek uporczywych problemów bankowych, związanych z kryzysem zadłużenia państwowego, potrzeba reformy architektury finansowej Unii Europejskiej jest obecnie paląca. Strefę euro powinno się ustabilizować za pomocą wiarygodnych udogodnień płynności dla wypłacalnych państw, którym grożą ataki spekulacyjne. Co więcej – jej architektura finansowa musi być dokończona. EBC powinien otwarcie podjąć się funkcji gwaranta systemu (w sensie zapewniania bankom płynności) i dzierżyć odpowiednią władzą nadzorczą nad instytucjami systemowymi. Powinien także sprawować kontrolę ostrożnościową na poziomie makro.

Zalecane byłoby również nawiązanie ściślejszych kontaktów między europejskimi władzami ostrożnościowymi i Europejskim Systemem Banków Centralnych. Powinno się ustalić formalne warunki ramowe postępowania w sytuacji kryzysowej i jasno określić hierarchię dowodzenia z ośrodkiem w EBC. Co więcej, uzgodnienia o podziale obciążeń w przypadku rozwiązania przedsiębiorstwa bankowego powinny być przygotowane łącznie z ustanowieniem zajmującego się tym organu europejskiego. Powinno im też towarzyszyć powstanie europejskiego funduszu depozytowo-ubezpieczeniowego dla instytucji transgranicznych.

Autor jest profesorem ekonomii i finansów oraz dyrektorem w centrum badań sektora publicznego i prywatnego w IESE Business School.

Artykuł oparty jest na raporcie 2012 EEAG Report on the European Economy. Członkami EEAG są Jan-Egbert Sturm (KOF Swiss Economic Institute, ETH Zurich; przewodniczący), Lars Calmfors (Stockholm University), Giancarlo Corsetti (Cambridge University), John Hassler (Stockholm University), Gilles Saint-Paul (University of Toulouse), Hans-Werner Sinn (Ifo Institute i LMU University of Munich), Akos Valentinyi (Cardiff Business School) oraz Xavier Vives (IESE Business School). Są oni wspólnie odpowiedzialni za każdy z rozdziałów raportu. Uczestniczą w tym przedsięwzięciu jako osoby prywatne i nie muszą prezentować poglądów instytucji, z którymi są związani.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

(CC BY Images_of_Money)

do VoxEu, 7 zasad bankowych

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć