Silna rada do walki z ryzykiem

Szefowie czterech instytucji, z których zostaną wybrani członkowie RRS: Marek Belka - NBP, Jerzy Pruski - BFG, Andrzej Jakubiak - KNF, Mateusz Szczurek - MF (Fot. PAP)

O ryzyku systemowym zaczęto myśleć po wybuchu ostatniego kryzysu. Parlament Europejski wydał w 2010 roku rozporządzenie powołujące Europejską Radę Ryzyka Systemowego (ESRB) przy Europejskim Banku Centralnym oraz zalecające, żeby w państwach Unii zaczęły działać partnerskie dla niej instytucje, mające odpowiedni mandat prawny do połowy zeszłego roku. Polska jest więc już spóźniona. ESRB, składająca się z prezesów banków centralnych wszystkich krajów UE już wydaje rekomendacje i ostrzeżenia.

Po co czuwać nad ryzykiem systemowym

Projekt ustawy, będący obecnie w fazie uzgodnień międzyresortowych, wprowadzi definicje ryzyka systemowego oraz celów, które ma realizować nadzór makroostrożnościowy. Ryzyko systemowe występuje wtedy, gdy może dojść do zakłóceń w funkcjonowaniu krajowego systemu finansowego albo jego części. Gdyby takie ryzyko się urzeczywistniło, mogłoby poważnie zakłócić funkcjonowanie systemu finansowego, a nawet całej gospodarki.

Co może być źródłem ryzyka systemowego? Dynamika kredytu lub zadłużenia, nierównowagi w wycenach aktywów, niestabilne modele finansowania (np. przedsiębiorstw lub banków), powiązania miedzy instytucjami finansowymi, nierównowagi makroekonomiczne.

Nadzór makroostrożnościowy ma identyfikować, oceniać, monitorować ryzyko systemowe i podejmować takie działania, żeby je wyeliminować. Ma wzmacniać odporność systemu finansowego na możliwości zmaterializowania się tego ryzyka.

– Widać postęp w prowadzonych już dłuższy czas pracach nad ustawą o nadzorze makroostrożnościowym (…) Mniejszy skład Rady zbliża nas do rekomendacji Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego (ESRB), która wskazuje na wiodącą rolę banku centralnego w nadzorze makroostrożnościowym – powiedział Obserwatorowi Finansowemu Piotr Szpunar, dyrektor Departamentu Systemu Finansowego w NBP.

Początkowo w projekcie mowa była o szerszym składzie RRS. Obecnie w Radzie zasiadać mają cztery osoby – prezes Narodowego Banku Polskiego, minister finansów oraz szefowie Komisji Nadzoru Finansowego i Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

Potrzeba monitorowania i zapobiegania ryzyku systemowemu wynika nie tylko z doświadczenia ostatniego kryzysu finansowego. Dyrektor Piotr Szpunar podaje jako przykład kryzys azjatycki z 1996 roku, którego przyczyną było nadmierne zadłużenie walutowe koreańskich wielkich przedsiębiorstw, narosłe na skutek niekontrolowanego finansowania transgranicznego.

Rada przyglądać ma się właśnie temu, czy nie powstają takie luki, czy zjawiska w systemie finansowym nie przybierają na sile tak bardzo, że mogą doprowadzić do nierównowagi. Chodzi o to, czy nie wymykają się spod kontroli, czy w regulowanym sektorze finansowym nie nasilają się zagrożenia, a także czy zależności pomiędzy regulowanym a nieregulowanym sektorem nie doprowadzają do wzrostu ryzyka.

– Rada ma zapobiegać przyszłym kryzysom poprzez identyfikowanie ryzyka systemowego i podejmowanie działań w celu jego ograniczenia, lepiej więc pracować trochę dłużej nad wypełnieniem rekomendacji ESRB, żeby jakość regulacji była wyższa – dodał Piotr Szpunar.

Skład Rady odpowiadać ma składowi Komitetu Stabilności Finansowej. Można zadać sobie pytanie o relacje tych instytucji. Najkrótsze wyjaśnienie jest takie: Komitet będzie zajmował się zarządzaniem kryzysowym, gdyby do kryzysu już doszło. Natomiast praca Rady ma wybuchowi kryzysu zapobiegać.

Czteroosobowy skład reprezentuje instytucje odpowiedzialne za bezpieczeństwo finansowe państwa. Przewodniczącym Rady będzie prezes NBP, zastępca przewodniczącego – minister finansów, a członkami przewodniczący KNF i prezes BFG.

– Skład Rady bardzo dobrze odpowiada wszechstronnemu mechanizmowi monitorowania systemu finansowego. Kryzys pokazał, że choć był nadzór, to gdzieś na styku powstała luka i nie dostrzeżono zbiorowych konsekwencji zachowań podmiotów indywidualnych – mówi Olga Szczepańska, wicedyrektor w Departamencie Systemu Finansowego NBP.

Jak będzie wyglądała analiza ryzyka

Za usytuowaniem Rady przy NBP przemawia potężny i wszechstronny aparat analityczny banku centralnego, co nie znaczy, że analizy dokonywane przez pozostałe instytucje nie będą dla jej działania cenne.

– Analityczne zaplecze prac Rady jest usytuowane w banku centralnym. Jednak KNF i BFG będą także przedstawiać wyniki swoich badań i prezentować własny punkt widzenia na ryzyko w systemie. Każda z tych instytucji ma inaczej ukierunkowane analizy, zgodnie ze swoim mandatem. BFG np. ma też bardzo dobrze rozwinięty aparat analityczny łącznie z wybiegającym w przód systemem wczesnego ostrzegania, który pokazuje zarówno poszczególne banki, jak i całościowy obraz systemu – mówi Olga Szczepańska.

– W przypadku ryzyka systemowego nie wszystko można wyczytać z danych liczbowych. Niezwykle istotny jest kontakt z rynkiem, a wszystkie instytucje wchodzące w skład Rady mają go, choć każdy z innymi segmentami rynku i w innym zakresie. W tym sensie instytucje te uzupełniają się, mają kompatybilne źródła informacji i sposoby analiz, a ich współpraca z Ministerstwem Finansów prowadzącym politykę regulacyjną, zmniejsza prawdopodobieństwo, że ryzyko zostanie przegapione – dodaje doradca prezesa NBP Jacek Osiński.

Rada może zapraszać ekspertów, tworzyć grupy robocze złożone z pracowników instytucji wchodzących w jej skład. Projekt zaleca współpracę informacyjną pomiędzy podmiotami reprezentowanymi w Radzie oraz miedzy Radą a GUS, ale utrzymuje zasadę nienaruszalności tajemnicy statystycznej. Prezes GUS albo jego zastępca mają uczestniczyć w posiedzeniach Rady z głosem doradczym.

Instrumenty nadzoru

Projektowana ustawa przyznaje radzie duże kompetencje i sporo narzędzi, dzięki którym będzie mogła wypełniać swoją misję. W aktualnej wersji projektu zmodyfikowano zakres instytucji, którym Rada może dawać zalecenia. Są wśród nich, obok KNF i BFG, także minister finansów – w zakresie tworzonych regulacji finansowych – oraz NBP – w zakresie działań na rzecz ograniczania ryzyka systemowego.

Wprowadzony został też zupełnie nowy mechanizm międzyinstytucjonalnego dialogu na płaszczyźnie merytorycznych argumentów. Jeśli RRS zaleci np. zmianę jakiejś rekomendacji lub przepisu regulacyjnego, instytucja, której zalecenie dotyczy, powinna je zrealizować. Jeśli nie zechce go wprowadzić w życie, powinna wytłumaczyć, dlaczego zajmuje takie właśnie stanowisko (comply or explain).

Rada ma wydawać opinie, ostrzeżenia i zalecenia. To będą jej podstawowe instrumenty nadzorcze. Ma je przyjmować w formie uchwały. Głosowanie może się odbyć, gdy obecnych jest co najmniej trzech członków, w tym przewodniczący. Uchwały RRS ogłaszane będą w Dzienniku Urzędowym NBP. Jeżeli głosy rozłożą się po równo, rozstrzyga głos przewodniczącego.

Ostrzeżenia – podobnie jak opisane już wyżej zalecenia – mają być kierowane do KNF, BFG, Ministerstwa Finansów w takim zakresie, w jakim odpowiada ono za tworzenie regulacji, oraz do NBP – w zakresie odpowiedzialności banku centralnego za stabilność systemu finansowego. Mogą być też kierowane do rynków lub ich segmentów.

Przedstawiciele NBP twierdzą, że jednym z bardzo istotnych narzędzi Rady w zapobieganiu narastaniu ryzyka systemowego będzie jej polityka komunikacyjna. Oprócz publikowanych uchwał, Rada będzie zamieszczać informacje na stronie internetowej. Szczegóły ustali w swoim regulaminie.

– Co do zasady działania Rady powinny być transparentne, głównie z tego powodu, że polityka komunikacji może być sama w sobie bardzo istotnym instrumentem mitygowania systemu finansowego. Liczymy, że w dłuższym okresie samo ostrzeżenie bądź zapowiedź działań RRS będą swego rodzaju katalizatorem pożądanej zmiany zachowań uczestników rynku, tak jak to dzieje się w przypadku polityki pieniężnej – powiedział Jacek Osiński.

– Rada może uznać, że nie należy publikować jakichś informacji (np. opinii, ostrzeżenia lub zalecenia), ale takie zachowanie pojawiałoby się w sytuacji, gdy ujawnienie informacji mogłoby powodować wzrost ryzyka systemowego lub jego materializację – dodał.

Środki makroostrożnościowe, którymi Rada może się posługiwać, mają dotyczyć całego rynku albo jego istotnych części. Natomiast nadzór mikroostrożnościowy, jaki sprawuje KNF, będzie dbał o bezpieczeństwo poszczególnych instytucji i tego, czy ich indywidualna działalność nie powoduje napięć i wzrostu ryzyka w systemie. KNF będzie nadal wydawać rekomendacje, ale te, które mogą mieć wpływ na ryzyko systemowe, ogłosi po zasięgnięciu opinii RRS.

Z drugiej strony RRS może zalecić KNF przyjęcie rekomendacji, gdyby na przykład uznała, że banki wykorzystują pojawiające się luki prawne lub systemowe do działań powodujących wzrost ryzyka. Rada będzie mogła również zalecić objęcie regulacjami nieuregulowanego dotąd segmentu rynku finansowego.

– Źródłem ryzyka systemowego mogą być nieregulowane rynki czy też nieregulowane podmioty. RRS nie może przyglądać się tylko rynkowi regulowanemu, ale musi też patrzeć na to, co dzieje się wokół tego sektora. Okres przed kryzysem pokazał, że rynki te mogą bardzo szybko rosnąć. W związku z tym odpowiednie rozpoznanie we właściwym czasie i trybie oraz ocena tych potencjalnych zagrożeń mogą prowadzić do zalecenia objęcia takich podmiotów czy rynków regulacjami – powiedział Jacek Osiński.

– Tworząc regulacje na długie lata, nie możemy zamknąć katalogu podmiotów tylko do tych już nadzorowanych. Rada musi mieć możliwość przyglądania się obszarom, w których może narastać ryzyko systemowe zagrażające w końcu wybuchem kryzysu finansowego. Ryzyka niekoniecznie muszą być generowane w systemie nadzorowanym. Przykładem jest finansowanie transgraniczne. NBP, który prowadzi statystykę bilansu płatniczego, jest szczególnie predestynowany, żeby takie zjawiska badać – dodał dyrektor Piotr Szpunar.

Bufory kapitałowe

Projektowana ustawa wprowadza do polskiego prawa ustalone w dyrektywie unijnej CRD IV możliwości nakładania na banki dodatkowych wymogów, czyli buforów kapitałowych, i oddaje ten instrument w gestię Rady. W zależności od skali działania i znaczenia instytucji dla systemu finansowego czy cyklu koniunkturalnego, RRS będzie mogą nakazać bankom zwiększenie proporcji kapitału podstawowego (common equity Tier 1, CET 1) do aktywów ważonych ryzykiem (AWR). Projekt definiuje też wskaźnik, na podstawie którego RRS może nakładać bufory – jest nim wielkość kredytu w stosunku do PKB.

Gdy wskaźnik ten szybko rośnie, RRS może nałożyć bufor antycykliczny. Bufor ten może wynosić od 0 do 2,5 proc. i może być zwiększany lub zmniejszany co kwartał o 0,25 pkt. proc. AWR. Ma być on adekwatny do cyklu kredytowego i zapobiegać „przegrzaniu” akcji kredytowej. Z takim nadmiernym wzrostem kredytu już mieliśmy do czynienia w latach 2006-2008, gdy roczna dynamika akcji kredytowej dla gospodarstw domowych sięgała od 20 do ponad 40 proc. Cokwartalna obowiązkowa rewizja bufora antycyklicznego narzuca konieczność spotkań Rady przynajmniej raz na kwartał.

W gestii Rady będzie również identyfikowanie globalnych systemowo ważnych instytucji finansowych (G-SIB) i ocena ich znaczenia dla polskiej gospodarki. Jeżeli jednak dana instytucja jest już obłożona takim buforem na poziomie skonsolidowanym, to RRS nie może na nią nałożyć wyższego bufora. Przegląd takich instytucji dokonywany jest raz do roku.

Gdy ryzyko systemowe rośnie, Rada będzie mogła nakładać odpowiedni, kolejny bufor ryzyka systemowego – do 5 proc. AWR bez zgody ERSB i Komisji Europejskiej, choć po zasięgnięciu ich opinii. Ma być on ustalany co 0,5 punktu proc., a może dotyczyć zarówno ekspozycji w Polsce, jak i polskich banków w państwach trzecich. Nakładając ten bufor, Rada powinna opisać ryzyko systemowe w Polsce, powody, dla których może ono zagrozić stabilności finansowej, uzasadnić wprowadzenie i oczekiwaną skuteczność, ocenić wpływ na polski i wspólny unijny rynek.

Gdy Rada stwierdzi ryzyko systemowe, może też zastosować instrument inny niż bufory kapitałowe. Może zwiększyć do 25 proc. wagi ryzyka na ekspozycje mogące powodować bańki spekulacyjne (np. na rynku nieruchomości) lub ekspozycje wewnątrz systemu finansowego albo zmniejszyć limity dużych ekspozycji na okres do dwóch lat.

Jedną z najważniejszych kwestii, która pozostała do rozstrzygnięcia, jest nadanie mocy prawnej decyzjom RRS. Obecnie projekt przewiduje, że minister finansów – jako organ konstytucyjny – będzie wydawał rozporządzenia wprowadzające w życie jej decyzje.

– NBP proponuje system zbliżony do tego, który jest w ustawie o BFG, odnośnie nakładanych opłat, czyli delegację ustawową. Ustawa precyzowałaby, jaki jest przedział nakładanego buforu, ale dokładną wartość na podstawie tej delegacji ustali Rada – powiedział Jacek Osiński.

RRS będzie więc instytucją, która ma postrzegać system finansowy jako całość, oddziaływać antycyklicznie na zachodzące w nim zjawiska, a także rozwiązywać potencjalne konflikty celów, które mogłyby mieć „ogniwa sieci” patrzące na elementy systemu finansowego z perspektywy mikroostrożnościowej. Powołanie Rady zwiększy możliwość podejmowania spójnych decyzji, ale efektywność jej działania będzie zależeć od jakości współpracy instytucji wchodzących w jej skład.

OF

Szefowie czterech instytucji, z których zostaną wybrani członkowie RRS: Marek Belka - NBP, Jerzy Pruski - BFG, Andrzej Jakubiak - KNF, Mateusz Szczurek - MF (Fot. PAP)

Zamknij pokaz zdjęć