Sprzeczności regulacji unii bankowej

– Tsunami regulacyjne sprawia, że ani regulatorzy, ani politycy nie są pewni efektów własnych działań – mówił na konferencji „Rynek finansowy w Polsce – kapitał dla gospodarki” Krzysztof Kalicki, prezes Deutsche Bank Polska.

Komisja Europejska przygotowała w końcu czerwca projekt dyrektywy Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD), która ma wprowadzić do prawa unijnych państw procedury resolution, czyli uporządkowanej likwidacji i upadłości banków. To drugi z filarów unii bankowej, po uchwalonym już wspólnym nadzorze (SSM), który ma sprawować Europejski Bank Centralny. Najważniejszym elementem resolution jest mechanizm bail-in. Ma on spowodować, że koszty upadłości banku poniosą w pierwszym rzędzie jego akcjonariusze oraz wierzyciele, których dług zostanie zamieniony na kapitał. Bail-in ma chronić przed kosztami upadłości banków budżety państw, czyli podatników.

Od początku kryzysu aż do tej pory upadające banki ratowane były przez rządy, które podnosiły ich kapitał i obejmowały akcje. Komisja Europejska wyliczyła w zeszłym roku, że rządy wydały na ratowanie banków w UE 1,5 biliona euro. Jednym z najbardziej kosztownych jak dotąd przedsięwzięć było ratowanie przez rząd Irlandii banku AIB, który w 2008 roku został zasilony kapitałem w wysokości 34,7 mld euro. Pomoc rządu Irlandii dla kilku banków wyniosła w sumie ok. 30 proc. PKB tego kraju. Według danych Eurostatu jej skutek był taki, że dług sektora general governement skoczył z 25,1 proc. PKB na koniec 2007 roku do 117,6 proc. PKB na koniec 2012.

Pierwszy szkic koncepcji ratowania banków poprzez procedury resolution Financial Stability Board (FSB) ogłosiła w końcu 2011 roku. Dziś okazuje się, że rządy dalej muszą ratować banki, choć od upadku Lehman Brothers minęło pięć lat. W zeszłym roku hiszpański fundusz ratowania banków FROB otrzymał na to od unijnego funduszu ESM 39,5 mld euro. Bank Bankia został w 2012 roku dokapitalizowany kwotą blisko 18 mld euro. W lutym tego roku rząd Holandii musiał znacjonalizować czwarty co do wielkości bank w tym kraju, SNS Reaal, podnosząc jego kapitał o 3,7 mld euro. Analitycy wyrażają obawy, że planowany na przyszły rok przez Europejski Bank Centralny przegląd jakości aktywów największych banków w strefie euro wskaże kolejne instytucje, które nie są w stanie sobie same poradzić.

Na czym polega resolution

W procedurze resolution chodzi o maksymalne skrócenie procesu upadłości i likwidacji banku przy równoczesnym zachowaniu ciągłości jego działalności operacyjnej, pomimo prowadzonej upadłości. Ma to ustrzec przed dwoma konsekwencjami, które mogą wystąpić podczas upadłości banku: efektowi domina w całym systemie i gwałtownemu wycofywaniu depozytów. Nowe reguły postępowania upadłościowego zastępują obowiązujące prawo upadłościowe i wyjęte są spod procedur sądowych, dzięki czemu proces może przebiegać szybko i sprawnie.

Pierwsza z kontrowersji, jaką budzi resolution, dotyczy właśnie tego, czy można postawić bank w stan upadłości bez decyzji sądu. Prawdopodobnie dlatego polski projekt ustawy, który ma takie uprawnienia nadać Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (BFG), gotowy już od kwietnia, utknął w szufladach Ministerstwa Finansów.

– Konstytucjonaliści teraz nad tym dyskutują – powiedział na konferencji Jacek Bartkiewicz, członek zarządu Narodowego Banku Polskiego.

W chwili przejęcia banku przez instytucję prowadzącą resolution (w USA jest to fundusz gwarancji depozytów FDIC, w Polsce ma to być BFG), niezwłocznie wydzielane są zdrowe aktywa. Mogą być one od razu sprzedane, przeniesione do tak zwanego banku pomostowego lub powierzone w zarządzanie wynajętej instytucji finansowej. Straty na pozostałych aktywach pokrywane są z kapitału wniesionego przez akcjonariuszy, a kiedy go nie wystarcza – z pieniędzy tych inwestorów, którzy bankowi pożyczyli pieniądze. To właśnie bail-in, proces budzący największe kontrowersje.

Kontrowersyjny mechanizm bail-in

Komisja Europejska zaproponowała w projekcie BRRD, żeby części pasywów nie wolno było przeznaczać na pokrywanie strat. Przede wszystkim są to gwarantowane depozyty do wysokości 100 000 euro, zabezpieczone obligacje, zobowiązania instytucji wobec pracowników, zobowiązania konieczne do bieżącego funkcjonowania banku wynikające z uczestnictwa w systemach rozliczeniowych oraz z rozliczeń międzybankowych, ale o zapadalności nie dłuższej niż siedem dni. Reszta może być użyta na pokrycie strat, a w końcu zamieniona na kapitał ratowanej instytucji.

Co to oznacza? Że depozyty powyżej 100 000 euro, zarówno ludności, jak i korporacji, i wszelkie inne zobowiązania, a więc obligacje niezabezpieczone (według hierarchii starszeństwa długu), mogą zostać „wywłaszczone”. KE zaleca też, żeby depozyty osób fizycznych powyżej 100 000 euro oraz mikro, małych i średnich firm były w ostatniej kolejności przeznaczane na pokrycie strat.

–  Wszystkie depozyty powyżej 100 000 euro będą pod ryzykiem – powiedział Krzysztof Kalicki.

– W tej sytuacji nie ma co myśleć o budowaniu długoterminowej bazy depozytowej – dodał Mieczysław Groszek, wiceprezes Związku Banków Polskich.

Taka bowiem konstrukcja bail-in może zachęcić większych depozytariuszy do żądania od banków odpowiedniej premii. A to z kolei może się odbić na rentowności lokat drobnych deponentów i w konsekwencji skłaniać ich do przenoszenia środków w bardziej ryzykowne instrumenty.

Podobne zmiany, mogące spowodować nawet jeszcze dalej idące konsekwencje, może wprowadzić mechanizm bail-in w przypadku finansowania długoterminowego banków długiem. Krzysztof Owczarek, dyrektor departamentu w Komisji Nadzoru Finansowego, powiedział na konferencji, że spod bail-in mają być wyłączone zobowiązania banków do jednego roku.

Regulacyjne niekonsekwencje

Wprowadzona przez Bazyleę III norma płynności długoterminowej NSFR, która ma wejść w życie od 2018 roku, nakłada z kolei na banki obowiązek finansowania długoterminowych aktywów z długoterminowych pasywów, czyli o zapadalności powyżej roku. KNF wciąż zwraca uwagę naszym bankom, że niedostosowanie terminów zapadalności aktywów i pasywów stwarza ryzyko w polskim sektorze bankowym.

Nie on jeden ma taką strukturę finansowania. Według opublikowanej niedawno oceny realizacji zasad Bazylei III przez banki, dokonanej na koniec 2012 roku przez Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) przy Banku Rozliczeń Międzynarodowych, ponad 100 największym badanym instytucjom na świecie do spełnienia normy NSFR brakuje około 2 biliony euro. Tymczasem, skoro długoterminowy dług będzie podlegać bail-in, a krótkoterminowy nie, może się okazać, że wierzyciele zażądają znacznie wyższej premii za to całkiem nowe ryzyko.

– Bail-in jest w sprzeczności z NSFR. Jak w takiej sytuacji banki mają znaleźć środki długoterminowe na funding? – pytał Krzysztof Kalicki.

Funding, czyli środki potrzebne do prowadzenia akcji kredytowej. Regulatorzy mówią jednak, że nie ma w tym sprzeczności, choć nie ukrywają, że dla banków długoterminowe finansowanie będzie droższe. Benoît Coeuré, członek zarządu EBC, powiedział ostatnio w wykładzie na Uniwersytecie Boccioni w Mediolanie, że dla banków o ratingu pojedynczego A w przypadku długu niezabezpieczonego koszt może wynosić dodatkowo 90 punktów bazowych. To znaczy, że badane przez BCBS banki za osiągnięcie normy NSFR musiałyby zapłacić dodatkowo 18 mld euro. Zdaniem Coeuré koszt ten nie musi się jednak wcale przełożyć na wyższy koszt kredytu.

– W wyniku wzrostu ryzyka posiadacze zobowiązań podlegających bail-in mogą oczekiwać (…) wyższych stóp zwrotu. Koszty finansowania takimi zobowiązaniami będą odpowiadać w większym stopniu aktualnemu ryzyku – mówił Benoît Coeuré.

Banki mogą starać się obniżyć koszty pozyskiwania funduszy obciążając akcjonariuszy –  zwiększeniem kapitału lub buforów kapitałowych – radzi KPMG w analizie wpływu resolution na sytuację banków. Ponieważ instrumenty kapitałowe będą w pierwszej kolejności podlegać bail-in, banki dobrze skapitalizowane będą postrzegane jako mniej ryzykowny pożyczkobiorca.

Benoît Coeuré przyznał, że mechanizm bail-in może powodować ryzyko, którego uniknięć będzie można tylko dzięki… kolejnym regulacjom. Bo zakładając scenariusz, że obligacje niezabezpieczone banków podlegające bail-in trzymane są głównie przez inne banki lub firmy ubezpieczeniowe, to w przypadku zastosowania bail-in efekt domina mógłby wystąpić w całym systemie finansowym.

Spory wokół dyrektywy

Projekt dyrektywy BRRD zakłada, że podlegające bail-in pasywa mogą być zużyte na pokrycie strat w takiej kolejności, w jakiej ustali to prawo krajowe. Jednak ta elastyczność jest możliwa dopiero wtedy, gdy bank będzie miał w bilansie 8 proc. pasywów mogących podlegać bail-in. Powyżej tej granicy straty mogą być także pokrywane wskutek dokapitalizowania z funduszu resolution, jednak nie więcej niż do 5 proc., jak również z publicznych pieniędzy, a także np. z ESM.

Dyrektywa BRRD obowiązywałaby od 2018 roku, jeżeli zostanie uchwalona do końca tego roku. Parlament Europejski, z którym obecnie KE negocjuje jej zapisy, chce, żeby to było od 2016 roku. Tymczasem Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji KE, która nadzoruje zasady pomocy państwa, wprowadziła od 1 sierpnia regułę, że plany ratunkowe rządu dla banku muszą zawierać odpisy na pokrycie strat wartości istniejących akcji i obligacji podporządkowanych do zera, zanim państwo będzie mogło udzielić pomocy. Celem tego postanowienia jest ograniczenie możliwości przeznaczania środków publicznych na ratowanie banków jeszcze zanim wejdzie w życie resolution.

Być może jest to chęć wprowadzenia pewnych zasad resolution tylnymi drzwiami, bo projekt BRRD budzi silne kontrowersje wśród państw Unii. Decyzje o rozpoczęciu procedury resolution przekazuje krajom członkowskim. Mają one także obowiązek utworzenia funduszy restrukturyzacyjnych, które w ciągu 10 lat osiągnęłyby 0,8 proc. gwarantowanych depozytów i funduszy gwarancji depozytów w wysokości 0,5 proc. Jednak takie kwoty w przypadku systemowego kryzysu byłyby na pewno zbyt małe. Rządy musiałyby dalej płacić z budżetów.

EBC, który ma objąć w przyszłym roku nadzór (SSM) nad największymi bankami strefy euro, zdaje sobie sprawę, że jego decyzje w aktualnym stanie rzeczy mogą spowodować, iż rządy będą musiały dalej płacić za upadłość banków. Uważa więc, że niezbędny jest ogólnoeuropejski fundusz resolution (Single Resolution Fund), który pokrywałby część kosztów ratowania banków i Single Resolution Authority, czyli ogólnoeuropejski urząd, który odpowiadałby za prowadzenie tych procedur. Rząd Niemiec argumentuje jednak, że powołanie takiego urzędu byłoby niezgodne z obowiązującym Traktatem, i że najpierw Traktat trzeba zmienić.

Wobec stanowiska EBC, komisarz ds. usług finansowych Michel Barnier zaproponował utworzenie skromnego funduszu w wysokość 55 mld euro i przyznanie Komisji Europejskiej prawa do nadzorowania procedur upadłościowych. To jednak znowu wywołało sprzeciw rządów kilku państw, w tym Niemiec, gdyż nie chcą one ponosić kosztów takiego funduszu. Obecnie znowu rozważana jest jednak koncepcja utworzenia urzędu, który decydowałby o rozpoczęciu procedury upadłościowej i proponowane są zabezpieczenia w trosce o krajowe budżety. Jednym z nich byłaby np. możliwość zgłoszenia przez dane państwo weta wobec takiej decyzji. Tylko że to mogłoby zamienić uporządkowaną upadłość w całkowicie chaotyczną.

Pomimo wrażenia, że kolejne regulacje utknęły w „błędnym kole”, sami bankowcy przyznają, iż dotychczasowe wprowadzone przepisy przynoszą pozytywne skutki.

– Zmiany legislacyjne powodują, że sektor bankowy się stabilizuje. Nastąpił znaczny wzrost funduszy własnych. Kierunek regulacji wyznaczył drogę rozwiązania problemu jakości kapitału, wielkości kapitału do aktywów ważonych ryzykiem i lewaru. Z tego punktu widzenia cel regulacji został w dużej mierze zrealizowany – mówił Krzysztof Kalicki.

Natomiast polskie stanowisko wobec przystąpienia do unii bankowej się nie zmienia.

– Przyglądamy się i czekamy (…) Dopóki nie będzie wszystkich elementów unii bankowej, Polska na pewno do niej nie przystąpi – powiedział Jacek Bartkiewicz, członek zarządu NBP.

OF