Autor: Milena Kabza

Dr nauk ekonomicznych, pracuje w NBP

Sukces unii bankowej zależy od dalszej integracji

Wprowadzenie wspólnych ram regulacyjnych w postaci unii bankowej dla strefy euro ma na celu zlikwidowanie zależności między długiem publicznym a wypłacalnością banków. To jednak wciąż za mało, aby zapewnić długoterminową stabilność finansową w Unii Europejskiej i strefie euro.
Sukces unii bankowej zależy od dalszej integracji

Ochrona jednolitego europejskiego rynku finansowego wymaga ograniczenia liczby i skali ewentualnych szoków finansowych o charakterze systemowym. Niestabilność finansowa prowadzi bowiem do zmniejszenia produkcji potencjalnej oraz wymusza podjęcie działań naprawczych przez sektor publiczny i prywatny. Zdarzenia o znaczeniu systemowym mogą mieć źródło zarówno poza Unią Europejską, wewnątrz niej, regionalnie lub na szczeblu lokalnym. Ryzyka powstające na każdym z tych poziomów mogą przyczynić się do osłabienia jednolitego rynku. Ostatni kryzys zmniejszył poziom integracji finansowej rynków – zarówno na poziomie globalnym, jak i w Unii Europejskiej. Odsłonił również strukturalne słabości w unijnych ramach instytucjonalnych służących stabilności finansowej.

Kryzys budżetowy skomplikował prowadzenie polityki fiskalnej i zagroził stabilności sektora finansowego. Destabilizacja rynku skarbowych papierów wartościowych w niektórych krajach strefy euro naraziła na straty europejskie instytucje finansowe, które zostały zmuszone do poszukiwania nowych źródeł kapitału lub zmniejszania sumy bilansowej. W rezultacie wzrost ryzyka kredytowego spowodował ograniczenie możliwości finansowania dla realnej sfery gospodarki, przyczyniając się do pogłębienia recesji wywołanej konieczną konsolidacją fiskalną (szczególnie w krajach Europy Południowej).

Odbudowa zaufania do jakości regulacji usług finansowych i nadzoru nad nimi ma podstawowe znaczenie dla utrzymania swobodnego przepływu usług finansowych na jednolitym rynku europejskim. Unia bankowa jest niezbędnym warunkiem dla przetrwania unii monetarnej, w której nie można ustanowić sztywnej zasady nieudzielania pomocy bankom (no bailout policy) w krajach członkowskich. Unię tę należy rozumieć  jako scentralizowany organ nadzoru bankowego, instytucję ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (resolution) oraz fundusz gwarantowania depozytów – przynajmniej dla systemowo ważnych i transgranicznych instytucji finansowych, a także jednolity wykaz zasad sprawowania nadzoru ostrożnościowego (single rule book).

Przejęcie funkcji nadzorczych przez Europejski Bank Centralny może poprawić ogólną jakość nadzoru, ograniczyć arbitraż regulacyjny, obniżyć koszty dostosowywania się do regulacji ponoszone przez banki transgraniczne, wyeliminować problemy ze współpracą pomiędzy krajami macierzystymi i goszczącymi, a także zwiększyć spójność pomiędzy rynkiem usług finansowych a przepisami ostrożnościowymi regulującymi jego działanie. Jednolity organ resolution, wspólna sieć bezpieczeństwa finansowego z mechanizmami zabezpieczającymi mogą także – po ich ustanowieniu – zapewnić dalsze korzyści w zakresie podziału ryzyka w europejskim systemie finansowym.

Na czym stoimy

Unia bankowa częściowo już istnieje, ale nie jest wolna od wad. Ustanowienie instytucji nadzorczej o prawdziwie europejskim zasięgu oraz ujednolicanie metod sprawowania nadzoru wydają się być dużym wyzwaniem. Pewne przeszkody dotyczą m.in. ogólnych ram prawnych, które dopuszczają wiele opcji krajowych w dyrektywie CRD IV. Europejski Bank Centralny będzie sprawował nadzór tylko nad około 130 największymi bankami w strefie euro. Mniejsze banki pozostaną natomiast pod kontrolą lokalnych organów nadzoru finansowego. Jak pokazuje przykład hiszpańskich banków regionalnych cajas twierdzenie, że małe instytucje kredytowe nie generują zagrożenia dla systemu, jest nieprawdziwe. Co więcej, struktura zarządzania jednolitym mechanizmem nadzorczym (SSM) nie jest prosta, zatem potrzeba będzie dużo czasu i wysiłku, aby cały mechanizm działał skutecznie i płynnie.

Co więcej, część unii bankowej dotycząca resolution jest skomplikowana. Dyrektywa w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (BRRD) ustanawia ogólne zasady restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w UE, a osobny, uzgodniony akt prawny powoła jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM). Uznano, że w przypadku państw członkowskich należących do strefy euro i podlegających jednolitemu nadzorowi, proces resolution oparty na sieci krajowych organów i funduszy nie będzie wystarczający – może bowiem powodować konflikt interesów między europejskim organem nadzoru a krajowymi organami zajmującymi się restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją.

Ponadto nie pozwoliłoby to na przerwanie negatywnego sprzężenia zwrotnego między bankami a rządami. Unia bankowa ma za zadanie znacząco osłabić to toksyczne powiązanie, ale nie zlikwiduje go całkowicie. EBC jako organ nadzoru może przyczynić się do osłabienia ochrony, dzięki której banki zdobyły dominującą pozycję w europejskim systemie finansowym. Może to również przyczynić się do zmniejszenia skłonności banków do kupowania papierów skarbowych kraju macierzystego.

Struktura organizacyjna części unii bankowej dotyczącej resolution jest także dość zawiła. Dotyczy to przede wszystkim procesu decyzyjnego, który może być wydłużony z uwagi na liczbę uczestniczących w nim instytucji, tj. Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB), organów krajowych, Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. Trudno jest przewidzieć jak ten proces będzie przebiegał w praktyce i jaki będzie miał wpływ na zarządzanie kryzysowe. Innym przykładem ograniczonej przewidywalności może być osłabienie przekazu, że podatnicy nigdy więcej nie będą musieli finansować upadłości banków – dyrektywa BRRD przewiduje taką możliwość w niektórych przypadkach.

Innym słabym punktem jest sposób finansowania jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM). Wielkość funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) wydaje się być znacznie ograniczona. Dodatkowo fundusz ten będzie podlegał stopniowemu uwspólnotowieniu w 8-letnim okresie przejściowym. Skuteczność tego mechanizmu będzie zależeć również od dodatkowych mechanizmów zabezpieczających, których obecnie brakuje. Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (ESM) jest niekiedy wskazywany jako możliwy mechanizm zabezpieczający, ale należy pamiętać, że zgromadzone w nim fundusze nie będą dostępne dla państw spoza strefy euro przystępujących do unii bankowej.

W skrócie, mamy obecnie zintegrowany nadzór w Europejskim Banku Centralnym, znaczny postęp w obszarze ustanowienia wspólnego organu resolution, opracowany jednolity zbiór przepisów – mimo braków i słabych punktów, ale nadal nie ma istotnych postępów w zakresie jednolitego systemu gwarancji depozytów. Wydaje się zatem, że stanowi to więcej niż połowę pełnej unii bankowej dla ponad połowy krajów UE. Nie jest to jednak pełny sukces.

Stan pożądany

W zglobalizowanym systemie finansowym kluczowe jest znalezienie równowagi między jurysdykcją kraju macierzystego i goszczącego oraz między nadzorem krajowym i ponadnarodowym. Obecny model unijny, tzw. jednolity paszport (single passport) wraz z regulacją instytucji finansowych w krajach macierzystych, nie spełnił oczekiwań. Najbardziej namacalnym tego przykładem jest wpływ kryzysu na gospodarki Europy Środkowej i  Południowo – Wschodniej, czyli kraje goszczące dla podmiotów zależnych zachodnioeuropejskich banków.

W grę wchodzi przyszłość integracji finansowej w Europie. Zapewnienie stabilności finansowej w warunkach zintegrowanego rynku finansowego oraz istnienia nadzoru na poziomie krajowym nie jest możliwe. Ten trójkąt niemożliwości (>> czytaj więcej: Globalne rynki finansowe w trylemacie) można rozwiązać na dwa sposoby: albo następuje powrót do rozdrobnionych, krajowych rynków finansowych, co oznacza rezygnację z korzyści płynących z integracji, albo zmierzamy w kierunku ponadnarodowych struktur nadzoru finansowego i resolution. Wydaje się, że teraz jest już za późno na zrywanie istniejących, silnych powiązań gospodarczych.

Idealny model unii bankowej, mający na celu zwiększenie dobrobytu i zapewnienie stabilności finansowej w UE i strefie euro wymaga dalszego przekazania ważnych kompetencji ponadnarodowym instytucjom europejskim. Wymaga on także wspólnej sieci bezpieczeństwa finansowego ze środkami zabezpieczającymi oraz odpowiednim podziałem ryzyka w skali europejskiej. Wówczas restrukturyzacja i optymalizacja roli banków w zakresie finansowania gospodarki powinny zapobiec ponownemu pojawianiu się systemowych problemów finansowych.

Długoterminowa stabilność finansowa w UE opiera się na stworzeniu pełnej unii bankowej, co będzie największym krokiem w kierunku integracji i najważniejszym przesunięciem władzy z poziomu krajowego na europejski od czasu wprowadzenia euro.

Autorka jest doktorem nauk ekonomicznych, pracuje w Departamencie Stabilności Finansowej NBP. Artykuł przedstawia poglądy autorki i nie jest wyrazem oficjalnego stanowiska NBP.

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Jak Europa radzi sobie z problemowymi bankami

Kategoria: Instytucje finansowe
Były prezes Banku Anglii, Mervin King, podczas seminarium w 2010 r. powiedział: „… large complex financial institutions are global – at least in life if not in death”. Zaakcentował w ten sposób brak międzynarodowych ram zarządzania kryzysem bankowym oraz podkreślił odpowiedzialność, jaka ciąży na poszczególnych krajach w radzeniu sobie z upadłościami banków.
Jak Europa radzi sobie z problemowymi bankami

How does Europe deal with problem banks?

Kategoria: Macroeconomics
In 2010, former Governor of the Bank of England, Mervin King, said that “large, complex financial institutions are global — at least in life if not in death.” He highlighted the lack of an international framework for bank crisis management and underlined the responsibility of individual countries in dealing with bank failures.
How does Europe deal with problem banks?

Skutki reform banków zbyt dużych by upaść

Kategoria: Analizy
Proces reformowania systemowo ważnych banków nie został jeszcze zakończony. Kluczowe znaczenie dla ograniczenia ryzyka systemowego i hazardu moralnego, tworzonego przez tego rodzaju banki, będzie miała niezależność i wiarygodność instytucji regulacyjno-nadzorczych.
Skutki reform banków zbyt dużych by upaść