(©Envato)
Ostatnie zawirowania w sektorze bankowym, w szczególności bankructwa i gwałtowny odpływ depozytów z banków regionalnych w USA, a także upadek Credit Suisse w Szwajcarii, nie tylko sprawiły, że trendy w zakresie depozytów i ryzyko stopy procentowej znalazły się na pierwszym planie, ale także wywołały obawy dotyczące niestabilności banków (zob. debata Vox tutaj). Sytuacja ta wymaga naszej uwagi i skłania nas do zadania sobie pytań, czy reformy w sferze regulacyjnej, nadzoru i naprawcze, wdrożone po globalnym kryzysie finansowym (GFC) były w jednolitym stopniu skuteczne w „ostatniej walce” z kwestiami niestabilności, które ujawniły się w latach 2007-2008 oraz czy są one solidnie zaprojektowane pod kątem radzenia sobie z ostatnimi przejawami niestabilności bankowej w świecie, która ma inne cechy niż kryzys w 2008 roku.
Po ostatnich upadłościach banków pojawia się kilka zasadniczych pytań:
Zobacz również:
Co zawierają „strategie makroostrożnościowe”? Wnioski z doświadczeń międzynarodowych
Szósty raport z serii „Przyszłość systemu bankowego”, która jest częścią Inicjatywy Bankowej IESE Business School, usiłuje odpowiedzieć na niektóre z tych pytań, podkreślając niedokończony program reform sektora bankowego, a także ich wdrażanie oraz omawiając niektóre propozycje reform, które mogą pomóc w wypełnieniu luk w wiedzy (Acharya i in. 2024). Raport koncentruje się na trzech głównych zagadnieniach, z których każde ma kluczowe znaczenie dla zrozumienia i odpowiedzi na pytania: dynamiczny wzrost i załamanie niezabezpieczonych depozytów i działania podejmowane w tym obszarze, niedociągnięcia regulacji i nadzoru oraz zarządzanie procesami upadłości banków.
Ogólne wnioski wynikające z raportu
Po pierwsze, konieczne jest holistyczne podejście do polityki regulacyjnej. Wymogi dotyczące kapitału, płynności, rachunkowości i ujawniania informacji powinny być określane łącznie i należy uwzględniać ich interakcje. Należy również uwzględnić wpływ różnych systemów ilościowego podejścia do polityki pieniężnej – luzowania ilościowego (QE) i zacieśniania ilościowego (QT) – na stabilność finansową, poza skutkami cykli polityki pieniężnej prowadzonej w sposób konwencjonalny lub w oparciu o stopy procentowe. Takie kompleksowe podejście ma kluczowe znaczenie dla stabilności sektora bankowego.
Po drugie, podejście ostrożnościowe powinno być stosowane jednolicie wobec instytucji, które stwarzają ryzyko systemowe, nawet jeśli są one indywidualnie niewielkie, ale nie zbiorowo jako „stado” lub w ujęciu zagregowanym. Systemy proporcjonalności nie powinny naruszać potrzeby zachowania bezpieczeństwa i stabilności banków o znaczeniu systemowym.
Po trzecie, regulacja płynności powinna być dostosowana do zmian na rynku bankowym wywołanych przez technologię cyfrową.
Po czwarte, ubezpieczenie płynności powinno być odpowiednio wycenione za pomocą składek opartych na ryzyku za ubezpieczenie depozytów lub za pomocą wstępnego pozycjonowania zabezpieczeń dla wsparcia pożyczkodawcy ostatniej instancji.
Po piąte, należy wzmocnić ramy wczesnej interwencji i planowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a także zwrócić większą uwagę na wartość sygnałów rynkowych jako sygnałów organów nadzoru wymagających wczesnej interwencji lub eskalacji dochodzeń.
Wreszcie spójne, terminowe i pełne wdrożenie globalnych standardów we wszystkich jurysdykcjach powinno być traktowane priorytetowo.
Dynamiczny wzrost i załamanie w zakresie niezabezpieczonych depozytów bankowych i działania w tym obszarze
Turbulencje w sektorze bankowym na początku 2023 r., spowodowane upadłością trzech średniej wielkości banków amerykańskich, uwypuklają słabości systemowe wynikające z nadmiernego oparcia się na niezabezpieczonych depozytach, zazwyczaj depozytach transakcyjnych przedsiębiorstw na żądanie, w warunkach szybkiej ekspansji pieniądza i rynku, stymulowanej przez luzowanie ilościowe. Wprowadzane później podwyżki stóp procentowych i odwrócenie tego luzowania wywołały kryzys w zakresie płynności, który ostatecznie przekształcił się w kryzys wypłacalności.
Zobacz również:
Refleksje po wiosennym zawirowaniu w amerykańskim sektorze bankowymUpadłość SVB wywołana przez masowy odpływ niezabezpieczonych depozytów odzwierciedla zróżnicowaną podatność sektora bankowego na ryzyko płynności, a także efekt domina w sektorze bankowym, uwypuklając kruchość instytucji, zwłaszcza mniejszych i średnich. Testy warunków skrajnych przeprowadzone w sektorze bankowym w 2023 r. uwidoczniły również wzmacniający wpływ cyfryzacji sfery finansowej na szybkość wypłat i ryzyko zarażenia.
Kryzys ten podkreśla potrzebę przeprowadzenia ponownej oceny ram regulacyjnych, narzędzi nadzoru i polityki pieniężnej w celu ograniczenia podobnych zagrożeń w przyszłości. Reakcje w tym obszarze powinny wyważyć ograniczenie skutków ubocznych wycofywania depozytów poprzez usprawnienie ubezpieczenia/gwarancji depozytów (na co Federalna Korporacja Ubezpieczeń Depozytów (FDIC) przedstawiła różne propozycje w USA) i wsparcie pożyczkodawcy ostatniej instancji, przy jednoczesnym zmniejszeniu częstotliwości ich wystąpienia poprzez zaostrzenie wymogów kapitałowych i płynnościowych, które powinny być stosowane konsekwentnie we wszystkich bankach. Środki ostrożnościowe ex ante, takie jak wymogi kapitałowe i płynnościowe, muszą zostać poddane weryfikacji w celu sprawdzenia, czy uwzględniają one w odpowiednim czasie ryzyko stopy procentowej, strukturę pasywów banku oraz informacje na temat wartości rynkowych, które odzwierciedlają procedury nadzorcze. Testy warunków skrajnych muszą w sposób całościowy uwzględniać ryzyko stopy procentowej i skutki wyższych niż zwykle stóp procentowych nie tylko dla dużych, ale także dla średnich i mniejszych banków. W każdym razie konieczne jest również zarządzanie ryzykiem płynności niebankowych pośredników finansowych. Należy rozważyć ewentualne dodanie wstępnego pozycjonowania zabezpieczeń do zestawu narzędzi regulacji płynności jako warunku wstępnego otrzymania pomocy banku centralnego na utrzymanie płynności. Kompleksowe rozwiązanie, takie jak propozycja „lombardu na wszystkie pory roku”, ma na celu złagodzenie niestabilności poprzez nałożenie na banki i niebankowych pośredników finansowych wymogu zabezpieczenia zobowiązań krótkoterminowych. Wdrażanie tego wymogu nadal jednak napotyka na przeszkody i stanowi znaczące odejście od obecnej polityki, która wymaga dokładnej analizy, ponieważ wpłynie na zdolność banków do pośredniczenia w przepływach finansowych w gospodarce.
Zobacz również:
Siła efektu zarażania – dlaczego upadł First Republic Bank?
Ogólnie kryzys ten podkreśla konieczność podjęcia proaktywnych działań w celu ochrony stabilności finansowej na wypadek gwałtownego wzrostu i spadku niezabezpieczonych depozytów, wzmocnionych przez bankowość cyfrową, ograniczenie ryzyka systemowego w sektorze bankowym i rozpoznanie potencjalnych interakcji stabilności finansowej z polityką pieniężną.
Turbulencje na rynku bankowym były pierwszym istotnym testem pakietu Bazylea III. O ile w ujęciu ogólnym okazał się on wystarczający, wyraźnie widać, że istnieje pole do poprawy. Niepowodzenia i działania ratunkowe nie wynikały wyłącznie z błędów regulacji prawnych, ale przynajmniej częściowo ze słabości wdrożenia standardów globalnych oraz ich nieoptymalnego wdrożenia i nadzoru, kiedy kluczową rolą odgrywały standardy rachunkowości. SVB i Credit Suisse miały wadliwe modele biznesowe charakteryzujące złe zarządzaniem ryzykiem i nieprawidłowy ład korporacyjny. SVB był objęty zwolnieniem z regulacji w zakresie płynności. W obu przypadkach zawyżono kapitał. W przypadku SVB przyczyną był filtr „skumulowanych innych całkowitych dochodów” (AOCI), który umożliwiał, aby kapitał regulacyjny nie odzwierciedlał strat w portfelu papierów wartościowych, a w przypadku Credit Suisse pewną rolę odegrał również filtr stosowany do oceny spółek zależnych. Zdarzało się, że organy nadzoru miały świadomość problemów, ale reagowały na nie zbyt wolno lub organy wyższego szczebla nie reagowały zbyt szybko na sygnały ostrzegawcze ze strony organów nadzoru.
Zobacz również:
„Dokręcanie śruby” – ostrzejsze prawo obligacji nieskarbowych
Kryzys uwidocznił wzajemne oddziaływanie regulacji ostrożnościowych i standardów rachunkowości, w szczególności w odniesieniu do klasyfikowania inwestycji w dłużne papiery wartościowe i ich oddziaływania na kapitał regulacyjny. Zalecane jest wyeliminowanie filtra AOCI oraz bardziej konsekwentne stosowanie charakterystycznego dla banków wymogu filara II z tytułu ryzyka stopy procentowej w portfelu bankowym (IRRBB), z możliwością włączenia IRRBB do minimalnych wymogów kapitałowych filara I. W odniesieniu do wskaźnika pokrycia płynności (LCR) wskaźniki odpływu depozytów powinny zostać podwyższone ze względu na powszechne korzystanie z bankowości cyfrowej w połączeniu z wpływem mediów społecznościowych. Należy ponownie przemyśleć horyzont czasowy dla wskaźnika LCR, a dodatek do aktywów płynnych wysokiej jakości w ramach filara II powinien zostać uwzględniony w strukturze pasywów banku, w zależności od poziomu i szybkości ryzyka odpływu depozytów. Należy dążyć do wzmocnienia wskaźnika LCR i zapewnienia organom nadzorczym czasu w sytuacji kryzysowej. Omawiamy możliwe opcje reform zmierzające do wyceny według wartości rynkowej, takie jak poprawa wymogów dotyczących ujawniania (niezrealizowanych) strat wynikających z utrzymywania papierów wartościowych do terminu zapadalności (HTM), podejście oparte na „wycenie do terminu zapadalności” w odniesieniu do papierów wartościowych HTM, ułatwienie rachunkowości zabezpieczeń oraz uwzględnienie sygnałów rynkowych takich jak ceny akcji lub prognozy analityków dla organów nadzoru.
Powyższe wnioski dotyczące regulacji podkreślają potrzebę zdyscyplinowanego i spójnego podejścia, zwłaszcza w odniesieniu do ryzyka stopy procentowej i regulacji dotyczących płynności, w celu zapewnienia bardziej skutecznego podejścia do ryzyka systemowego w różnych jurysdykcjach. Odnośnie nadzoru wnioski te opierają się na świadomości, że kryzys bankowy z roku 2023 ujawnił luki po stronie mechanizmów wczesnej interwencji i możliwości egzekwowania prawa, akcentując znaczenie terminowych działań i kompleksowych ocen zarządzania ryzykiem. Poprawa jakości zarządzania, systemów zarządzania ryzykiem i szerzej pojmowanych wskaźników ryzyka ma zatem zasadnicze znaczenie dla bardziej elastycznego i skutecznego nadzoru.
Globalny kryzys finansowy stał się katalizatorem zasadniczej zmiany w reformie polityki bankowej, która doprowadziła do stworzenia nowych ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Do tej zmiany przyczyniło się zobowiązanie Rady Stabilności Finansowej (FSB) do złagodzenia systemowego wpływu upadłości banków za pomocą narzędzia umorzenia lub konwersji długu, które uprawnia władze do podjęcia interwencji poprzez umorzenie zobowiązań lub przekształcenie ich w kapitał własny, tym samym absorbując straty bez konieczności korzystania z funduszy publicznych. Wdrożenie tego instrumentu nie jest jednak równomierne w poszczególnych jurysdykcjach FSB, przy czym tylko połowa z nich w pełni wdrożyła narzędzie umorzenia lub konwersji długu, co podkreśla znaczną rozbieżność pomiędzy intencjami politycznymi a ich realizacją. Ponadto postępowania upadłościowe w roku 2023 przeprowadzono poza zmienionymi systemami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, mimo że obejmowały Credit Suisse, czyli globalny bank o znaczeniu systemowym, a wszystkie przypadki, w tym przypadki upadłości banków średniej wielkości w USA, miały wpływ systemowy.
Te zawirowania podkreślają potrzebę przeprowadzenia reform w sferze regulacyjnej w celu stworzenia bardziej skutecznych i elastycznych narzędzi restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zapewnienia zewnętrznego wsparcia, gdy zachodzi taka potrzeba. W szczególności plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji powinny zawierać możliwe połączenia instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (np. sprzedaż przedsiębiorstwa i umorzenie lub konwersja długu wierzycieli) zamiast skupiać się na jednej strategii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Należy uznać potrzebę wprowadzenia wiarygodnych i terminowych publicznych mechanizmów wsparcia płynności w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Poprzez współdziałanie takie mechanizmy zabezpieczające i ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mogą zmniejszyć potrzebę powszechnego ratowania upadających banków. Kryzysy bankowe ujawniły wady systemu zarządzania sytuacjami niewypłacalności a także adekwatności pomiaru kapitału regulacyjnego. Wskazały one na potrzebę rozszerzenia planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na wszystkie banki, które mogą mieć wpływ na system finansowy, w tym na minimalną kwotę zobowiązań pokrywających straty w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (optymalnie z długoterminowymi instrumentami dłużnymi), odpowiednio dostosowanych w celu ułatwienia wybranej strategii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz ponownego przeanalizowania kryteriów dopuszczalności instrumentów typu AT1 w obecnym kształcie jako kapitału regulacyjnego.
Zobacz również:
Koniec historii Credit Suisse
Wniosek dotyczący zarządzania kryzysowego i gwarantowania depozytów oznacza istotną poprawę w UE poprzez rozszerzenie zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz ułatwienie wymaganego finansowania dla celów zarządzania upadłością banków średniej wielkości. Nadal jednak istnieje możliwość poprawy kalibracji minimalnego wymogu dotyczącego funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych (MREL) dla celów strategii sprzedaży przedsiębiorstw, a także zapewnienia płynności w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz nadzwyczajnego wsparcia zewnętrznego w nadzwyczajnych okolicznościach. Ogólnym celem reform powinno być wzmocnienie skuteczności ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w kierunku zmniejszenia potrzeby ratowania banków przez rządy oraz wprowadzenie wymaganej elastyczności w celu dostosowania do nieoczekiwanych wyzwań w ramach procesów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ukierunkowanych na utrzymanie stabilności finansowej. Wreszcie, co nie mniej ważne, omawiane reformy nie łagodzą, ale raczej wzmacniają potrzebę dokończenia budowy europejskiej unii bankowej.
