Unia bankowa coraz mniej ambitna

02.01.2014
Rządy unijnych państw osiągnęły kompromis w sprawie powołania nowych instytucji odpowiedzialnych za uporządkowaną likwidację banków oraz finansowanie tych procesów. Kompromis ten jest na tyle odległy od pierwotnych planów, że stawia pod znakiem zapytania efektywność planowanej unii bankowej. Europejski Bank Centralny i Parlament Europejski poddały nowy plan krytyce.
Michel Barnier, komisarz ds rynków międzynarodowych i usług. (CC By NC ND  lisboncouncil)

Michel Barnier, komisarz ds rynków międzynarodowych i usług. (CC By NC ND lisboncouncil)

Michel Barnier, komisarz ds rynków międzynarodowych i usług. (CC By NC ND lisboncouncil)

Nowe instytucje mogą okazać się fasadowe, a mechanizmy i procedury tak przewlekle, że wykluczą skuteczność działania. Co więcej, odległy w czasie horyzont, w jakim mają zostać zgromadzone fundusze na postępowania likwidacyjne czy wypłatę gwarantowanych depozytów powoduje, że rządy przynajmniej przez najbliższe kilka lat i tak będą musiały ratować banki, płacąc za to pieniędzmi podatników. Tak jak od początku kryzysu.

Gdyby postanowienia podjęte w ciągu ostatnich dni były przełomowe, pozwoliłyby uchwalić dwie dyrektywy kluczowe dla dopełnienia konstrukcji unii bankowej do końca obecnej kadencji Parlamentu Europejskiego. Ma to duże znaczenie w świetle obaw, że w parlamencie kolejnej kadencji dużą rolę mogą odgrywać siły wcale nie zainteresowane pogłębieniem integracji Europy. Jednak wobec rozbieżności stanowisk tym razem rządów i PE na nowo rozpoczął się wyścig z czasem.

Unijni przywódcy zaakceptowali w zeszłym tygodniu uzgodnienia ministrów finansów (ECOFIN) dotyczące mechanizmu uporządkowanej likwidacji banków Single Resolution Mechanism (SRM). Wcześniej Parlament Europejski i Prezydencja Rady UE przyjęli wspólne stanowisko w sprawie projektów dyrektyw o uporządkowanej upadłości i likwidacji banków (Banking Recovery and Resolution Directive, BRRD) oraz o funduszu gwarancji depozytów (Deposit Guarantee Scheme Directive, DGSD). (Stanowiska te można znaleźć w komunikatach komisarza unijnego ds. rynku wewnętrznego i usług Michela Barniera dotyczących BRRD oraz DGSD).

Ubogie fundusze gwarancji depozytów

PE i prezydencja uzgodniły, że nie powstanie ogólnoeuropejski fundusz gwarantowania depozytów. Mają natomiast powstać jednolite systemy krajowe. U progu kryzysu było w Unii około 40 systemów gwarancji depozytów, obejmujących różne grupy deponentów i depozytów oraz zapewniających różne poziomy ochrony. Ich wspólna cecha jest do dziś taka sama: są niedofinansowane. W 2010 roku Unia zdecydowała się podnieść gwarancje depozytów do 100 euro. Chodziło o to, żeby zapobiec katastrofie, jaką byłby run na banki. Taki przypadek już się zdarzył w brytyjskim Northern Rock, który wskutek nagłych wypłat utracił płynność. To była przestroga.

Według komunikatu komisarza Michela Barniera, uzgodnienia w sprawie zmian w dyrektywie o gwarancjach depozytów polegają na tym, że w ciągu 10 lat narodowe fundusze gwarancyjne mają zebrać środki w wysokości 0,8 proc. gwarantowanych depozytów. To oznaczać może ponad 50 mld euro. Gdyby bank upadł i gwarancje depozytów trzeba by realizować, banki mogą zostać zmuszone do natychmiastowego wniesienia dodatkowej składki.

Pieniądze na fundusze gwarancji depozytów mają wpłacić same banki. Nie będą one jednak obciążane opłatami w relacji do wielkości zgromadzonych gwarantowanych depozytów, tylko do profilu ryzyka. Prawdopodobnie szczegóły w tym przypadku ustali dopiero Europejski Urząd Nadzoru Bankowego EBA. Fundusze z poszczególnych państw będą mogły sobie zgromadzone środki pożyczać, jednak będzie to wyłącznie dobrowolne.

Zdecydowano się zatem na plan znacznie mniej ambitny niż przewidywała to pierwotna propozycja. Mówiła ona o zgromadzeniu w funduszach gwarancyjnych 1,5 proc. gwarantowanych depozytów. Poszczególne państwa mogą również postanowić, że fundusze będą mniej skapitalizowane i zgromadzą zaledwie 0,5 proc. depozytów, jeśli system bankowy jest „silnie skoncentrowany”. Tak mogłoby być np. we Francji.

Kolejne ustępstwo polega na tym, że nawet w 30 proc. fundusze mogą być „wypełnione” zobowiązaniami, a nie gotówką. I wreszcie fundusze mają osiągnąć docelową wysokość za 10 lat, a ten okres może być wydłużony nawet o 4 lata. Można więc sobie wyobrazić kraj, w którym  w funduszu gwarancyjnym zgromadzona gotówka na realizację gwarancji za 14 lat będzie wynosiła zaledwie 0,35 proc. wielkości gwarantowanych depozytów.

Plan nie jest – jak widać – wygórowany. Według raportu rocznego BFG za 2012 rok, nasz fundusz pokrywa środkami wszystkimi dostępnymi środkami 2,82 proc. gwarantowanych depozytów, a tylko środkami ex ante, czyli opłaconymi już przez banki – 1,83 proc. Amerykański ubezpieczyciel FDIC zgromadził na Deposit Insurance Fund 40,8 mld dolarów na koniec III kwartału 2013 roku, co oznacza 0,68 proc. depozytów, które objęte są gwarancjami w USA. Nie jest to wprawdzie dużo, ale FDIC faktycznie ma te pieniądze i nie waha się ich użyć. Przez trzy kwartały 2013 roku w USA upadły 22 ubezpieczone banki, co oznacza wypłaty gwarancji w łącznej wysokości 1,2 mld dolarów.

Nie będzie za co likwidować banków

Równie długo ma trwać gromadzenie funduszy na restrukturyzację lub uporządkowaną likwidację banków. Mechanizm bail-in, co do którego już się zgodzono, zakłada, że kosztami ratowania banku będą obciążeni przede wszystkim akcjonariusze i wierzyciele. Ich udział w pokryciu strat miałby sięgać przynajmniej 8 proc. aktywów banku. Dopiero powyżej tego progu bank mógłby korzystać także ze środków publicznych.

Nie każdy bank będący w trudnej sytuacji musi upaść. Może zostać np. dokapitalizowany. Bank mający kłopoty może zostać też przejęty przez inną instytucję, ale ta powinna wtedy zostać zasilona kapitałem. W końcu wreszcie może zajść sytuacja, że bank ma tak złe aktywa, iż ich sprzedaż nie pozwoli pokryć zobowiązań. Do tego potrzebny jest „backstop”, czyli niezwłoczne wsparcie.

Rządy uzgodniły, że nie będzie ogólnoeuropejskiego funduszu resulution (SRF). Tak jak w przypadku gwarancji depozytów, powstaną krajowe fundusze. Mają mieć wysokość 1 proc. wartości ubezpieczonych depozytów w bankach i zgromadzić środki do 2025 roku. Możliwe będzie wzajemne korzystanie z tych pieniędzy, ale tylko na mocy umów międzyrządowych, a nie europejskiego prawa.

Może okazać się więc, że przynajmniej przez najbliższe lata zabraknie finansowego buforu bezpieczeństwa. Rząd kraju, w którym dojdzie do upadłości banku, może zwrócić się wprawdzie o wsparcie do europejskiego funduszu ratunkowego ESM. To jednak może nastąpić w ramach obowiązujących do tej pory procedur, a nie szczególnych, jakie proponowano dla wspomagania banków. Wsparcie z ESM w sytuacji, gdy dochodzi do upadłości banku, jest więc tylko hipotetyczne, a rynki mogą w nie uwierzyć lub nie. Wszelkie takie wątpliwości powodują możliwość wystąpienia dodatkowych perturbacji.

Unia bankowa może pogłębić kryzys

Sytuacja długotrwałego zbierania funduszy na resolution i gwarantowanie depozytów powoduje, że przynajmniej przez najbliższych kilka lat rządy i tak musiałyby sobie same radzić z upadającymi bankami i – jeśli trzeba – wypłacać gwarantowane depozyty z pieniędzy podatników.

Powstanie unii bankowej w takim kształcie w zasadzie niczego nie zmienia. Jeśli wyobrazimy sobie sytuację, że sprawujący nadzór nad 130 bankami strefy euro Single Supervisory Mechanizm przy EBC pod koniec przyszłego roku ogłosi, iż konkretne banki należałoby zlikwidować, to rządom nie pozostanie nic innego, jak je dokapitalizować, gdyż nawet mechanizm bail-in ma zacząć działać dopiero od 2016 roku.

Sytuacja państwa, w którym trzeba zlikwidować bank, staje się na dodatek gorsza niż do tej pory, gdyż to nie ono podejmuje w tym zakresie suwerennie decyzję, a musi ponieść ich koszty. Ministrowie finansów zaproponowali więc, żeby państwa mogły zgłosić weto do decyzji o likwidacji banku. Ale to z kolei oznacza, iż merytoryczne badanie i ocena aktywów banku, jakiej ma dokonać SSM, nie prowadzi do żadnych „ozdrowieńczych” skutków, gdyż ostateczna decyzja może mieć charakter wyłącznie polityczny. Rządy mogą chronić swoje banki-zombie z tych względów, z których chroniły je do tej pory.

Uzgodniony przez rządy kształt SRM nie tylko utrwala wady obecnego systemu, kiedy to złe banki kupują złe długi swoich rządów, ale może je pogłębić, na co zwrócił uwagę przewodniczący Parlamentu Europejskiego Marin Schulz. Bo skoro działania nadzoru nie będą prowadzić do żadnych rezultatów, naruszy to wiarygodność EBC. Co więcej, może to go skłaniać do nieujawniania sytuacji banków i dalszego zasilania ich tanią gotówką. Zamiast przerwania spirali kryzysu, unia bankowa jeszcze bardziej by ją nakręciła.

– Jeśli decyzje Rady ECOFIN staną się rzeczywistością, pozbawimy się nie tylko pozytywnych skutków unii bankowej, ale możemy wywołać nawet skutki negatywne – powiedział szefom unijnych rządów Martin Schulz cytowany w komunikacie PE.

Liczna rada likwidatorów banków

Ustalono też, że będzie istnieć centralna rada mająca decydować o procesie resolution, w tym o sposobach likwidacji banków oraz obciążeniu kosztami ich właścicieli i wierzycieli. Rada odpowiadałaby za procesy restrukturyzacji i likwidacji blisko 130 banków będących pod nadzorem EBC, a za pozostałych – odpowiednie instytucje krajowe. Europejska rada mogłaby jednak w ich decyzje ingerować.

Największe obawy budzi konstrukcja tego ciała. Single Resolution Board ma się składać z przedstawicieli rządów państw strefy euro, dyrektora i czterech stałych członków. Jej decyzje ma kontrasygnować Komisja Europejska. Gdy się z nią nie zgadza, ostatecznie podejmują ją ministrowie finansów UE. „Financial Times” obliczył, że w procesie decyzyjnym może  uczestniczyć nawet 126 osób, gdy nie ma powszechnej zgody, konieczne byłoby dziewięć posiedzeń różnych gremiów i 143 głosowania.

Tymczasem istota koncepcji likwidacji banku w trybie resolution polega na tym, że operacja musi być przeprowadzona bardzo szybko, a gremia decyzyjne powinny być jak najwęższe. Chodzi o zachowanie ścisłej tajemnicy i niedopuszczenie do wyprowadzenia z banku wartościowych aktywów. Maksymalne skrócenie procesu upadłości i likwidacji banku przy równoczesnym zachowaniu ciągłości jego działalności operacyjnej ma zapobiec także efektowi domina w całym systemie i gwałtownemu wycofywaniu depozytów, co może nastąpić w momencie upadku banku. Rynek ma dostać jeden i jednoznaczny sygnał, gdy będzie już po wszystkim. Teoretycznie założono więc, że nadzór informuje o sytuacji banku organ służący do prowadzenia resolution w piątek po zamknięciu rynków, a od poniedziałku rano bank jest już objęty odpowiednimi procedurami.

– Gdyby tak nie było, obawiamy się, że rynki uznają proces za zbyt skomplikowany i nie będzie on tak wiarygodny – powiedział wiceprezes EBC Vitor Constancio.

Teraz rządy będą negocjować z Parlamentem Europejskim ostateczną wersję projektu pod bardzo silną presją czasu. Według nieoficjalnych jeszcze informacji do pierwszego spotkania może dojść 8 stycznia. Marin Schultz nie pozostawił złudzeń, że nie będą one łatwe.

– Parlament Europejski nie przystanie na decyzję ECOFIN w obecnej formie – powiedział.

OF


Tagi


Artykuły powiązane