(graf. DG)
W Brukseli trwają gorączkowe prace nad najbardziej ambitnym projektem politycznym, jaki powstaje w Unii Europejskiej – unią bankową. Idzie jak po grudzie, ostatnie spotkanie ministrów finansów (we wtorek, 4 grudnia) nie przyniosło porozumienia. Takim konfliktom trudno się dziwić, gdyż gra idzie o kontrolę nad sektorem, którego aktywa sięgają kilku bilionów euro.
Wygląda to jak składanie samochodu Ferrari z części, które niekoniecznie do siebie pasują. Różne kraje mają odmienne interesy, wizje, cele. A wspólny cel? Rozerwanie błędnego koła między bankami i budżetami, które nawzajem pogrążają się w kryzysie oraz zapobiegnięcie dezintegracji systemu bankowego w Europie.
Unia musi się składać z trzech niezbędnych elementów: nadzoru bankowego, mechanizmu rezolucyjnego (służącego do restrukturyzacji banków, chodzi bowiem o mechanizm kontrolowanej ich upadłości) i systemu ubezpieczeń depozytów. Na razie powstaje tylko ten pierwszy i nie wiadomo, kiedy powstaną kolejne. Nawet w sprawie nadzoru różne kraje mają drastycznie odmienne wizje i interesy. Do tego trwają pracę nad tym jak do unii włączyć kraje spoza strefy euro, co wcale nie jest proste. A nad wszystkim unosi się smog politycznych ambicji i rynkowych emocji.
Spróbujmy jednak ten chaos uporządkować.
Zacznijmy od początku, czyli pytania, po co w ogóle strefie euro potrzebna jest unia bankowa?
Każdy krajowy system bankowy w krajach rozwiniętych posiada nadzór, który zapewnia mu (teoretycznie) stabilność. System bankowy jest bowiem zarówno źródłem rozwoju, jak i potencjalnym źródłem ryzyka powstania potężnego kryzysu. Tymczasem strefa euro tworząc wspólny i bardzo zintegrowany rynek bankowy nie zapewniła mu odpowiedniego nadzoru. Wielkie paneuropejskie banki (znacznie bardziej umiędzynarodowione niż ich odpowiedniki w USA, Wielkiej Brytanii czy Japonii) są nadzorowane przez krajowe instytucje, za słabe zarówno pod względem finansowym i politycznym by mierzyć się z finansowymi behemotami.
Holenderski ekonomista Dirk Schoenmaker, jedna z osób bardziej aktywnych w dyskusjach o unii bankowej, twierdzi, że strefa euro nie może osiągnąć trzech następujących celów jednocześnie: stabilności finansowej, integracji systemu finansowego i niezależności nadzorów krajowych. Z czegoś trzeba zrezygnować. Jak na razie rynek sam podejmuje decyzje – banki różnych krajów strefy euro wycofują się z aktywności kredytowej za granicą i koncentrują na własnym rynku (widać to na wykresie poniżej). Unia bankowa ma za zadanie wstrzymać ten proces, przywrócić na nowo integrację finansową w strefie.
Dlaczego pomysł, że nadzory krajowe poradzą sobie z bankami europejskimi nie wypalił?
Po pierwsze, widać, że w czasie kryzysu każdy nadzór dba przede wszystkim o interesy własnego systemu bankowego, czyli przymuszą banki krajowe do ściągania płynności zza granicy i stara się wstrzymać oddziały banków zagranicznych przed transferowaniem pieniądza do swoich krajów. Brak jakiejkolwiek koordynacji prowadzi do fragmentacji systemu finansowego i pogłębienia zjawisk kryzysowych.
(oprac.graf. DG/CC BY Images_of_Money)
Po drugie, słabe finansowo rządy są nieprzygotowane do radzenia sobie z kryzysami wielkich banków. W czasie kryzysu bankowego dochodzi do powstania bardzo niebezpiecznej błędnej pętli: gorsza sytuacja banków obciąża finanse państwa, a to z kolei przekłada się na wzrost ryzyka obligacji skarbowych i w związku z tym dalsze straty banków (banki zwykle są głównymi nabywcami obligacji).
Warto, śladem ekonomisty Daniela Grosa, porównać sytuację stanu Nevada w USA i Irlandii. W obu miejscach doszło w ostatnich latach do gwałtownego spadku cen nieruchomości, co uderzyło w bilanse banków. W Nevadzie nie wywołało to większego kryzysu ponad ten, jaki przeszedł cały kraj, w Irlandii zaś doszło do długiej i głębokiej recesji, a rząd staną na skraju niewypłacalności. Dlaczego? W USA istnieje jeden nadzór bankowy, w strefie euro – nie. Irlandia była za słaba finansowo, by wziąć na siebie rozwiązanie problemów swoich banków. Ponadto, kraj nie posiada mechanizmów dostosowań makroekonomicznych, takich jak niezależny bank centralny czy płynny kurs waluty.
Obserwując te problemy łatwiej zrozumieć jakie elementy musi posiadać skuteczna unia bankowa. Pierwszym elementem jest oczywiście nadzór, który odpowiada za realizację regulacji bankowych (ich lista rośnie, co widać na poniższej tabeli). Nadzór ma prawo kontrolować banki, nakazywać im określone działania, wydawać licencje bankowe i zgody na zmiany właścicielskie, ustalać pewne zasady dotyczące zarządzania ryzykiem i płynnością itd. Listę uprawnień możnaby rozszerzać; każdy bankowiec wie, że w praktyce nadzór ma gigantyczne kompetencje, gdyż niewspółpracującym bankom może zepsuć życie (np. kontrolami).
Drugi element to mechanizm rezolucyjny, który w sytuacjach kryzysowych może zapewnić bankom kapitał i wymusić ich restrukturyzację. Trzecim elementem jest zaś system ubezpieczenia depozytów. Jest to niezwykle istotny element, gdyż bez niego każdy bank w kłopotach natychmiast straciłby wszystkie depozyty. W strefie euro jest to tym bardziej istotne, że depozyty mogą uciekać z jednego kraju do innego.
Charles Wyplosz, znany francuski ekonomista, zwraca uwagę, że tworzenie unii bankowej zawierającej tylko jeden z powyższych elementów nie ma sensu. Sam nadzór, bez mechanizmu rezolucyjnego i ubezpieczenia depozytów, nie byłby w stanie podjąć realnych działań w momencie niewypłacalności jakiegoś banku – musiałby się opierać na rządzie danego kraju, co zupełnie obniża skuteczność, a dodatkowo wywołałoby panikę wśród depozytariuszy.
(oprac.graf. DG/CC BY-NC-SA Subash BGK)
Niestety w strefie euro nadzór bankowy nie powstał ze względów politycznych – nikt nie chciał oddać kontroli nad bankami krajowymi, nikt nie chciał też ponosić ryzyka związanego z problemami banków w innych krajach. Jednocześnie wydawało się, że systemowy kryzys bankowy jest mało prawdopodobny, a ewentualnie nadzory krajowe wystarczą, by sobie z nim radzić. Do czasu kryzysu… Dlatego obecne starania krajów strefy o utworzenie unii bankowej posiadają jeden grzech pierworodny: mają być zabezpieczeniem przed czymś, co już się wydarzyło. To tak jakby ubezpieczać od wypadku po wypadku.
Nadzór tworzony jest częściami, jak układanka. Najpierw, w czerwcu 2012 r., ustalono, że fundusze przeznaczone do kredytowania zagrożonych rządów – czyli ESM i EFSF – będą mogły ratować również banki, bez pośrednictwa rządów. To był pierwszy krok w kierunku rozerwania opisanego powyżej błędnego koła zależności między bankami i rządami.
Nie będą one wprawdzie pełniły roli funduszy rezolucyjnych, zdolnych do głębokiej ingerencji w strukturę finansową banków, ale współpracując z rządami będą mogły mieć duży wpływ na łagodzenie potencjalnego kryzysu bankowego. Niemcy postawili warunek, że zgodzą się na nową rolę dla ESM i EFSF jeżeli jednocześnie powstanie wspólny nadzór nad bankami strefy euro. Pracę nad tą koncepcją ruszyły latem 2012 r., a we wrześniu Komisja Europejska przedstawiła propozycję konkretnych rozwiązań.
Fundamentem nadzoru bankowego – czyli pierwszego filaru unii – ma być Europejski Bank Centralny. Będzie on centralną instytucją w Jednolitym Mechanizmie Nadzorczym (SSM – Single Supervisory Mechnism), do którego należeć będą również nadzory krajowe, dokonujące bieżących działań i składające rekomendacje do EBC. Swoją rolę zachowa natomiast Europejski Nadzór Bankowy (EBA – European Banking Authority), którego zadaniem jest harmonizacja działań regulacyjnych na poziomie całej Unii Europejskiej.
W EBC będą podejmowane decyzje m.in. dotyczące licencji bankowych, wymogów kapitałowych (tych, które nie będą jednoznacznie określone przez regulacje), stres- testów, oceny przestrzegania przez banki regulacji, oraz wydawane zalecania dotyczące polityki zarządzania ryzykiem, czy struktury organizacyjnej banków. Generalnie EBC będzie odpowiadał za stabilność całego europejskiego systemu bankowego, przy czym – podobnie jak w przypadku polityki pieniężnej – bieżące operacje będą przeprowadzały nadzory krajowe.
Na razie nie powstaną natomiast ani mechanizm rezolucyjny, ani wspólny system ubezpieczeń. Komisja Europejska twierdzi, że te elementy unii bankowej zostaną stworzone w kolejnych krokach. Kiedy? Nie wiadomo. Dlaczego nie teraz? Ponieważ jest to najbardziej wrażliwy politycznie element całej układanki. Stworzenie funduszu rezolucyjnego oznaczać będzie, że ponadnarodowa instytucja będzie mogła bardzo głęboko ingerować w działalność banków, prowadząc do ich restrukturyzacji, wymuszać sprzedaż części aktywów, wymuszać straty na inwestorach. Co więcej, będzie to oznaczało, że podatnicy jednych krajów biorą na siebie ryzyko banków innych krajów. Podobnie wrażliwa jest kwestia wspólnych ubezpieczeń depozytów.
Czy brak tych elementów oznacza, że wspólny nadzór sam w sobie nie ma sensu, tak jak twierdzi Charles Wyplosz? Niekoniecznie. Projekt unii bankowej to przedsięwzięcie długookresowe i wszystkie jego elementy w końcu się pojawią. Ze względu na to, że są to kwestie bardzo polityczne, ich wypracowanie musi zająć czas. Natomiast sam nadzór jest konieczny, by uruchomić fundusze ESM i EFSF do bezpośredniej pomocy zagrożonym bankom, co może mieć duże znaczenie dla łagodzenia przebiegu obecnego kryzysu. Unia bankowa nie jest zatem ratunkiem przed obecnym kryzysem, ale jej niektóre elementy mogą pomóc kryzys ten łagodzić.
Już na pierwszym etapie tworzenia unii pojawiają się ostre konflikty, które uniemożliwiają szybkie stworzenie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Ostateczne decyzja o utworzeniu SSM ma zapaść na szczycie Rady Europejskiej w połowie grudnia, jednak ministrom finansów wciąż nie udało się dopracować szczegółów. Linii konfliktu jest kilka.
Komisja Europejska chce, by nadzór obejmował wszystkie europejskie banki, czyli 6 tys. instytucji. Niemcy zaś nalegają, by nadzorem objąć jedynie większe i systemowo ważne instytucje. Stanowisko Berlina wynika z dużych wpływów niemieckich banków oszczędnościowych oraz z przekonania, że kontrola nad kilkoma tysiącami banków jest efektywnie niemożliwa. Jednocześnie można zrozumieć argumenty np. Francji, że małe banki też mogą stać się źródłem dużych problemów.
Kolejne pole konfliktów to reguły uczestnictwa krajów spoza strefy euro. Z zasady nadzór ma być stworzony dla krajów strefy, jednak wiele państw wyraża chęć przystąpienia do unii bankowej. Będzie to o tyle trudne, że EBC jest instytucją posiadającą kompetencje decyzyjne jedynie w strefie, może również zasilać w płynność jedynie banki ze strefy.
Poszukuje się zatem rozwiązań prawnych, które pozwoliłyby ominąć tę przeszkodę. Jeden pomysł jest taki, by najpierw rekomendacje wydawała Rada Generalna, w której głos ma każdy członek UE, a później dopiero te rekomendacje realizowała Rada Gubernatorów EBC, w której zasiadają jedynie przedstawiciele krajów członkowskich strefy. Jednocześnie banki spoza strefy euro mogłyby mieć dostęp do pożyczek z EBC poprzez system swapów walutowych między EBC i bankami centralnymi poszczególnych krajów. To wszystko wymagałoby jednak niebywale karkołomnych konstrukcji prawnych.
Tradycyjnie zastrzeżenia zgłasza Wielka Brytania, która do unii bankowej na pewno nie przystąpi. Jej zastrzeżenia dotyczą układu sił w Europejskim Nadzorze Bankowym (EBA), który będzie zajmował się harmonizacją reguł w całej UE. Londyn chce, by głosowanie w EBA odbywało się w formie podwójnej większości, czyli żeby każda decyzja wymagała większości głosów w grupie strefy euro i większości w grupie spoza strefy.
Chodzi o to, żeby ograniczyć dominację krajów strefy, skupionych wokół jednego nadzoru. To miałoby oczywiście pozwolić Brytyjczykom na ochronę interesów City. Polska sprzyja stanowisku Wielkiej Brytanii, a jednocześnie na takie rozwiązanie nie zgadzają się Niemcy i Francja, ponieważ mogłoby ono dać de facto Brytyjczykom prawo weta w EBA.
Inny spór dotyczy rozdzielenia polityki pieniężnej i nadzoru bankowego w ramach EBC. Niemcy argumentują, że mogą zaistnieć sytuacje, w których cel stabilności systemu finansowego oraz stabilności pieniądza mogą być ze sobą sprzeczne, co wymaga rozdzielenia instytucji zajmujących się oboma obszarami. Chodziłoby zatem o to, żeby w ramach EBC stworzyć odmienne struktury i procedury chroniące niezależność nadzoru bankowego od polityki pieniężnej. To może znacząco opóźnić proces wprowadzania wspólnego nadzoru, na co naturalnie nie godzi się Francja.
Czy Polska powinna przystąpić do unii bankowej? Nie ma jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie, rząd będzie musiał bowiem rozważyć korzyści i koszty akcesji (jeżeli uda się oczywiście znaleźć formułę uczestnictwa krajów spoza strefy).
Formalnie pojawienie się nowego nadzoru bankowego za naszymi zachodnimi granicami niewiele zmienia – zamiast współpracować z wieloma nadzorami, Komisja Nadzoru Finansowego będzie musiała porozumiewać się z EBC we wszystkich sprawach dotyczących zachowań banków zagranicznych w Polsce lub polskich za granicą (jeżeli polskie banki będą prowadziły ekspansję).
Jednak przystąpienie do unii bankowej wiązałoby się z pewnymi korzyściami. Przede wszystkim, udział Polski w projektach integracji europejskiej pozwoliłby naszemu krajowi na trzymanie się blisko centrum decyzyjnego Europy, co może mieć znaczenie w czasie, kiedy Europa dzieli się na różne kręgi (różne prędkości). W takim sensie przystąpienie do unii ma charakter polityczny.
Ponadto, akcesja mogłaby dać Polsce większy wpływ na działanie międzynarodowych grup bankowych – akcentowanie własnych interesów, sprawne rozwiązywanie konfliktów między nadzorcami z innych krajów (w ramach EBC będą istniały podgrupy do rozwiązywania konkretnych kwestii), lepszy dostęp do informacji. Wreszcie, można argumentować, że skoro celem Polski jest przystąpienie do strefy euro, to lepiej jak najwcześniej mieć wpływ na istotny element integracji jakim jest rynek bankowy.
Po stronie kosztów, należy przede wszystkim wymienić utratę pełnej kontroli nad działalnością banków w Polsce. Może teoretycznie dojść do sytuacji, w której nadzór w EBC podejmie decyzję, która będzie źle odbierana w Polsce – np. dotyczącą przejęcia jednego banku przez inny, zmiany wymogów kapitałowych dla banków, albo pewnych środków ostrożnościowych dotyczących akcji kredytowej. Takich kwestii można wymienić bardzo wiele. Problem jest ten sam, co w każdym obszarze integracji – utrata suwerennej kontroli nad krajowym rynkiem.
Stanowisko polskiego rządu wydaje się dość racjonalne: moglibyśmy przystąpić do unii bankowej, jeżeli w ramach jednolitego nadzoru otrzymalibyśmy całkowitą równość głosów z krajami strefy euro. Czy uda się to wynegocjować? I jak zostaną rozwiązane inne wątpliwości? Dowiemy się w przeciągu kilku dni lub kilku miesięcy.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
