Autor: Jacek Ramotowski

Dziennikarz zajmujący się rynkami finansowymi, zwłaszcza systemem bankowym.

Unia bankowa walczy z bankowym nacjonalizmem

Ledwo unia bankowa powstała, i to jeszcze w niepełnym kształcie, a już zagraża jej rozpad. Naprzeciw Europejskiego Banku Centralnego, który walczy o spójne zasady nadzoru i traktowania banków stanęło kilku potężnych graczy. To rządy państw strefy euro, mówiące na przedkryzysową nutę: nie oddamy kontroli nad naszymi bankami.
Unia bankowa walczy z bankowym nacjonalizmem

Danielle Nuoy powiedziała niedawno, że kwestia opcji narodowych wymaga rozwiązania w „trybie pilnym”. (CC BY ECB)

Do wyłomu w unii bankowej doszło już w czasie negocjacji dyrektywy CRD IV i rozporządzenia CRR, które tworzą fundamenty nowego ładu ostrożnościowego w systemie bankowym. Przypomnijmy, że wprowadzają one do europejskiego prawa zasady Bazylei III, a wraz z nimi nowe, wyższe wymogi kapitałowe i płynnościowe oraz zasady zarządzania ryzykiem.

Dyrektywa i rozporządzenie uchwalone zostały w kwietniu 2013 roku, a zaczęły obowiązywać od początku 2014 roku. Równocześnie z negocjacjami i narodzinami kształtu unii bankowej uzgadniano treści rozporządzenia i dyrektywy. To właśnie wtedy zaczęły się problemy, których owoce zbiera dziś Single Supervisory Mechanism, nadzór bankowy przy EBC, pierwszy filar unii bankowej.

W trakcie negocjacji dyrektywy i rozporządzenia, w zamian za trudny i powstający przez wiele miesięcy kompromis, kilka państw uzyskało prawo do stosowania odstępstw. Rozporządzenie powinno wprawdzie obowiązywać literalnie w całej UE, ale tak zwane opcje narodowe również w nim tworzą wyłomy. Stały są one dzisiaj zmorą wspólnego nadzoru. Dodajmy, że nie jedyną.

Ile jest opcji narodowych, i jakie konkretnie postanowienia zawierają? Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) dokonał ich przeglądu i opublikował w grudniu 2014 roku raport raport w tej sprawie. Odstępstw są dziesiątki – w każdym kraju nieco inne. Jakie ich są całościowe skutki? SSM prowadząc od blisko roku nadzór nad ponad 120 największymi bankami strefy euro wciąż napotyka na kolejne rafy i stara się te skutki ocenić.

Opcja hiszpańska        

Okazuje się, że skutek opcji narodowych jest generalnie taki, iż mogą one całkowicie zmienić obraz sektora bankowego. Stosunkowo najlepiej rozpoznaną jest jedna z opcji, jakie wynegocjowała między innymi Hiszpania, która zresztą na ratowanie swoich banków dostała w 2012 roku 40 mld euro z Unii Europejskiej. Polega ona na tym, że tamtejsze banki mogą nadal zaliczać do kapitału aktywa wynikające z odroczonego podatku dochodowego (deferred tax assets, DTA).

Zarówno Bazylea III, jak i unijne akty prawne CRD IV i CRR wprowadzają nowe postanowienia dotyczące instrumentów, które składają się na najtwardszy kapitał banku, jak i sposoby jego liczenia. Do najtwardszego kapitału nie można na przykład – jak to było wcześniej – zaliczać zysku roku bieżącego. Zysk powiększa kapitał dopiero po zatwierdzeniu go i podziałe przez akcjonariuszy. Podobnie do kapitału nie można doliczać aktywów powstałych w skutek podatku odroczonego, czyli po prostu kredytu podatkowego.

Aktywa te powstają w wyniku różnic pomiędzy systemem opodatkowania, który jest specyficzny dla każdego kraju, a zasadami księgowymi, które – przynajmniej teoretycznie – powinny być jednakowe. Z powodu tych różnic wyliczony należny podatek może zostać zmniejszony w przyszłości. Banki przed wejściem w życie nowego prawa mogły te kwoty do kapitału „doliczyć”. Teraz nie wolno im tego robić. Okazuje się jednak, że w wyniku opcji narodowej mogą tak postępować nadal banki hiszpańskie.

Problem nie polega jedynie na tym, że hiszpańskie banki podlegają innym regułom niż przewiduje unijne prawo, ale na skali doliczeń wynikających z DTA – pisze hiszpański dziennikarz i ekspert bankowy Carlos Diaz Guell. Według przytaczanych przez niego danych na stronach thecorner.eu, w bankach hiszpańskich DTA stanowią ponad 15 proc. ich wskaźnika kapitału Tier 1 w porównaniu do 10,6 proc. średniego udziału w kapitale w bankach strefy euro. Jest to w sumie 25 mld euro, czyli prawie jedna czwarta całej kwoty, jaką DTA stanowią w kapitale sektora bankowego strefy euro.

Co więcej – jak pisze Carlos Diaz Guell – DTA zostały uwzględnione w zeszłorocznym przeglądzie jakości aktywów. Skutek był taki, że hiszpańskie banki okazały się silniejsze kapitałowo, niż gdyby AQR prowadzono tam według standardów prawnych obowiązujących w całej Unii. W taki właśnie sposób narodowe opcje utrudniają  jednoznaczną ocenę i porównanie siły kapitałowej banków w strefie euro nadzorowi SSM. Takie i podobne skutki ujawniła zeszłoroczna kompleksowa ocena sumy bilansowej, w tym AQR.

Przewodnicząca SSM Daniele Nouy powiedziała niedawno, że kwestia opcji narodowych wymaga rozwiązania w „trybie pilnym”. Jak ją rozwiązać – jeszcze nie wiadomo. EBC zasygnalizował ostatnio, iż stoi na stanowisku, że w działaniach wobec banków będzie się kierował europejskim prawem, a nie krajowym.

„W związku z zasadą nadrzędności prawa unijnego i statusem EBC jako niezależnej instytucji, EBC nie będzie związany żadnymi regulacjami rządowymi (…), które mogą mieć wpływ na jego niezależność lub na sprawne funkcjonowanie SSM” – napisał EBC.

Konflikt pomiędzy bankiem centralnym strefy euro a nadzorami krajowymi, za którymi stoją narodowe rządy, wydaje się nieuchronny.

EBC chce nadzorczej konwergencji

Nadzór przy EBC rozpoczął właśnie proces przeglądu i oceny nadzorczej (SREP) banków strefy euro. Punktem wyjścia do SREP jest zeszłoroczna kompleksowa ocena ich bilansów i przegląd jakości aktywów (AQR). SREP ma polegać na tym, że uzyskane wówczas dane ilościowe przełożą się na ocenę jakościową – siły kapitałowej, płynności, modeli biznesowych. Na podstawie tej oceny EBC będzie podejmował decyzje, czy któregoś banku nie trzeba poddać likwidacji według nowych zasad resolution.

W maju w wydanych przez EBA wytycznych dotyczących tego, kiedy bank należy uznać za upadający lub mogący upaść, uznaje się, że takimi przesłankami są na przykład braki w planowaniu strategicznym, nadmierny apetyt na ryzyko lub tolerancja dla nadmiernego ryzyka, braki w kontroli wewnętrznej, tolerowanie przez zarząd takich braków, a także niezgodność z unijnymi zasadami dotyczącymi wynagrodzeń.

EBA podała, że właśnie wyniki tak szeroko pojętej oceny SREP (zalecenia dotyczące metodologii SREP zostały ogłoszone w grudniu zeszłego roku), są warunkiem decyzji o poddaniu banku resolution, czyli postawieniu go w stan uporządkowanej upadłości. W ten sposób wytyczona została ścieżka postępowania wobec banków zbyt słabych, by dalej działać, albo też podejmujących zagrażające systemowi finansowemu ryzyko.

EBC, gdyż taki mandat wyznacza mu unijne prawo, podał ostatnio, że przedmiotem oceny nadzorczej będzie również postępowanie akcjonariuszy i zarządów banków, ich zachowań z punktu widzenia etycznego oraz praktyki i kultura korporacyjna. A ponadto, zmagając się z gąszczem opcji narodowych, poinformował, że będzie wydawał bankom indywidualne zalecenia dotyczące współczynników kapitałowych. Można przypuszczać, że instytucje, które liczą kapitał inaczej i mniej restrykcyjnie, będą miały wyższe wymogi.

EBC chce faktycznie nadzorować

Takie „rozszerzenie” ocen nadzorczych, a raczej niezawężanie funkcji nadzoru jedynie do pilnowania wskaźników, jest zgodne z kierunkiem, w jakim za Oceanem podążają tamtejsze instytucje odpowiedzialne za stabilność systemu finansowego – bank centralny Fed oraz ubezpieczyciel depozytów FDIC. Zgodne jest także z oczekiwaniami coraz częściej wyrażanymi przez inwestorów z Wall Street.

Dlatego właśnie oczekiwania zmiany kultury korporacyjnej są zgłaszane na Wall Street coraz częściej i coraz bardziej stanowczo. Choć prezes Bank of Amercia Brian Moynihan na niedawnym nadzwyczajnym walnym zgromadzeniu uratował swe stanowisko, to za jego odwołaniem głosowało aż 37 proc. akcjonariuszy. Brian Moynihan czy James Dimon, szef JP Morgan, uznawani są za ikony „przedkryzysowego” modelu i kultury bankowości. Przez inwestorów postrzegani są coraz częściej jako przeszkody w oczekiwanej transformacji.

FDIC opublikował niedawno zalecenie zobowiązujące banki do ujawniania wynagrodzeń poszczególnych członków zarządów oraz relacji ich wysokości do przeciętnej płacy w instytucji. Dlaczego? Gdyż podejmowanie nadmiernego ryzyka będzie trwało tak długo, póki będzie sowicie wynagradzane.

>>> Czytaj też >>> Nerwowe ruchy na piętrach płacowych

Aspiracje EBC, żeby faktycznie nadzorować i transformować europejski system bankowy, napotykają coraz częściej jednoznaczny sprzeciw. Rene Smits, profesor prawa wspólnotowego na Uniwersytecie w Amsterdamie i zastępca członka Administrative Board of Review przy SSM, przytoczył na czerwcowej konferencji w Lizbonie, poświęconej regulacjom bankowym, stanowisko banku centralnego Holandii (DNB). DNB stwierdził w nim, iż to on „ponosi całkowitą i ostateczną odpowiedzialność za integralność nadzoru nad wielkimi, znaczącymi i mniejszymi bankami”.

Mając w pamięci, jak efektywnie działał holenderski nadzór przy upadku i podziale grupy Fortis, i jak znaczące skutki dla tamtejszych podatników mogą przynieść liczne trwające wciąż procesy, można jedynie ubolewać, że próba podważenia zasad unii bankowej wychodzi z tej strony.

Opcja niemiecka

Dyrektywa BRR jest kolejnym fundamentem prawnym unii bankowej. Przewiduje ona likwidację banków w szczególnym trybie, poza obowiązującym w poszczególnych krajach prawem upadłościowym. Ma być wprowadzona do krajowego prawa przez parlamenty wszystkich państw członkowskich. W związku z jej implementacją pojawiają się kolejne problemy podważające zasady unii bankowej.

– To, co kraje członkowskie czasem nazywają transpozycją unijnej dyrektywy, często wykracza poza transpozycję dyrektywy – powiedziała Daniele Nouy, szefowa SSM, cytowana przez agencję Bloomberg.

Rząd niemiecki przygotował projekt ustawy wprowadzającej dyrektywę, a jednocześnie dający ministrowi finansów prawo do wydawania regulacji dotyczących planów naprawczych banków, zarządzania przez nie ryzykiem oraz ich wewnętrznych decyzji. Co będzie, jeśli te regulacje okażą się sprzeczne ze stanowiskiem EBC?

„Państwa członkowskie powinny powstrzymać się od stawiania przeszkód jednolitym praktykom nadzorczym i wykonywaniu zadań nadzorczych przez EBC” – napisał bank centralny strefy euro w opinii do niemieckiego projektu.

Unia czy nawrót bankowego nacjonalizmu?

Unia bankowa powstała w obliczu kryzysu długu publicznego. Kryzys mógł doprowadzić do rozpadu strefy euro. Jednym z celów unii bankowej było przerwanie toksycznego związku pomiędzy rządowym długiem a jakością bilansów banków. Właśnie po to powołany został nadzór SSM – żeby „odnarodowić” kontrolę nad bankami, usunąć państwowy protekcjonizm, skończyć z patrzeniem przez palce przez krajowe nadzory i stworzyć wspólne zasady gry na jednolitym rynku.

Według Nicolasa Verona z brukselskiego think-tanku Bruegel, nacjonalizm bankowy polegający między innymi na bezpośrednich gwarancjach rządów dla niektórych segmentów działalności „własnych” banków oraz oczekiwaniu od nich wsparcia działań rządów przesądził o obliczu europejskiego kryzysu, w tym o skali rachunku, jaki obywatele zapłacili za ratowanie banków, kiedy kryzys już wybuchł.

Rachunek ten był powodem, dla którego stworzono jednakowe zasady upadłości i likwidacji banków, czyli resolution. Chodzi o to, żeby w przyszłości budżety państw, a w konsekwencji podatnicy, nie ponosili kosztów ratowania upadających instytucji.

Prawo uchwalane przez różne państwa, a także działania niektórych nadzorów pokazują, że bankowy nacjonalizm powraca i usiłuje godzić w podstawy unii bankowej. Tymczasem – zgodnie z dokumentem zwanym „Raportem Pięciu Prezydentów” właśnie unia bankowa ma być jednym z podstawowych zworników silniejszej integracji strefy euro, a w konsekwencji całej UE. Teraz można mieć poważne wątpliwości, czy ten zwornik nie skruszeje.

Równocześnie system bankowy w strefie euro jest wciąż słaby, przerośnięty, a wiele banków dalekich jest od przyzwoitej kondycji. Ratuje je EBC, dostarczając im nieograniczoną płynność. Podważanie fundamentów unii bankowej może w konsekwencji doprowadzić do tego, że za upadłość „swoich” banków będą znowu płacić rządy pieniędzmi podatników. To oznaczałoby, że kryzys zadłużenia może pokazać nowe oblicze. Znacznie bardziej groźne niż w 2012 roku.

Danielle Nuoy powiedziała niedawno, że kwestia opcji narodowych wymaga rozwiązania w „trybie pilnym”. (CC BY ECB)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

5 lat unii bankowej. Doświadczenia i wyzwania na przyszłość.

Kategoria: Trendy gospodarcze
Wprowadzenie unii bankowej w strefie euro spowodowało, że banki działają w jednolitym środowisku regulacyjnym, co ma duże znaczenie szczególnie w przypadku transgranicznych grup bankowych. Wciąż brakuje trzeciego filara unii, którym ma być wspólny system gwarantowania depozytów.
5 lat unii bankowej. Doświadczenia i wyzwania na przyszłość.

Nowa architektura nadzoru finansowego w Europie

Kategoria: VoxEU
Jednolity mechanizm nadzoru w strefie euro zaczął funkcjonować dopiero kilka lat temu, jednak wstępne dowody zdają się potwierdzać jego efektywność. Banki objęte wspólnym nadzorem ograniczyły wielkość swoich aktywów i stopień zależności od finansowania hurtowego.
Nowa architektura nadzoru finansowego w Europie

Zmiana warty w Europejskim Banku Centralnym

Kategoria: Analizy
Po kończącej się na jesieni tego roku kadencji szefa Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghiego stanowisko to ma objąć dotychczasowa szefowa Międzynarodowego Funduszu Walutowego Christine Lagarde. Jeśli tę kandydaturę europejskich liderów zatwierdzi Parlament Europejski i Rada Prezesów EBC, Francuzka zostanie 31 października 2019 roku czwartym w historii szefem EBC. Tymczasem 16 lipca zrezygnowała ona z pełnionej funkcji w MFW w imię przejrzystości procedur wyboru na nowe stanowisko.
Zmiana warty w Europejskim Banku Centralnym