Unia bankowa zostanie dokończona

27.02.2017
Parlament Europejski znów poparł starania KE o zakończenie budowy unii bankowej. Znowelizowane zostaną liczne przepisy ostrożnościowe oraz dyrektywa przewidująca uporządkowaną likwidację banków. Małe i średnie firmy dostaną łatwiej kredyt.
unia-bankowa


Komisja Europejska (KE) przedstawiła projekt w tej sprawie w końcu zeszłego roku. Pakiet reform jest ogromny. Obejmuje zarówno nieuregulowane dotąd obszary mające znaczenie dla bezpieczeństwa systemu bankowego, takie jak wprowadzenie wskaźnika dźwigni (LR) oraz poprawę zdolności wielkich banków do absorpcji strat dzięki instrumentom TLAC, lecz również zakłada dopracowanie i uściślenie wcześniej powstałych regulacji, takich jak wprowadzenie hierarchii instrumentów dłużnych składających się na MREL.

Wprowadzone mają być także mechanizmy zachęcające banki do kredytowania małych i średnich firm. Zasada proporcjonalności, być może najsłabiej respektowana w dotychczas wprowadzanych regulacjach, ma zostać rozszerzona. Nadal trwa natomiast impas w sprawie przyjęcia przez Unię standardów ostrożnościowych, głównie dotyczących wag ryzyka, zaproponowanych w zeszłym roku przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS) i określanych jako Bazylea IV.

Parlament Europejski poparł w rezolucji zaproponowane w listopadzie przez Komisję Europejską reformy mające dokończyć budowę unii bankowej. Składają się na nie między innymi nowelizacja pakietu ostrożnościowego, dyrektywy przewidującej uporządkowaną likwidację banków (resolution) oraz rozporządzenia powołującego ogólnoeuropejską instytucję odpowiedzialną za likwidację banków, czyli Single Resolution Board (SRB). Będziemy więc mieli CRD V, CRR II, BRRD IISRMR II.

W nowelizacji CRR mają zostać wprowadzone m.in. nowy wskaźnik ostrożnościowy – wskaźnik dźwigni (Leverage Ratio, LR) i norma stabilnego finansowania netto (Net Stable Funding Ratio, NSFR). Zgodnie z zaleceniami BCBS banki będą musiały się kierować nowymi zasadami oceny ryzyka kredytowego kontrahenta i ryzyka rynkowego oraz ekspozycji na podmioty rynku finansowego i centralnego kontrahenta (CCP).

Zacznijcie od złych kredytów

PE uznał jednak, że największym aktualnym problemem europejskich banków jest ogromny odsetek – zwłaszcza na Cyprze, w Grecji, w Portugalii, Słowenii, Rumunii, we Włoszech, Irlandii, Chorwacji, Bułgarii i na Węgrzech – niepracujących kredytów. Konieczność rozwiązania tego problemu wymienił jako pierwszy punkt swej rezolucji.

Sytuacja jest rzeczywiście bardzo zła. Według danych przytoczonych przez PE w listopadzie zeszłego roku wartość złych kredytów w bilansach europejskich wynosiła 1132 mld euro. Oznacza to, że między kwietniem a listopadem zeszłego roku wzrosła o 118 mld euro, czyli o ponad 11 proc., i to w okresie, gdy gospodarki wielu państw strefy euro wyszły już z długotrwałej recesji.

Europejski Bank Centralny ogłosił projekt zaleceń w sprawie postępowania przez banki z niepracującymi kredytami. PE ocenił, że to zaledwie początek koniecznych działań. Zalecił, by Komisja pomagała państwom członkowskim w tworzeniu specjalnych podmiotów zarządzania aktywami, czyli „złych banków”, które przejmują popsute kredyty i odciążają bilanse sektora. Takie instytucje powstały już m.in. w Hiszpanii, Słowenii, Irlandii, a ostatnio we Włoszech. PE wezwał państwa członkowskie, by poprawiły swoje prawodawstwo w zakresie restrukturyzacji długów i windykacji. Poparł też projekt dyrektywy przewidującej wczesną restrukturyzację i „drugą szansę” dla przedsiębiorstw.

Najważniejsze reformy

Najważniejszą miarą ostrożnościową, którą przewiduje projekt reform KE, jest wskaźnik dźwigni (LR). Jest to na dodatek miara dość prosta, gdyż określa wielkość kapitału Tier 1 do całości aktywów banku. Kapitał Tier 1 nie może być mniejszy niż 3 proc. całości aktywów i wymóg ten będzie traktowany tak samo jak inne dotyczące funduszy własnych.

Znaczy to, że gdyby bank miał wystarczający Tier 1 w relacji do aktywów ważonych ryzykiem, ale mniejszy niż 3 proc. wszystkich aktywów, musiałby kapitał zwiększyć. LR jest też komplementarny wobec wskaźników odnoszących się do ryzyka, bo zmusza bank do pokrycia kapitałem ekspozycji pozabilansowych, hamując ich nadmierny rozrost.

Kolejne postanowienie dotyczy aprobaty standardów BCBS dotyczących ryzyka rynkowego i wag ryzyka nadawanych instrumentom w księdze handlowej. KE wprowadziła tu okres przejściowy, wskutek czego banki na pełną metodologię bazylejską przejdą dopiero w 2023 roku. Małe instytucje będą zwolnione z pełnych wymogów w tym zakresie.

Nowelizacja CRR ma do europejskiego prawa wprowadzić normę stabilnego długoterminowego finansowania banku NSFR. Rozmaite klasy aktywów muszą być w różnym, minimalnym stopniu pokryte finansowaniem o terminach powyżej roku. Tak na przykład najbardziej płynny dług rządowy nie musi mieć w ogóle takiego pokrycia – wskaźnik NSFR dla niego wynosi zero. Ale już kontrakty na instrumenty pochodne, będące aktywami po kompensacji pozycji i zabezpieczeń, będą w 100 proc. musiały mieć pokrycie w stabilnym finansowaniu.

Bardzo ważną propozycją, o co od dawna zabiegał europejski nadzór nad bankami Single Supervisory Mechanism przy Europejskim Banku Centralnym, jest dość daleko idąca eliminacja opcji i odstępstw narodowych. Powodowały one, że europejskie prawo nie było spójne, a banki w różnych krajach trudno było ze sobą porównać. Opcje i odstępstwa nie będą mogły już dotyczyć wskaźnika dźwigni, dużych ekspozycji i funduszy własnych oraz częściowo aktywów na podatek odroczony. Wprowadzone zostaną też nowe wymogi dotyczące sprawozdawczości i ujawniania informacji przez banki, żeby wspomóc dyscyplinę rynkową.

MREL to wprowadzone już przez BRRD we wszystkich bankach minimalne wymogi obejmujące fundusze własne i zobowiązania kwalifikowane. Mają być nimi pokryte straty w przypadku upadłości. Po wprowadzeniu MREL w 2014 roku różne kraje transponujące dyrektywę nadały rozmaite hierarchie instrumentom, które można umorzyć w przypadku uporządkowanej likwidacji banku. Powstała w ten sposób prawna niespójność, gdyż wierzyciele posiadający całkowicie porównywalny dług banków z jednej grupy, ale działających w różnych krajach, mogli być w nich rozmaicie traktowani, gdyby bank został poddany resolution. Nowelizacja BRRD porządkuje hierarchie instrumentów kwalifikowanych do MREL w całej Unii. PE wzywa natomiast do utworzenia rynku takich instrumentów.

Z wprowadzaniem MREL wiązało się więcej wątpliwości, istotnych zwłaszcza z polskiego punktu widzenia. Było to pytanie, czy wystarczy, jeśli odpowiedni MREL ma spółka-matka polskiego banku, a on sam – nie. Podobne obawy dotyczą np. płynności. KE proponuje, żeby jednostka dominująca została zobowiązana do gwarancji dla całej kwoty, której brakuje „córce” do spełnienia wymogu, a z tego dostarczyła zabezpieczenie przynajmniej na połowę gwarantowanej kwoty.

Proporcje między rekinem a płotką

Największe banki świata, z których 13 na 30 ma siedziby w Unii, będą musiały mieć zwiększoną zdolność do absorpcji strat (Total Loss-absorbing Capacity, TLAC). To podobna konstrukcja do MREL – kwalifikowany dług może być w przypadku resolution zamieniony na kapitał i przeznaczony na pokrycie strat.

Oczywiste jest, że banki, które będą musiały mieć TLAC, to ogromne instytucje mające swoje spółki w wielu krajach. Kłopot polega więc na tym, że nie do końca wiadomo jeszcze, jakie będą szczegóły dotyczące tego, gdzie ma on być „utrzymywany” – czy wyłącznie na poziomie skonsolidowanym, czy też (i w jakich proporcjach) w rozsianych po świcie spółkach. Financial Stability Board (FSB), która wypracowała standard TLAC, dopiero niedawno zakończyła konsultacje w tej sprawie. Od ich wyników zależą dalsze szczegóły.

Niemniej jednak trzynaście największych obecnie banków w Europie będzie musiało mieć od 2019 roku kapitał i instrumenty dłużne na pokrycie strat w wysokości większej niż 16 proc. aktywów ważonych ryzykiem lub 6 proc. wskaźnika dźwigni, a od 2022 roku odpowiednio 18 proc. i 6,75 proc.

Dla największych banków operujących w Unii, mających tu w sumie aktywa przekraczające 30 mld euro, KE wprowadziła nowy obowiązek utworzenia tzw. pośredniej jednostki dominującej. Oznacza to konieczność skonsolidowania w jednej instytucji funkcjonujących w całej Unii spółek, jeśli działają tu przynajmniej dwie z nich.

Duże ekspozycje, na mocy nowych przepisów, będą obliczane w proporcji do kapitału Tier 1, a nie Tier 2. Dla G-SIB zostaną obniżone limity dla utrzymywanych nawzajem na siebie ekspozycji do 15 proc. kapitału Tier 1 – z 25 proc.

Jedną z największych wad dotychczasowych regulacji, zarówno bazylejskich, jak i unijnych, dostrzeganą już od dawna przez ekspertów, było naruszanie zasady proporcjonalności. Większość z nich była napisana w taki sposób, żeby mitygować ryzyko właśnie największych banków. Ale przepisy, niejednokrotnie takie same – wprowadzone zostały też dla najmniejszych, jak np. banków spółdzielczych.

Teraz KE stara się zasadę proporcjonalności przywrócić, choć nie jest pewne, czy zrobi to w zakresie satysfakcjonującym małe banki. Mniejsze instytucje mają mieć złagodzone wymogi informacyjne i sprawozdawcze, stosować prostsze metody zarządzania ryzykiem portfeli handlowych, przepisy dotyczące zasad wynagradzania mają zostać rozluźnione. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) ma do końca 2019 roku przedstawić raport w sprawie kosztów sprawozdawczości regulacyjnej. Banki zgodnie twierdzą, że są one olbrzymie.

Unia odrzuca Bazyleę

W rezolucji PE bardzo ostrożnie podchodzi do prac nad kwestią oceny ryzyka długu rządowego. Generalnie nie mówi „nie”, żeby dług państwowy obłożyć wagami ryzyka. Zwraca uwagę, że banki wciąż nadmiernie inwestują w obligacje skarbowe swoich państw, co jest sprzeczne z jednym z głównych celów unii bankowej – czyli zerwaniem powiązań między sytuacją banków a długiem państw.

Uważa także, że podejście ostrożnościowe do długu publicznego mogłoby zachęcić banki do lepszego zarządzania swoimi ekspozycjami, ale zmiana wymaga najpierw analiz, a następnie może być wprowadzana wyłącznie stopniowo. Dyskusję na temat możliwej polityki ostrożnościowej wobec długu rządowego prowadzili już w ubiegłym roku ministrowie finansów strefy euro i nie doszli do żadnych konkluzji.

Bazylea IV utknęła w martwym punkcie

W sprawie proponowanych przez BCBS zmian w zasadach ostrożnościowych, polegających na nowym podejściu do wymogów kapitałowych w związku z metodami oceny ryzyka aktywów za pomocą ratingów wewnętrznych (IRB), PE zajmuje twarde stanowisko. W rezolucji napisano, ze choć Unia zamierza unikać „fragmentacji regulacyjnej”, to „nie powinno to uniemożliwiać krytycznego podejścia w stosownych przypadkach ani wykluczać celowego odstąpienia od standardów międzynarodowych w przypadku niedostatecznego uwzględnienia cech charakterystycznych systemu europejskiego”.

Wprowadzenie propozycji BCBS wiązałoby się prawdopodobnie z silnym wzrostem wymogów kapitałowych w europejskich bankach, którym metoda IRB w dużym stopniu służy do zaniżania oceny ryzyka. Zamiast przyjęcia zaleceń BCBS, PE proponuje, żeby Europejski Urząd Nadzoru Bankowego prowadził dalsze prace nad porównywalnością oceny ryzyka aktywów w Unii.

Równocześnie liczy na to, że dokonywany przez wspólny nadzór nad bankami Single Supervisory Mechanism SSM przy Europejskim Banku Centralnym ukierunkowany przegląd modeli wewnętrznych (TRIM), stosowanych przez banki w metodzie IRB, da rezultaty w postaci zwiększenia porównywalności ważonego przez nie ryzyka aktywów. TRIM jest jednym z priorytetów SSM na ten rok, ale określony został też jako proces wieloletni.

KE chce ponadto, żeby banki pożyczające małym i średnim firmom musiały na takie kredyty odkładać mniej kapitału. W przypadku kredytu dla MŚP do 1,5 mln euro wyliczony wymóg kapitałowy miałby być obniżony o 23,81 proc., a jeśli kredyt przekraczałby 1,5 mln euro – dla pozostałej części ekspozycji wymóg byłby zmniejszony o 15 proc. Ma to zapewnić, że uznawany za najbardziej wzrostowy sektor małych i średnich firm nie będzie napotykał na problemy z podażą kredytu. Prawdopodobnie jednak większym problemem niż podaż jest popyt na kredyt.

PE dostrzega natomiast kwestię, która w pracach Komisji zajętej projektem unii bankowej i unii rynków kapitałowych nie znalazła dużo miejsca, a była podnoszona od dawna przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) i Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (ESRB). Ścisłe regulacje i zwiększanie wymogów kapitałowych dla banków powoduje arbitraż polegający na tym, że działalność typowo bankowa przenosi się do znacznie słabiej regulowanego sektora bankowości cienia. Tam występuje możliwość narastania ryzyk znacznie trudniejszych do oceny i mitygowania. PE apeluje więc do KE o to, żeby regulacjom nakładanym na banki towarzyszyły regulacje sektora równoległego.

Ponowił także apel o stworzenie trzeciego filara unii bankowej, czyli powołanie wspólnego funduszu gwarancji depozytów.

W rezolucji PE zachęca wszystkie państwa UE, które nie przyjęły euro, by podjęły działania konieczne do przystąpienia do strefy euro lub przystąpiły do unii bankowej. Dzień później Parlament przyjął rezolucję, w której wspiera utworzenie „mechanizmu zdolności fiskalnej dla strefy euro”, czyli po prostu budżetu strefy euro.


Tagi


Artykuły powiązane