Unia nie będzie miała jednego likwidatora banków

05.07.2013
Będą wspólne unijne zasady uporządkowanej upadłości i likwidacji banków, ale nie będzie ani wspólnego funduszu resolution, ani funduszu gwarancji depozytów. Za prowadzenie likwidacji odpowiedzialni będą krajowi regulatorzy. U nas - Bankowy Fundusz Gwarancyjny, wyposażony w nowe uprawnienia i znacznie większe środki, na które złożą się same banki.
(graf. DG)

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Przywódcy UE zrezygnowali z utworzenia ogólnoeuropejskiego urzędu mającego zajmować się uporządkowaną upadłością i likwidacją banków, gdyż mogłoby to być niezgodne ze wspólnotowym Traktatem. Postanowili tę władzę przekazać lokalnym regulatorom, którzy będą musieli tylko notyfikować swe decyzje w Komisji Europejskiej. Dokapitalizować banki z problemami będzie można natomiast z istniejącego już Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (ESM). Banki będą musiały w ciągu 10 lat złożyć się w swoich krajach na kwotę stanowiącą 0,8 proc. depozytów, żeby w przypadku utraty płynności któregoś z nich, wypłacać je z tego funduszu.

Po co inna likwidacja?

Dlaczego likwidować banki według specjalnych reguł, a nie w sposób opisany w kodeksach handlowych? Bo bank nie jest zwykłym przedsiębiorstwem. Po pierwsze, ma pożyczkodawcę ostatniej instancji, jakim jest bank centralny. Może to powodować, że podejmuje nadmierne ryzyko, licząc, iż ten go uratuje.

Po drugie, państwo gwarantuje wypłatę depozytów. Bank naraża zatem państwo na ryzyko regulowania jego zobowiązań.

Po trzecie, o ile upadłość czy likwidacja firmy z jakiejkolwiek branży nie tworzy zagrożenia systemowego, to w przypadku upadku banku takie zagrożenie powstaje. Banki są ze sobą powiązane należnościami i zobowiązaniami, a niewypłacalność jednego może zarazić kolejny. Tak działa „efekt domina”.

Projekt unijnych zasad mówi, że w przypadku utraty płynności zostają zawieszone prawa akcjonariuszy i wierzycieli banku. Straty banku mają być pokrywane z kapitału akcyjnego, zapasowego, a potem z funduszy własnych, aż instytucja osiągnie ponownie współczynnik wypłacalności na poziomie 8 proc. Wtedy nastąpi konwersja instrumentów dłużnych, zaliczanych do funduszy własnych, na akcje banku i te dostaną wierzyciele (tzw. bail-in). Projekt unijnych przepisów Komisja Europejska będzie obecnie negocjować z europarlamentem. Do końca roku dokument ma przybrać ostateczną postać.

Resolution po polsku już czeka

Polski projekt ustawyresolution jest już gotowy i czeka na zatwierdzenie przez Komitet Stały Rady Ministrów, a następnie przez rząd. Przewiduje on prawdopodobnie wszystkie rozwiązania, jakie znajdą się w unijnym prawie, choć dla wierzycieli jest nieco bardziej łagodny. Spójrzmy jak on wygląda.

O rozpoczęciu procedury uporządkowanej likwidacji banku decyduje Komisja Nadzoru Finansowego. Decyzja KNF jest niezaskarżalna do sądu administracyjnego. Zaskarżyć ją do NSA może tylko rada nadzorcza banku poddawanego procedurze upadłościowej. Ale nawet niekorzystne dla KNF orzeczenie sądu nie wstrzyma całego procesu.

Dlaczego? Bo ustawa jasno precyzuje, w jakiej sytuacji nadzorca ma obowiązek taką decyzję podjąć. A poza tym, gdyby czekać na wyrok sądu, mogłoby się okazać, że aktywa banku pogorszyły się, a zobowiązania narosły, co spowodowałoby jeszcze większe zagrożenie dla systemu. Chodzi więc o to, by z jednej strony sytuację finansową banku natychmiast „zamrozić”, a równocześnie pozwolić bankowi na działanie, by nie doszło do perturbacji w całym systemie.

KNF podejmuje więc decyzję na podstawie wymienionych w projekcie ustawy wskaźników, opisujących kondycję banku. Oprócz tego muszą być jeszcze spełnione dwa dodatkowe warunki. Pierwszy, to brak przesłanek, że może nastąpić poprawa. Tak jest wtedy, gdy bank nie reaguje na zalecenia nadzoru, dotyczące np. podniesienia kapitału, lub pozyskania funduszy własnych. Kolejny warunek jest taki, że przeprowadzenie likwidacji w nadzwyczajnym trybie konieczne jest ze względu na interes publiczny.

Konsekwencje ma ponosić właściciel

Zagrożenie wypłacalności zdefiniować łatwo, znacznie trudniej o definicję interesu publicznego. Tu chodzi głównie o to, żeby nie dopuścić do wystąpienia efektu domina i do ratowania instytucji ze środków publicznych. Dlatego właśnie postanowiono, że w procesie resolution trzeba zawiesić prawa właścicieli i wierzycieli. Polski projekt nie idzie, aż tak daleko, jak pierwotna wersja proponowana przez Komisję Europejską. Na przykład z konwersji i umorzenia zobowiązań mają być wyłączone instrumenty zabezpieczone oraz zobowiązania niepodporządkowanie (senior debt).

Jednak akcjonariusze i wierzyciele mają też pewne zabezpieczenia przed obniżeniem wartości banku w trakcie likwidacji. Ich straty nie powinny być większe niż w przypadku, gdyby prowadzona była standardowa procedura upadłości poprzez likwidację całego majątku. Służą temu określone reguły postępowania – gdy zaczyna się resolution, sąd szacuje kwotę, jaką dostaliby akcjonariusze i wierzyciele podczas „zwykłej” likwidacji, jednak przy założeniu, że bank nie dostaje żadnego wsparcia ze środków publicznych. Gdyby ostateczne wpływy z likwidacji były niższe niż oszacowana przez sąd kwota, wierzyciele i akcjonariusze mogą mieć roszczenia do BFG.

Bank staje w obliczu likwidacji

W chwili, gdy pismo KNF trafia do BFG cały proces się zaczyna. Fundusz wkracza do akcji i staje się zarządcą banku. Rada nadzorcza banku zostaje niezwłocznie zawieszona, zarząd odwołany, wygasają ustanowione prokury, pełnomocnictwa, itp. KNF może zwołać w trybie przyspieszonym walne zgromadzenie akcjonariuszy. Może ono podjąć jedynie uchwały o podwyższeniu lub o obniżeniu kapitału zakładowego i żadne inne. W ciągu siedmiu dni BFG przejmuje dokumenty, księgi i korespondencję banku, a za ich niewydanie grozi kara więzienia nawet do 5 lat. Sąd ma wprowadzić zmiany do KRS w ciągu jednego dnia od dostarczenia decyzji KNF.

Choć regulowanie zobowiązań przez bank zostaje zawieszone nawet na 20 dni, to są realizowane wszelkie transakcje (i wynikające z nich zabezpieczenia) z innymi bankami oraz z bankami centralnymi. Ich uprawnienia nie mogą być naruszone. W resolution bank w likwidacji pozostaje elementem systemu. Zawieszone zostają natomiast wszystkie wcześniejsze postępowania egzekucyjne, administracyjne i sądowe. Wszczynane postępowania są także nieważne. Wszystkie one mogą zostać wznowione dopiero na wniosek zarządcy, czyli BFG.

Środki na resolution

BFG ma działać szybko, żeby likwidowane banki jak najprędzej przywrócić do systemu, bo taki jest cel tego postępowania (to zasadnicza różnica między resolution a tradycyjną likwidacją). Ale nie działa „w ciemno”.

Wcześniej ma przygotować plany uporządkowanej likwidacji dla każdego z banków. Te będą musiały dostarczać BFG wszystkie informacje potrzebne funduszowi do opracowania takiego planu. Muszą też stworzyć systemy wyliczania, pozwalające natychmiast zidentyfikować klientów, których depozyty są objęte gwarancjami. Żaden z planów likwidacji banku nie może zakładać, że instytucja dostanie pomoc państwa lub wsparcie płynnościowe z NBP.

BFG na gwarancję depozytów, uporządkowaną likwidację banków, ale też pomoc dla nich lub ich nabywców będzie miał znacznie więcej pieniędzy niż do tej pory. Po pierwsze, pozostaje Fundusz Ochrony Środków Gwarantowanych. Jest to 0,55 proc. sumy środków stanowiących podstawę do obliczania rezerwy obowiązkowej. Jeśli rośnie podstawa, jest on zwiększany. Banki dalej utrzymują go w aktywach – mogą to być papiery skarbowe, bony pieniężne NBP i jednostki uczestnictwa funduszy rynku pieniężnego. Na koniec 2011 r. było to 3,2 mld zł.

Do tej pory BFG pobierał jeszcze opłatę statutową wynoszącą do 0,2 proc. razy 12,5-krotność wymogu kapitałowego ustalanego według reguł nadzorczych. Za zeszły rok rada BFG określiła wysokość tej opłaty na 0,1 proc. Teraz będzie to opłata na fundusz wypłaty środków gwarantowanych. Nowelizacja ustawy o BFG, uchwalona w końcu czerwca, wprowadziła opłatę na fundusz stabilizacyjny, także w maksymalnej wysokości 0,2 proc., przeznaczony na rekapitalizację banków. Jeśli Senat nie wprowadzi poprawek, banki będą musiały ją wnieść już za ten rok. Nowa ustawa wprowadzi kolejny odpis, na fundusz resolution, w takiej samej wysokości. Oznacza to, że maksymalna wysokość trzech opłat od przyszłego roku może wynieść 0,6 proc. razy 12,5-krotność wymogu kapitałowego.

Ale na tym nie koniec. Gdyby sytuacja była bardzo zła i zobowiązania BFG przekroczyły jego aktywa, fundusz może pobrać opłatę za pięć lat z góry. Ponadto Minister Finansów może w rozporządzeniu podnieść opłatę na fundusz środków gwarantowanych do 0,8 proc., a roczną do 0,6 proc. Dobrą wiadomością dla banków jest to, że wszystkie te opłaty mają być wliczone do kosztu uzyskania przychodów. O sposobie wydawania funduszy będzie decydował statut BFG, a jego rada może dokonywać transferów pomiędzy funduszami.

Narzędzia upadłości

Bank poddany zostaje uporządkowanej likwidacji przede wszystkim po to, żeby go zrestrukturyzować i przywrócić do systemu finansowego. Można go sprzedać bez zgody właścicieli i wierzycieli. Niekoniecznie cały bank, ale np. tzw. zorganizowaną część przedsiębiorstwa lub tylko pewne prawa majątkowe. Najważniejsze jest, żeby kupujący przejął też zobowiązania banku, szczególnie te z tytułu środków gwarantowanych i oczywiście dał rękojmię bezpiecznego i stabilnego funkcjonowania.

Tu widać zasadniczą różnicę między tradycyjną likwidacją, która najczęściej zakłada zakończenie działalności banku, a resolution, w której chodzi o przeniesienie działalności do innego podmiotu. Bez względu na to, czy sprzedaje się cały bank, część, czy tylko niektóre aktywa, zasada jest taka, że zbyciu aktywów ma towarzyszyć przejęcie powiązanych z nimi zobowiązań. BFG może wesprzeć nabywcę likwidowanego banku pożyczką lub gwarancją do wysokości zdeponowanych środków gwarantowanych.

Jeżeli likwidowany bank jest w fatalnym stanie i kupujący się nie zgłaszają, to BFG może przenieść część jego majątku do nowo otwartego banku pomostowego. Bank pomostowy musi mieć fundusze własne adekwatne do rozmiaru prowadzonej działalności, współczynnik wypłacalności nie niższy niż 8 proc., siedzibę i plan działania. W to wszystko musi taki bank wyposażyć BFG. Potem KNF wydaje zgodę na działalność. Bank pomostowy powstaje także po to, żeby go sprzedać w całości lub tylko część jego aktywów. Jeśli to niemożliwe, może zostać zlikwidowany.

Co to jest bail-in?

BFG może wydzielić część aktywów i powierzyć je w zarządzanie. Gdy ma do czynienia z instytucją dużą, o skomplikowanej strukturze organizacyjnej i prawnej, a na dodatek spółką akcyjną, może dokonać konwersji i umorzenia zobowiązań. To kolejny instrument resolution. Warunek jest taki, że konwersji i umorzenia zobowiązań nie można stosować jako jedynego narzędzia likwidacji banku, lecz w połączeniu z innymi.

Technicznie wygląda ona tak, że gdy kapitał zapasowy i rezerwowy nie pozwalają na pokrycie strat, obniża się kapitał zakładowy i umarza akcje. Skoro już kapitał został obniżony, szacuje się, jakie bank powinien mieć fundusze własne, żeby były odpowiednie do skali działania. Potem – ile mu jeszcze do osiągnięcia ich brakuje. Brakująca kwota jest do pokrycia właśnie z konwersji zobowiązań. Dzięki temu kapitał zostaje podwyższony. Nowe akcje wydawane są wierzycielom banku.

Jeśli bank w likwidacji zostanie sprzedany, albo powstanie bank pomostowy, lub też zostaną wydzielone aktywa, to i tak prawdopodobnie pozostanie jakaś część banku – tzw. bank rezydualny. Trzeba go w końcu kiedyś zlikwidować, a z całego procesu się rozliczyć. Tu są dwie możliwości – poprzez postępowanie upadłościowe albo likwidacyjne. Do upadłości dochodzi wtedy, gdy majątek pozwala na pokrycie kosztów postępowania. Jeśli nie, wtedy następuje likwidacja, za którą płaci BFG.

W komentarzu po ogłoszeniu unijnego projektu resolution, agencja ratingowa Fitch napisała, że rozwiązania te dla rządów powinny być korzystne, a kryzysy bankowe będą w przyszłości mniej kosztować budżety niż w ciągu ostatnich pięciu lat. Jednak zanim banki opłacą oba fundusze: resolution i gwarancji depozytów, istnieje ryzyko, że środki będą zbyt małe, gdyby doszło do kolejnej odsłony kryzysu.

Jeśli polska ustawa zostanie uchwalona szybko, to pomimo kosztów, jakie poniosą banki, znacznie zmniejszy się ryzyko polskiego sektora. A jak zmniejszy się ryzyko, to spadnie koszt długu. W wielkiej konkurencji na rynku długu, jaka zacznie się w związku z koniecznością wypełnienia w najbliższych latach norm płynnościowych, nasze banki znajdą się na dużo lepszej pozycji. I być może w dłuższym terminie powetują sobie koszty opłat na BFG.

OF


Tagi


Artykuły powiązane