Unijny nadzór to szansa dla systemu bankowego

16.09.2013
Europejski Bank Centralny od października 2014 roku przejmie nadzór nad największymi bankami w strefie euro. Parlament Europejski przegłosował, po długich negocjacjach, rozporządzenie wprowadzające jednolity nadzór bankowy SSM. Coraz więcej instytucji wyraża przekonanie, że bez SSM sektora bankowego w Europie nie da się nawet uporządkować i wprowadzić w nim przejrzystości.
Mario Draghi (po lewej) może zastąpić Jeana-Claude Tricheta (po prawej) na stanowisku szefa EBC fot. EBC

Mario Draghi (fot. EBC/Vlado Benko)

Mario Draghi (fot. EBC/Vlado Benko)

Mimo, że tydzień wcześniej prezes EBC Mario Draghi zapowiadał „dobre wiadomości z Brukseli już wkrótce”, to jeszcze we wtorek 10 września wieczorem kwestia projektu o SSM (Single Supervisory Mechanizm) wisiała na włosku. Do wieczora trwały negocjacje między Parlamentem a EBC. Gdyby nie zakończyły się one sukcesem, wprowadzenie nadzoru mogłoby się odsunąć nawet na początek 2015 roku. Pierwotnie planowano, że obejmie on największe banki już od początku 2014 r. Porozumienie pomiędzy EBC a PE zostało zawarte, a dzięki temu głosowanie odbyło się w czwartek 12 września, tylko z dwudniowym opóźnieniem.

Główny spór dotyczył kwestii przekazywania przez EBC parlamentarzystom informacji poufnych. W punkcie wyjścia chcieli oni, żeby nadzór dostarczał posłom stenogramy z posiedzeń. Proponowali także, żeby członkowie nadzoru mogli być przesłuchiwani nie tylko przez Komisję Gospodarczą i Monetarną PE, ale musieli także przedstawiać sprawozdania i odpowiadać na pytania wszystkich narodowych parlamentów. EBC był temu przeciwny i starał się ograniczyć zakres przekazywanej informacji poufnej. Obawiał się, że szeroko rozpowszechnianych wrażliwych danych nie da się utrzymać w tajemnicy, co tylko może zaszkodzić nadzorowanym bankom.

Wyniki negocjacji

Stanęło na tym, że zakres informacji będzie szeroki, lecz jednak ograniczony. EBC będzie przedstawiał komisji PE rozszerzone sprawozdania z posiedzeń Bankowej Rady Nadzorczej, umożliwiający parlamentarzystom zrozumienie podejmowanych decyzji. Już wcześniej EBC zapowiedział rozszerzenie minutes także z posiedzeń dotyczących polityki pieniężnej, w tym również o imienną listę wyników głosowań.

Co roku EBC ma przedstawiać PE i parlamentom narodowym sprawozdanie z działalności. Przewodniczący Rady ma też spotkać się na wysłuchaniach publicznych z komisją PE. Przedstawiciele Rady będą się natomiast spotykać z komisją w celu „stałej wymiany poglądów”, a z prezydium komisji będą prowadzić „ustne dyskusje”. Te spotkania i dyskusję będą już miały charakter poufny. Nie będzie z nich żadnych sprawozdań publicznych. Indywidualni posłowie będą mogli zadawać pytania na piśmie.

Przewodniczący Rady desygnowany ma być przez zarząd EBC, a wiceprzewodniczący wybrany przez Radę Prezesów. Oba te stanowisko będą zatwierdzane przez Parlament Europejski. Parlament jednak może kandydatury te odrzucić. Wtedy EBC przedstawia kolejne. W skład Rady wejdzie ponadto jeszcze czterech przedstawicieli EBC i po jednym reprezentancie nadzorów lokalnych uczestniczących w SSM. Dane raportowane do EBC przez banki w danym kraju mają również trafiać do tych nadzorów.

Ostateczna wersja rozporządzenia ustanawiającego SSM wprowadza jeszcze dwie istotne zmiany. Podkreśla całkowitą odrębność pionów odpowiedzialnych w EBC za nadzór i za politykę monetarną i ścisły podział pracowników w obu tych sferach. Po drugie, wzmacnia role Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (European Banking Authority, EBA), nadając jej obowiązek prowadzenia testów warunków skrajnych oraz otrzymywania od SSM potrzebnych informacji nadzorczych.

Kogo obejmie SSM

Nadzór bankowy przy EBC ma obejmować – w zależności od szacunków – około 130-150 największych banków z ponad 6 tysięcy działających w strefie euro oraz w tych państwach Unii, które by do niego przystąpiły. Jakie byłyby kryteria doboru banków? Najważniejsze z nich to aktywa powyżej 30 mld euro. W mniejszych państwach (takich jak np. Estonia) nadzorem SSM objęte byłyby również banki, których aktywa stanowią więcej niż 20 proc. PKB, a równocześnie są wyższe niż 5 mld euro. Gdyby żaden bank nie spełniał takich kryteriów, pod nadzór przy EBC wejdą także po trzy największe banki z każdego państwa.

Dodatkowe kryteria są takie: znaczący udział w sumie bilansowej aktywów lub pasywów transgranicznych, uznanie przez lokalne władze nadzorcze danego banku za instytucję znaczącą systemowo lub otrzymana w przeszłości pomocy z europejskich funduszy.

Oznacza to, że SSM obejmie nadzór nad transgranicznymi grupami bankowymi. A zatem przejmie też skonsolidowany nadzór na europejskimi grupami będącymi właścicielami polskich banków. Niedawno w wywiadzie dla Obserwatora Finansowego Andrzej Reich, dyrektor w Komisji Nadzoru Finansowego oraz polski przedstawiciel w EBA, mówił, że znacząco powinno to ułatwić polskiemu nadzorowi dyskusje na temat polskich spółek-córek należących do tych grup. Według szacunków agencji ratingowej Fitch jeśli nawet Polska nie przystąpi do SSM, to pośrednio będzie on nadzorował około 55-60 proc. aktywów polskiego sektora bankowego.

W strefie euro bezpośrednio SSM będzie nadzorował od 95 do 100 proc. aktywów sektora bankowego w takich państwach jak Belgia czy Irlandia, poprzez 75-80 proc. w Holandii, Hiszpanii czy Portugalii, 65-70 proc. w Niemczech do 40-45 proc. na Łotwie – wyliczyli analitycy Fitch.

Przedstawiciele naszego rządu zapowiadali, iż Polska podejmie decyzję o przystąpieniu do SSM na zasadzie „bliskiej współpracy” (co możliwe jest przed wejściem do strefy euro), po tym, jak będzie znany kształt wszystkich filarów Unii Bankowej, a to znaczy jeszcze system uporządkowanej likwidacji i upadłości banków (resolution) oraz gwarancji depozytów.

Ministrowie finansów UE na spotkaniu w Wilnie w miniony weekend nie ustalili żadnych konkretów w sprawie resolution, a znaczna ich część opowiedziała się przeciwko wariantowi Komisji Europejskiej przewidującemu, że odpowiednie ciało decydujące o uporządkowanej likwidacji i upadłości banków w skali Unii będzie działać pod auspicjami KE i dysponować wspólnym funduszem w wysokości 55 mld euro, finansowanym przez banki. Tę koncepcję popierał EBC.

– To nie może być tylko sieć krajowych organów. To musi być coś, co działa na poziomie europejskim – powiedział w Wilnie cytowany przez agencje komisarz ds. usług finansowych Michel Barnier, autor tej propozycji.

Konkurencyjna jest propozycja niemiecka, polegająca właśnie na utworzeniu sieci krajowych systemów resolution. Gdyby decyzja zapadła w Wilnie, Parlament Europejski mógłby przegłosować rozporządzenie o resolution w drugiej połowie listopada. Trudno było jednak oczekiwać ostatecznej decyzji na tydzień przed wyborami w Niemczech. Natomiast o pracach nad wspólnym funduszem gwarantowania depozytów na razie głucho.

Po co kolejny nadzór?

Coraz więcej pierwszoplanowych instytucji finansowych, w tym takich jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) czy Bank Rozliczeń Międzynarodowych (BIS), wyraża przekonanie, że jednolity nadzór przyczyni się w znakomity sposób do odbudowy  transparentności systemu bankowego, a co za tym idzie – zaufania i właściwej alokacji kapitału. Przede wszystkim, wprowadzając jednolite oceny aktywów i reguły nadzorcze. To bardzo wiele, choć mało kto się łudzi, że SSM ocali system bankowy strefy euro. Nie, bo nie będzie w stanie przeciąć „toksycznego” związku pomiędzy zadłużonymi rządami a bankami mającymi w portfelach ich obligacje.

W teorii taki system już powstał i od początku przyszłego roku zacznie obowiązywać. To  rozporządzenie CRR i dyrektywa CRD IV. Najbardziej istotne jest rozporządzenie, bo w prawie państw członkowskich ma ono obowiązywać bezpośrednio, zastępując wszystkie dotychczasowe przepisy. Rozporządzenie wprowadza dużą część zasad Bazylei III dotyczących obliczania wymogów kapitałowych, wskaźnika dźwigni, płynności i ryzyka kredytowego kontrahenta. Z drugiej strony jednak popsuło rygoryzm Bazylei III, nakładając na dług rządowy w portfelach banków wagę ryzyka 0. Pozwala to bankom dalej „bezkarnie” kupować rządowy dług wszystkich państw strefy euro. Tak jak robiły to do tej pory.

Postanowienia dyrektywy CRD IV poszczególne państwa mają wprowadzić do swojego prawa. Dotyczą one głównie kwestii związanych z nowymi buforami kapitałowymi, jakie mają obowiązywać częściowo już od 2015 roku, zezwoleniami na nabywanie dużych pakietów akcji, wewnętrznego zarządzania ryzykiem i ładu korporacyjnego. Dyrektywa pozostawia zatem europejskim rządom – tak jak poprzednie – wiele możliwości interpretacji prawnych. I miejsce dla dowolności, jaka była dotąd stosowana w wielu krajach i w licznych przypadkach, jak np. przy kwalifikowania kredytów do kategorii straconych, a co za tym idzie – pokrywania ich odpowiednio rezerwami.

Jakie były tego skutki? MFW w ogłoszonym 10 września raporcie podał, że jakość aktywów austriackich banków w Europie Środkowej i Wschodniej (CESEE) pogarsza się, a na dodatek jest trudna do oceny, gdyż dane nie budzą zaufania. Poza tym często ich brakuje. Problem jest ważny nie tylko dla austriackiego systemu finansowego, którego ten raport dotyczy, ale może jeszcze bardziej dla państw regionu. Austriackie banki mają około jednej trzeciej rynku w Czechach, Chorwacji, Rumunii, Słowacji oraz Bośni i Hercegowinie.

„Wskaźnik złych kredytów (NPL) austriackich banków w operacjach krajowych pozostawał w ostatnich latach stabilny na poziomie około 4,5 proc. (…)  Jednak skonsolidowany wskaźnik NPL wynosi ponad 9 proc., odzwierciedlając głównie pogarszającą się jakość aktywów w regionie CESEE, gdzie wskaźnik NPL osiągnął prawie 16 proc. Ponadto uzyskanie jasnego obrazu jakości aktywów austriackich banków w regionie CESEE jest trudne także z powodu różnych metod sprawozdawczych w różnych krajach regionu” – napisał MFW.

Ujednolicenie sprawozdawczości banków to jedno z kluczowych zagadnień, żeby mieć  możliwość porównania sytuacji w różnych instytucjach, bo – jak wynika z raportu MFW – grupy bankowe też nie do końca radzą sobie z rozmaitymi systemami sprawozdawczymi. A gdy faktycznie instytucje będzie można pomiędzy sobą porównywać, może to tylko ułatwić właściwą alokację kapitału.

Banki będą musiały pokazać aktywa

Następnym krokiem we wprowadzaniu ogólnounijnych norm ma być wydanie przez EBA około 200 standardów technicznych, do czego odsyła rozporządzenie, jak również jednolity podręcznik nadzorczy (Single Rulebook), jaki ma urząd stworzyć.

Tyle mówi teoria. A praktyka? „Działalność SSM powinna poprawić efektywność i skuteczność wdrażania Bazylei III (…).  Wymogi sprawozdawczości regulacyjnej muszą być spójne, chociaż potrzebny będzie okres przejściowy zanim EBC określi szczegółowo wymogi w tym zakresie, a banki dostosują odpowiednio swoje systemy” – napisała agencja Fitch w raporcie „Impact of European Banking Union on Banks. More to Gain Than Lose”.

Kwestia interpretacji przez same banki, jak również przez krajowych regulatorów, obecnie istniejących zasad utrudnia orientację nie tylko co do jakości aktywów, ale także ekspozycji na ryzyko, jakie podejmują lub jakie chciałyby podejmować instytucje finansowe. Jak wynika ze wstępnej analizy Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego (BCBS) hipotetycznych portfeli hurtowych 32 wielkich banków międzynarodowych (G-SIB), w tym 17 z Europy, siedmiu z Ameryki Północnej i ośmiu z Azji i Australii, istnieją bardzo duże różnice pomiędzy poszczególnymi instytucjami w kwalifikowaniu aktywów ważonych ryzykiem (RWA) z tytułu ryzyka kredytowego. Okazało się, że kapitały na pokrycie ryzyka kredytowego mogą odbiegać nawet o 20 proc. od wyliczonego przez BCBS benchmarku. Jeśli chodzi o ryzyko rynkowe i ryzyko operacyjne, różnice te są już znacznie mniejsze.

„Różnice w modelach stosowanych przez banki do obliczania wymogów kapitałowych lub metod przyjętych przez organy nadzoru w zakresie sprawdzania ich mogą podważyć porównywalność kapitałów banków. Oceny bilansu będą musiały zwrócić szczególną uwagę na sposób, w jaki te modele służą do obliczania wag ryzyka poszczególnych kategorii aktywów, w tym pozabilansowych  (…)” ­– powiedział niedawno Ignazio Visco, prezes banku centralnego Włoch, cytowany przez centralbanking.com.

„Ocena jakości aktywów banków przez EBC, jaką spodziewa się on zakończyć w przyszłym roku, powinna dać wartościowe informacje na temat sumy bilansowej banków austriackich” – napisał MFW w cytowanym raporcie.

Okazuje się więc, że projekt przekazania EBC nadzoru nad największymi instytucjami bankowymi w Europie znajduje coraz większe poparcie i budzi coraz większe nadzieje. Pierwszym krokiem EBC ma być właśnie przegląd aktywów w bankach, które mają podlegać pod nadzór SSM. Na początku września prezes Mario Draghi zapowiedział, że wstępne założenia tego przeglądu mogą być już gotowe w połowie października.


Tagi


Artykuły powiązane