• Obserwator Finansowy

W Polsce podatek od banków się nie opłaca

07.09.2010
Opodatkowywanie banków powinno dotyczyć wyłącznie transakcji o charakterze spekulacyjnym i to krótkoterminowych, głównie na rynku walutowym. Powinno też zostać wprowadzone w skali globalnej po to, by banki nie prowadziły arbitrażu regulacyjnego. W Polsce rynek jest bardzo mały, a po ostatnich  doświadczeniach z opcjami walutowymi stał się jeszcze mniejszy. Gdyby więc podatek tego typu wprowadzano na poziomie UE, to dochody w Polsce z tego tytułu byłyby śladowe - mówi Wojciech Kwaśniak, doradca prezesa NBP.
Copyright by PAP/Tomasz Gzell/

Wojciech Kwaśniak (c) PAP

Wojciech Kwaśniak (c) PAP

W Europie i USA trwa dyskusja o obciążeniu banków nowymi podatkami. W Polsce również rząd pracuje nad propozycją takich rozwiązań. Jakie konsekwencje dla budżetu i stabilności polskiego sektora finansowego może mieć wprowadzenie podatku od banków?

Problem wprowadzenia nowych obciążeń dla banków w Polsce wplata się w kontekst międzynarodowy. Należy rozstrzygnąć, co jest celem wprowadzenia nowych obciążeń  dla banków. Czy celem jest zwiększenie stabilności systemu finansowego poprzez obciążanie banków wpłatami na tworzone fundusze restrukturyzacyjne, które byłyby źródłem wsparcia dla banków przeżywających w przyszłości kłopoty finansowe? Czy też obciążenia miałyby służyć ograniczeniu ryzyka działalności w wybranych segmentach – poprzez zniechęcanie do tej działalności, jak np. podatek Tobina ? Czy wreszcie  jest to związane wyłącznie z zapewnieniem dodatkowych wpływów do budżetu  krajowego lub unijnego, w związku z potrzebą ograniczenia deficytu budżetowego? Moim zdaniem to, jaki jest rzeczywisty cel wprowadzenia obciążenia systemu bankowego, determinuje jak należy podejść do oceny zgłaszanych postulatów.

W mojej ocenie w pierwszych dwóch przypadkach propozycje zwiększania ciężarów dla banków często są zasadne, ponieważ służą ich większej stabilności. Jednak inna może być ocena, gdy jakaś grupa podmiotów w gospodarce ma stale lub przejściowo płacić więcej do budżetu niż inne przedsiębiorstwa. Jeśli chodzi o fundusze restrukturyzacyjne, to sprawą istotną jest zarówno obecna kondycja systemu finansowego, jak i wybór odpowiedniego rozwiązania.

Tutaj trzeba podkreślić, iż polski sektor bankowy okazał się bezpieczny, efektywny i stabilny w warunkach kryzysu. Wynikało to m.in. z lekcji kryzysów, jakie wcześniej przeszedł w okresie naszej 20-letniej transformacji, dobrych regulacji i pewnego konserwatyzmu – zarówno w zarządzaniu bankami, jak i  w nadzorze. Sytuacja polskiego sektora bankowego jest zasadniczo odmienna od sytuacji większości państw rozwiniętych, których systemy zostały głęboko dotknięte obecnym kryzysem. Państwa te dla utrzymania ich stabilności zmuszone były podejmować cały szereg niekonwencjonalnych działań obciążających budżety tych państw i podatników.

W Polsce podatnik nie został obciążony nawet jednym euro dodatkowych kosztów poniesionych na przywracanie wypłacalności banków. Od 15 lat istnieje u nas fundusz pomocowy dla banków, umiejscowiony w ramach działalności Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

W związku z kryzysem, który miał miejsce na początku lat 90., nadzór bankowy, który w owym czasie był sprawowany przez prezesa Narodowego Banku Polskiego, przygotował założenia do ustawy o BFG, korzystając z doświadczeń różnych kryzysów występujących na innych rynkach. Dlatego przygotował taką instytucję, która posiada nie tylko funkcję gwarancyjną, ale także pomocową. W związku z funkcją pomocową dla sektora, banki są obciążone specjalną daniną finansową w postaci opłaty rocznej. Jej wielkość jest zależna od wielkości instytucji oraz jest powiązana z poziomem ryzyka, które ocenia rada BFG, corocznie ustalając wysokość tej składki – w tym roku jest to przeszło 300 mln zł. Oznacza to, że sektor bankowy w Polsce jest już obciążony tego rodzaju składką na rzecz funduszu, który dopiero tworzą Niemcy i niektóre inne państwa.

W tym kontekście dyskusja powinna się sprowadzać wyłącznie do tego, jak wysoka powinna być ta składka i czy jej wysokość jest adekwatna do poziomu kapitalizacji funduszu oraz potrzeb i celów, na jakie fundusze te mogą być wykorzystane w przypadku zagrożenia. Dodatkowo jest również powodem naszej satysfakcji ze zbudowania w odpowiednim czasie właściwych rozwiązań systemowo służących stabilności polskich banków.

A co Pan sądzi o podatku od banków jako narzędziu ograniczenia skali ryzyka w działalności?

W tym zakresie tzw. podatek Tobina jest rozwiązaniem typowym, które zwiększając koszty transakcyjne, czyni pewne operacje finansowe mniej dochodowe. Trzeba tutaj brać pod uwagę dwa elementy, które są szalenie istotne. Podatek powinien dotyczyć wyłącznie transakcji o charakterze spekulacyjnym i to krótkoterminowych, głównie na rynku walutowym. Powinien też zostać wprowadzony w skali globalnej po to, aby banki nie prowadziły arbitrażu regulacyjnego. W Polsce ten rynek jest bardzo mały, a po ostatnich  doświadczeniach z opcjami walutowymi stał się jeszcze mniejszy. Gdyby więc podatek tego typu wprowadzano na poziomie UE, to dochody w Polsce z tego tytułu byłyby śladowe. Dochody znaczące mogłaby mieć  Wielka Brytania, bo Londyn to największe centrum finansowe w Europie.

Uważam, że jeśli chodzi o działania na rzecz redukcji ryzyka w działalności banków, to w tym obszarze bardziej zasadne i efektywne są działania podejmowane przez doświadczonych nadzorców i regulatorów niż specjalne obciążenia fiskalne.

A jak Pan ocenia podatek od banków jako sposób na zmniejszenie deficytu budżetowego?

Zanim zostanie podjęta decyzja o finansowaniu budżetu w ten niestandardowy sposób, należy przeprowadzić analizy, czy w ogóle podatek wprowadzać, biorąc pod uwagę nie tylko krótkoterminowe, ale też długoterminowe skutki, jakie to może przynieść dla całego rynku. Z uwagi na charakter instytucji, jakimi są banki, wszelkie obciążenia, takie jak opłaty na rzecz BFG, nadzoru, fiskalne – bezpośrednio przenoszą się na koszty usług finansowych. Więcej muszą zapłacić kredytobiorcy lub mniej odsetek dostaną osoby składające depozyty. Rosną koszty wszelkiego rodzaju opłat i prowizji.

Koszty podatkowe i parapodatkowe również przekładają się na rentowność banków, co w przypadku polskiego rynku ma wpływ nie tylko na dochody inwestorów strategicznych, skarbu państwa i inwestorów prywatnych. Poprzez giełdę ma wpływ na zyski Otwartych Funduszy Emerytalnych, dla których banki są obecnie najważniejszą grupą spółek giełdowych, w które one inwestują.

Jak rozumiem, podatek będzie dotyczyć w tym samym stopniu wszystkich banków i gdyby był on wysoki, to małe banki spółdzielcze mogą być niezdolne do udźwignięcia większych ciężarów. Możemy w Polsce znów mieć problem ze stabilnością sektora spółdzielczego.

Cały czas nie wiemy jednak, jakie będą założenia wprowadzenia nowego podatku. Jeśli planowane obciążenia nie będą wielkie, a to oznaczać będzie niskie wpływy budżetowe, pojawia się pytanie, czy to w ogóle opłaca się robić.

Warto też podkreślić, że wprowadzenie podatku nie będzie bez wpływu na przyszłe strategie banków w kontekście ewentualnego arbitrażu regulacyjnego, które te instytucje łatwo mogą stosować. Banki mogą przenosić swoją aktywność i operacje finansowe transgranicznie do kraju, w którym będą one łagodniej traktowane.

Poziom łącznych obciążeń regulacyjnych i fiskalnych wpływa także na poziom otwartości kredytowej. W czasie kryzysu banki straciły zaufanie do siebie, jak też do wielu klientów. Potem władze publiczne różnymi działaniami starały się to zaufanie przywrócić. Z drugiej strony, co samo w sobie jest kontrowersyjne, banki są obciążane szeregiem nowych regulacji, które istotnie przeobrażają ich dotychczasową działalność. Prowadzona jest też dyskusja o potrzebie większych obciążeń fiskalnych czy parafiskalnych. Na końcu zaś namawia się banki do większej aktywności kredytowej w sytuacji, gdy coraz większym problemem staje się, z uwagi na poziom długu publicznego, stabilność finansowa wybranych państw.

To jak naciskanie gazu i hamulca jednocześnie. Jaki jest sposób, żeby ustrzec się przed popełnieniem tego rodzaju błędu?

Dokonując analizy skutków  wprowadzenia nowych regulacji czy też nowych  podatków od banków, warto jest hipotetycznie stanąć po drugiej stronie i wczuć się w sytuację zarządu banku. Zarządu, który jest również świadomy wewnętrznych problemów danej instytucji związanych z sytuacją kryzysową. Banki widzą, że są obciążane nowymi regulacjami, kolejne powstają, a jednocześnie są pod presją swoich właścicieli, aby utrzymać rentowność, zwrot na kapitale i aktywach, oczekiwań klientów i oczekiwań rządzących. Z tego punktu widzenia obecny czas dla banków nie jest sprzyjający. Jednak jest to też odreagowanie rynku na ich wkład w powstanie kryzysu finansowego i ciężarów, jakie z tytułu programów sanacyjnych musieli ponieść podatnicy. Niektóre rządy, jak na przykład brytyjski czy niemiecki, zaangażowały wielkie środki w ratowanie banków. Niektóre z nich w praktyce zostały znacjonalizowane. W ślad za tym postępuje ogromna presja społeczna na odpowiednie obciążanie instytucji finansowych i zwrot pomocy, która często była im udzielana na dość przyjaznych warunkach.

Analizując wszystkie te uwarunkowania, musimy też brać pod uwagę skalę systemu. Nasz system finansowy jest nie tylko mały w relacji do sektorów bankowych w dużych krajach rozwiniętych, ale jest też mały w relacji do wielkości polskiego PKB. W Polsce suma wielkości aktywów banków sięga 80 proc. PKB. W krajach, gdzie najwięcej trzeba było wyłożyć pieniędzy na ratowanie systemów bankowych, wielkość aktywów w stosunku do PKB przed wybuchem kryzysu była bardzo rozbudowana – w Wielkiej Brytanii na poziomie 500 proc., w Irlandii nawet ponad 700 proc., w Niemczech przeszło 300 proc. To pokazuje, że ich nadmierna ekspansja była źródłem zagrożeń, których zażegnanie wymaga znacznych środków publicznych.

Wniosek z tego jest taki, że w Polsce nie opłacałoby się  wprowadzać podatku od wielkości aktywów banków?

Oczywiście, że tak. Mamy mały i zdrowy system, podczas gdy inni mają wielkie, rozdęte i jeszcze z kłopotami. Pamiętajmy również, że podatek od wielkości aktywów banku ze swej istoty nie wchodzi w ocenę tych aktywów, które nie zawsze muszą być zdrowe. Oznacza to, że w tym samym stopniu obciąża banki zdrowe, jak i te, które mają kłopoty. To zaś prowadzić może do dodatkowego pogłębienia ich kłopotów z utrzymaniem rentowności i stabilności.

Krzysztof Pietraszkiewicz, prezes ZBP, twierdzi, że polski system bankowy jest jednym z najbardziej obciążonych podatkowo ze wszystkich krajów UE. Popatrzmy jednak na problem z drugiej strony – tym razem oczami szefa rządu, któremu w budżecie brakuje pieniędzy na sfinansowanie istotnych zadań państwa. Czy system bankowy w tym kontekście jest opodatkowany adekwatnie do potrzeb, w jakich znajduje się państwo?

To, co mówi Krzysztof Pietraszkiewicz, w dużym stopniu jest prawdą. Banki płacą podatek dochodowy na ogólnych zasadach. Trzeba jednak zauważyć, że ze względu na charakter swojej działalności zobowiązane są tworzyć rezerwy celowe i odpisy na utratę wartości swoich aktywów w ciężar ich wyniku finansowego. Z podatkowego punktu widzenia tylko niewielka część tych rezerw stanowi koszt uzyskania przychodu w okresie ich tworzenia. Dotyczy to w zasadzie tylko rezerw na należności zaklasyfikowane jako stracone i pewnej części z kategorii wątpliwe. Te okoliczności powodują, że w okresach, kiedy poziom należności zagrożonych jest większy – co może na przykład wynikać z cyklu koniunkturalnego – banki efektywnie płacą wyższy podatek niżby wynikałoby to z podstawowej stawki. Stąd też w okresach poprzednich kryzysów, czyli w latach dziewięćdziesiątych czy w latach 2002–2003, kiedy banki tworzyły dużo rezerw, ich efektywna stopa opodatkowania była znacznie wyższa niż nominalna.

W 2002 r., kiedy stopa nominalna wynosiła 28 proc., stopa efektywna wynosiła około 37 proc. W 2003 roku stawka nominalna wynosiła 27 proc., a stawka efektywna około 40 proc. W latach 90. problem był jeszcze większy, bo wtedy przepisy były jeszcze bardziej restrykcyjne.

Na przestrzeni tych lat udało się w Polsce wypracować rozwiązania, które są w mojej ocenie zdrowym kompromisem pomiędzy tym, co jest dla banków ważne z punktu widzenia ryzyka prowadzonej przez nie działalności, a tym co jest dopuszczalne z punktu widzenia wpływów do budżetu. Pamiętajmy, że jeżeli ryzyko danego aktywu ustępuje, to rezerwę odpowiednio rozwiązuje się lub zmniejsza, co powiększa wynik finansowy banku. Ważne jest też podejście fiskalne do obrotu wierzytelnościami przez banki –  szczególnie gdy nasz system egzekucji jest mało efektywny, czy też podejście do usług pomocniczych związanych z działalnością bankową.

W państwach UE, w przeciwieństwie do Polski, wszystkie albo prawie wszystkie rezerwy tworzone przez banki z zasady uznaje się za koszt uzyskania przychodu. Obniża to efektywną stawkę opodatkowania banków i służy ich długoterminowej stabilności. Również inne rozwiązania służą rozwojowi rynku obrotu wierzytelnościami czy też instrumentów dłużnych opartych na aktywach bankowych.

W Polsce, o czym warto pamiętać, banki od 15 lat płacą  na restrukturyzacyjny fundusz pomocowy w ramach BFG. Ponoszą również koszty związane z nadzorem. Również dla ich działalności nie jest obojętna kwestia kosztów związanych z egzekucją ich należności. To wszystko w powiązaniu z ceną kapitału i ceną ryzyka wpływa na ich skłonność do udzielania kredytów, jak i  na ostateczną cenę ich usług.

Dlatego też osobiście nie rekomendowałbym takiego rozwiązania.

Komisja Nadzoru Finansowego dąży do ograniczenia kredytów walutowych. Banki są tym zaniepokojone, bo kredyty w złotych są droższe dla ich klientów, tym samym spada liczba zainteresowanych ofertą, a więc i przychody. Czy rzeczywiście takie ograniczenie w obecnej sytuacji jest potrzebne?

W tej sprawie moje stanowisko jest jasno sprecyzowane. Ja z kredytami walutowymi walczyłem w latach 2006–2007, czyli przed obecnym kryzysem, gdy niewielu przychodziło do głowy, że mogą wystąpić tego rodzaju zjawiska, jakie obserwowaliśmy w ostatnich dwu latach. Tym bardziej dzisiaj uważam, że taki produkt nie powinien być powszechnie dostępny i nie powinien być rozwijany przez banki. Nie tylko rodzi on duże ryzyko systemowe dla całego sektora bankowego i stabilności finansowej kraju, ale może być też źródłem poważnego zagrożenia dla danego banku, jeśli ma on nieodpowiednią strukturę aktywów i pasywów. Stąd też działania zmierzające do zahamowania udzielania kredytów w walucie uważam za słuszne.

Popieram też zaostrzenie podejścia do wielkości wkładu własnego kredytobiorcy. Uważam, że sytuacja, kiedy bank nie bierze 100 proc. ryzyka związanego z kredytem wyłącznie na siebie, ale dzieli się nim z klientem służy większemu bezpieczeństwu i stabilności sektora finansowego. Dotyczy to szczególnie takich sytuacji, z jakimi obecnie mamy do czynienia na rynkach finansowych.

Jednak ograniczenie tańszych kredytów walutowych ma też swoje konsekwencje społeczne. Młodzi ludzie będą dłużej mieszkali z rodzicami, co może przekładać się  na zjawiska demograficzne itd. W jaki sposób uwzględni Pan tego typu argumenty w swojej opinii?

Oczywiście każda tego rodzaju decyzja ma wpływ na dostęp do kredytów i zachowania banków. Po pierwsze część popytu może się przenieść na kredyt złotowy. One są droższe, ale wolne od ryzyka walutowego i zmiany stóp procentowych ustalanych na innych rynkach. Po drugie, wprowadzenie ograniczeń może spowodować też, że ktoś zostanie uchroniony przed nadmiernym zadłużeniem, bo zdecyduje się na mniejsze mieszkanie i niższy kredyt. Jeśli wielu klientów wybiera tego typu rozwiązanie, to wpływa to też na bezpieczeństwo systemowe.

Z działalnością banków wiąże się nie tylko interes kredytobiorców, ale w szczególności interes deponentów powierzającym im swe środki pieniężne. Trudno zamknąć oczy na to, jaki jest obecny poziom kredytów walutowych w portfelach polskich banków. Trzeba też zdać sobie sprawę, jak te kredyty oddziaływały w czasie kryzysu na wymogi kapitałowe naszych banków, na zarządzanie przez nie płynnością, w tym i na koszty pozyskiwania tej płynności. Ważny jest szczególnie poziom ryzyka systemowego związanego z ich obecnością na polskim rynku. Międzynarodowe rynki finansowe jeszcze niedawno postrzegały stabilność Polski również przez pryzmat tego, jaki jest poziom kredytów walutowych w portfelach polskich banków. Całe szczęście, że poziom kredytowania w walucie w Polsce przed kryzysem nie przekroczył masy krytycznej. Poza tym w czasie kryzysu polskie banki miały dostęp do refinansowania w walucie bądź ze środków NBP, bądź od grup finansowych, których były członkiem.

Jaki będzie wpływ planowanych podwyżek VAT na kondycję sektora bankowego w Polsce?

W tej chwili działalność bankowa w niewielkim stopniu jest obciążona podatkiem VAT. Pojawiły się propozycje, aby ten zakres poszerzyć. Każde obciążenie rodzi ryzyko, że ktoś spróbuje go uniknąć. Z tym związane są koszty systemowe związane z monitorowaniem i ściąganiem podatków. Generalnie banki ze względu na regulacje i przejrzystość należą do najlepszych podatników. Jeśli chodzi o klientów sektora bankowego, to jak wiemy, życie jest bogate. Ważne jest to, aby zgodnie z podstawowymi zasadami compliance rekomendowanymi przez Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego działalność banków nie sprzyjała unikaniu podatków przez ich klientów.

Z dostępnych w mediach informacji wynika, że w zakresie VAT rozważane są  pomysły większego opodatkowania dwóch rodzajów działalności, w które są zaangażowane banki. Jedna jest związana z usługami pomocniczymi, czyli tymi, które są outsourcingowane, jak np. pośrednictwo kredytowe,  call center czy przetwarzanie danych, a  druga z obrotem wierzytelnościami bankowymi.

Podstawowa działalność banków ze względu na swoją naturę nie powinna być obciążana VAT, gdyż zasadniczo zwiększałoby to koszty usług finansowych oferowanych przez banki. Gdyby zaś rosły obciążenia związane z VAT na te usługi, które z różnych względów banki zlecają na zewnątrz, to część instytucji mogłaby dojść do wniosku, analizując związane z tym koszty jak i ryzyko, że lepiej je wykonywać samodzielnie. Tu wracamy do wątku, o którym wspomniałem na początku w kontekście podatku Tobina. Rozwiązania fiskalne nie są obojętne dla zachowania banków.

Jeśli chodzi o obrót wierzytelnościami, to jest on bardzo ważny dla działalności banków. W Polsce wydaje się, że system egzekucji należności bankowych jest mało efektywny i należałoby go raczej usprawniać niż obarczać dodatkowymi obciążeniami.

Na całym świecie wzmacniana jest rola nadzoru bankowego zarówno krajowego, jak i międzynarodowego. Jak Pan ocenia ostatnie zmiany w funkcjonowaniu nadzoru bankowego w Stanach Zjednoczonych, wynikające z ustawy Dodda-Franka i przymiarki do wzmożenia koordynacji nadzoru w Unii Europejskiej?

Pozytywnie oceniam zasadnicze kierunki reformy bankowej w Stanach Zjednoczonych. Nowe przepisy narzucają  instytucjom znacznie ostrzejsze rygory w zakresie wyodrębniania działalności obarczonej innym ryzykiem niż zwykła działalność depozytywo-kredytowa. Chodzi tu przede wszystkim o bankowość inwestycyjną prowadzoną w dużej skali. Również przyjęte kierunki poprawy standardów nadzoru nad bankami uznaję za słuszne, a w szczególności wzmocnienie funkcji nadzorczych Rezerwy Federalnej. Również za generalnie właściwe uważam podejście do restrukturyzowania systemu bankowego w oparciu o  przygotowany dla banków pewien pakiet pomocowy oferowany na określonych warunkach dostępu. Działania te, w powiązaniu z systematycznym eliminowaniem banków zbyt słabych, aby istnieć, prowadzą do szybszego wychodzenia z kłopotów całego systemu.

Jeśli chodzi o Europę,  to tutaj jest bardzo wiele inicjatyw zarówno w zakresie regulacyjnym działalności banków wykorzystując model bankowości uniwersalnej – z czym osobiście nie w pełni się zgadzam, ponieważ nie zapewnia on w praktyce czytelnego wyodrębnienia  ryzyk związanych z ich działalnością inwestycyjną czy też z działalnością na rynku nieruchomości.  Ale również w aspekcie nadzorczym, wprowadzane zmiany związane są ze słusznym dążeniem do tego, aby nadzorować grupy bankowe działające transgranicznie jako całość. To prowadzi do wzmocnienia roli nadzorcy grupowego i stanowi przygotowanie do stworzenia systemu nadzoru europejskiego, rekomendowanego przez raport Grupy de Larosiere`a.

Ostateczne szczegółowe rozwiązania w tej sprawie rozstrzygną, czy nadzór europejski będzie sprawny i jakie będą jego relacje z nadzorami krajowymi. Kierunek zmian, aby nadzorcy działali w oparciu o podobne standardy, żeby lepiej wymieniali się informacją, uważam za słuszny. W zależności od tego, jak ostatecznie zostanie rozwiązana kwestia kompetencji nadzorcy europejskiego względem instytucji lokalnych, będzie można dokonać oceny nowego systemu. Istotnym elementem będzie konkretna praktyka stosowania tego nowego systemu, który znacznie ograniczy zakres swobody nadzorców krajowych. Ważne jest, aby system był nie tylko sprawny i efektywny, ale również tani oraz służył długoletniej stabilności nie tylko w ujęciu całej Unii, ale także lokalnych rynków. W moim przekonaniu zachodzące zmiany w Europie są trochę spóźnione w relacji do działań w USA. Stress testy zostały w Stanach Zjednoczonych przeprowadzone dużo wcześniej. Jest to poniekąd zrozumiałe, ponieważ w Europie uzgodnienia musiały zostać dokonane w gronie 27 państw.

Z perspektywy jak Pan ocenia udział kapitału zagranicznego w rozwoju oraz stabilności systemów bankowych?

Uważam, że czynnikiem decydującym dla oceny jest jakość inwestorów nabywających akcje banków, a nie ich pochodzenie. Podobnie zresztą jak jakość zarządzania bankiem zależy od doświadczenia i znajomości rynku osób będących we władzach.

Przypomnę , że w warunkach Polski obecność inwestorów zagranicznych służyła nie tylko procesom modernizacyjnym w naszym sektorze bankowym, ale w powiązaniu ze wsparciem finansowym udzielonym polskim bankom zarówno wcześniej, jak i w obecnym kryzysie – m.in. dzięki złożonym zobowiązaniom przed polskim nadzorem – i niskim ryzykiem zwiększyła ich stabilność. Do czasu obecnego kryzysu zdecydowana większość restrukturyzowanych banków w Polsce dotyczyła banków z przewagą kapitału krajowego, a nawet państwowego. Obecny kryzys, jak wiadomo, dotyczy w większości banków działających globalnie, i co zaskakujące, dotyczy w szczególności systemów bankowych posiadających np. w Europie silny udział kapitału krajowego, jak w Wielkiej Brytanii, Niemczech czy Hiszpanii, oraz często silnie rozdrobnioną strukturę własności w pojedynczych instytucjach, jak w USA czy w wybranych bankach europejskich.

Nadmierne rozdrobnienie akcjonariatu w praktyce powodowało, że tak naprawdę nie było stabilnych inwestorów mogących ponosić odpowiedzialność za stan poszczególnych banków. W Niemczech, podobnie jak w Hiszpanii, szczególne kłopoty związane były z działalnością banków kontrolowanych przez państwo lub samorządy. Na szczęście, jak wynika z ostatnich międzynarodowych stress testów, wszyscy inwestorzy obecni w Polsce zaliczyli je bez problemów, podobnie jak i biorący udział w badaniu PKO BP SA.

Z doświadczenia osobistego wiem, że zasadniczym problemem jest zbudowanie efektywnego systemu nadzoru dostosowanego do skali systemu bankowego i poziomu jego ryzyka, w tym również struktury własności tego systemu. Z tych też względów GINB i KNB po 2000 r. do znaczących banków i stabilnych inwestorów w największych bankach przywiązywały dużą wagę. Dlatego też komisja odbierała od nich dodatkowe zobowiązania, związane m.in. z ich strukturą własności, obecnością giełdową, sposobem zarządzania czy też wsparciem kapitałowym bądź płynnościowym w razie potrzeby. Tylko brak przestrzegania tych zobowiązań oraz zasadniczo negatywny wpływ inwestorów na stabilność polskiego banku mógłby powodować działania nadzorcze.

Z uwagi na skuteczność działań nadzorczych łatwiej nadzorować banki o prywatnej strukturze własności niż banki ze znaczącym udziałem kapitału państwowego. Oczywiście w skrajnych wypadkach i przy znaczących konfliktach pomiędzy regulatorem i państwem to państwo może dążyć, m.in. poprzez działania regulacyjne, do ograniczenia niezależności i skuteczności działań nadzorczych. Z tych też względów nadzory oparte o banki centralne są bardziej odporne na wspomniane presje niż sytuowane poza nimi. Łatwiej nadzorować banki posiadające stabilnych inwestorów niż banki bez realnych właścicieli, mimo że trzeba szczególnie monitorować wpływ takich właścicieli na zarządzanie i stabilność banku.

Większy jest zakres swobody działań nadzorcy w odniesieniu do banku, który nie jest zależny od międzynarodowej instytucji finansowej w wybranych sytuacjach, ale też i w innych sytuacjach może być mu pomocny. Dlatego też tworzona w oparciu o tezy raportu Grupy de Larosiere`a i z poparciem wszystkich rządów krajowych nowa architektura nadzorcza w UE ma m.in. wzmacniać jednolite podejście do stosowania prawa wspólnotowego w odniesieniu do instytucji finansowych. Warto też w tym miejscu uwzględnić i to, iż w innych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, gdzie obecny jest szeroko kapitał zagraniczny, pomimo początkowego transferu ryzyka z rynków międzynarodowych do ich systemów bankowych, nastąpiło wsparcie finansowe lokalnych banków przez instytucje działające transgranicznie, a nie przez podatników tych państw. W warunkach kryzysowych wszyscy inwestorzy, zarówno krajowi jak i zagraniczni, swoje działania wywodzą z przesłanek ekonomicznych i tylko arbitralne działania władz publicznych mogą oddziaływać na ostateczne ich decyzje. Chodzi o to, aby swoim działaniem władze publiczne nie tworzyły warunków do moral hazardu w systemie bankowym i nie zaburzały rynku konkurencji.

Rozmawiał: Krzysztof Nędzyński

Wojciech Kwaśniak był  Generalnym Inspektorem Nadzoru Bankowego, obecnie jest doradcą  prezesa NBP.

Oceny i opinie zawarte w wypowiedziach Wojciecha Kwaśniaka należy traktować jako jego osobiste opinie, a nie jako stanowisko instytucji, w której jest zatrudniony.


Tagi


Artykuły powiązane