Wspólny nadzór nad bankami trzeba poprawić

Przypomnijmy, że w 2012 roku, kiedy kryzys w strefie euro postawił pod znakiem zapytania istnienie wspólnej waluty, rządy państw postanowiły powołać unię bankową mającą przerwać „błędne koło” uzależniające sytuację fiskalną państw od słabości sektora bankowego.

Unia bankowa miała mieć trzy filary – pierwszy to wspólny nadzór mikroostrożnościowy, drugi – mechanizm uporządkowanej likwidacji banków (resolution) i trzeci – uwspólnotowiony system gwarantowania depozytów. Jako pierwszy powstał nadzór – Single Supervisory Mechanism (SSM) przy Europejskim Banku Centralnym.

SSM objął nadzór nad ponad 120 bankami i grupami bankowymi strefy euro w listopadzie 2014 roku. Był to – jak powiedział prezes EBC Mario Draghi – „największy krok w kierunku głębszej integracji gospodarczej od czasu utworzenia unii gospodarczej i walutowej”. Wyniki kontroli ETO, odpowiednika polskiej NIK, obejmują więc pierwszy pełny rok działania instytucji, od listopada 2014 roku do października 2015 r.

ETO w swoim badaniu skoncentrował się na sposobie ustanowienia przez EBC struktur SSM i organizacją jego pracy. Przeanalizował strukturę zarządzania tym mechanizmem, rozwiązania w zakresie rozliczeń, przejrzystość, organizację pracy zespołów nadzoru bankowego, w tym inspekcji w siedzibach banków, zapewnianie zasobów na rzecz ich działań, a także procedurę kontroli na miejscu. Raport – oprócz diagnozy – zawiera zalecenia ETO oraz odpowiedzi EBC.

SSM miał dobry start, ale wymaga poprawek. Trybunał stwierdza, że EBC szybko ustanowił nową strukturę organizacyjną na potrzeby sprawowania nadzoru i dokonał naboru pracowników. Struktura ta polega jednak na tym, że mechanizm tworzą sam EBC i „właściwe organy krajowe”. Bankami zajmują się wspólne zespoły nadzorcze składające się z pracowników EBC i krajowych instytucji, a całość w zbyt dużej mierze opiera się na pracownikach, którzy banki kontrolowali już wcześniej. W zespołach uczestniczy 455 pracowników EBC i 846 z krajowych organów.

ETO uważa, że z powodu zbyt dużego udziału przedstawicieli krajowych powstała struktura „dość skomplikowana”, w której warunkiem sukcesu jest koordynacja i komunikacji między

pracownikami EBC a osobami reprezentującymi organy krajowe. Struktura jest „zawiła” i stanowi wyzwanie w obszarze zarządzania.

W ocenie Trybunału fakt ten może przesądzić o skuteczności SSM. Powstaje bowiem pytanie, czy EBC jest w stanie prowadzić nadzór w sposób zapewniający mu niezależność „od nadmiernych nacisków ze strony właściwych organów krajowych i uczestników rynku”.

Jest jeszcze jedno ryzyko, na które zwraca uwagę ETO. Wiąże się ono z tym, że w systemie, w którym zespoły nadzorcze są obsadzane wspólnie, dużą część kosztów związanych z kontrolą ważnych banków ze strefy euro ponoszą organy krajowe.

Całkowity budżet przeznaczony na zadania nadzorcze jest więc w rzeczywistości sumą 27 odrębnych budżetów, w tym budżetu EBC. Duża część łącznych zasobów przeznaczana jest na pokrycie kosztów pracowników krajowych. Skoro więc organy krajowe mają decydujący głos w sprawach zasobów, w tym także przeznaczanych na inspekcje, EBC nie ma nad tym dostatecznej kontroli, podobnie jak nad składem zespołów i ich umiejętnościami.

Co więcej, tworząc budżet SSM, bank centralny strefy euro wziął pod uwagę ówczesne zasoby nadzorów krajowych, w tym liczbę pracowników zajmujących się konkretnymi bankami. Wiadomo, że były one niedostateczne, co było jedną z przyczyn słabości nadzorów w wielu krajach i powodem utworzenia SSM.

Szczególnie dotyczyło to inspekcji na miejscu. W niektórych krajach nie było w ogóle struktur inspekcyjnych, a na przykład polski nadzór jest jednym z nielicznych w Europie, który takie struktury zbudował. Tymczasem w inspekcjach na miejscu uczestniczy bardzo niewielu pracowników EBC – stwierdza Trybunał.

Zaleca on, aby EBC znacznie zwiększył obecność swoich pracowników podczas kontroli na miejscu i zapewnił, żeby większa część kontroli była prowadzona przez kontrolerów

niepochodzących z danych państw. Do października 2015 roku SSM przeprowadził łącznie 235 kontroli na miejscu, z czego zaledwie 12 proc. dokonanych zostało przez jego dział inspekcyjny, a pozostałe – przez krajowe organy.

ETO uważa, że przydział zasobów na rzecz wspólnych zespołów zajmujących się nadzorem okazał się niewystarczający. Efektem są ograniczenia liczby pracowników, co mogło niekorzystnie wpływać na zdolność zespołów do odpowiedniego nadzorowania banków.

To nie koniec problemów związanych z budżetem. W ramach EBC mechanizmem SSM kieruje Rada ds. Nadzoru. Nie ma ona jednak kontroli nad budżetem SSM. Niektóre działy EBC, w tym audyt wewnętrzny, obsługują zarówno nadzór, jak też inne struktury banku centralnego. Brakuje jasnych zasad i hierarchii służbowej. To utrudnia minimalizowanie ewentualnych konfliktów dotyczących celów EBC – uważa ETO. A przypomnijmy, że dyskusja nad tym, czy możliwe są do uniknięcia konflikty pomiędzy celami polityki pieniężnej a polityką nadzorczą trwa od początku powstania SSM przy EBC.

ETO przeprowadził także ankietę w kontrolowanych przez SSM bankach. Jej wyniki pokazały, że stosunkowo mało rozumieją one proces kontroli i oceny nadzorczej SREP (Supervisory Review and Evaluation Process – Jednolity Mechanizm Nadzorczy), a to fundament „jakościowej” ingerencji nadzoru we wszystkie dziedziny działalności banków, gdzie dostrzegane są nieprawidłowości. Zdaniem ETO może to świadczyć o „ograniczonej przejrzystości” udzielania informacji zwrotnej kontrolowanym instytucjom.

W sprawozdaniu Trybunał zaznaczył, że ważną przeszkodą we wszystkich obszarach planowanej kontroli były różnice zdań z EBC co do dokładnych uprawnień ETO i jego prawa dostępu do dokumentów. EBC nie udostępnił wielu z tych, które obejrzeć chciał ETO twierdząc, że to nie wchodzi w zakres jego kompetencji. W związku z tym ocena zarządzania przez EBC nadzorem SSM jest jedynie częściowa.

>>cały raport dostępny jest tutaj

Zamknij pokaz zdjęć